从“自由进入”到“限制-融合”：20世纪50—70年代英国移民政策的变化

周顺康

内容提要 20世纪50—70年代，英国对英联邦内亚非裔移民的政策经历了自由进入到限制融合的变化。二战后劳动力的短缺使英国政府一度对这个移民群体持欢迎态度：只要是英联邦的公民，都有资格进入英国。大量移民的涌入影响当地居民的工作机会并引发了生活方式的冲突。1948年移民法案重申了英联邦与殖民地人民自动获得英国公民身份的权利。1962年法案规定只有在英国出生或持有官方签发的护照，方可移居英国，从而根据护照类别把移民限制在技术或紧缺人才范围内。1971年的移民法案进一步规定只有父辈或祖父辈具有英国国籍的人，才有移民英国的资格。这一措施几乎是完全阻止了来自英联邦的、以定居为目的的移民的进入。在对英联邦亚非裔移民进行限制的同时，英国政府对欧洲移民逐渐持开放态度。

引 言

移民成为近几十年来多学科研究的焦点。移民或人的流动，是世界历史的最重要的内容之一。在世界范围内的物品的流动、技术的流动、观念的流动，乃至物种的流动中，居于支撑性地位的都是人的流动。当代全球史研究把现代世界的起源追溯至15世纪末的“哥伦布大交换”(人口、物种、疾病、观念、制度)，而哥伦布大交换的最根本载体，正是人口在世界范围的流动。这种全球史的观念是很容易扩展到哥伦布大交换之前的。在人口史家看来，世界历史不过就是人口的流动或迁徙史而已。世界历史最重大的现象，无论是文明的变迁、技术的发明(如炼铁术、马鞍的出现)，还是制度的变革，乃至艺术风格的变化，都与人口的流动有密切关系。这一点只要考虑到蛮族的入侵、蒙古的兴起、15世纪以后欧洲人对全世界的殖民就足够了。从这种广义的人口流动史或移民史角度看，英国就像世界上绝大部分国家一样，也是“移民国家”。当然，这样一种对“移民国家”的宽泛理解，有可能使作为分析概念的“移民”变得没有任何解释力。

移民不仅是世界史的现象，也是现代世界的问题。这也可能是移民问题成为学术焦点的原因之一。移民、气候变化、文化冲突，甚至恐怖主义，是当代少数几个全球治理的议题。与气候变化需要国家间的合作而成为各国政府关心的事务相比，移民所带来的、与亚文化相关的生活方式冲突，更是普通人日常体验到的事实。在18世纪之前，移民更多是边疆问题，即在各个主权单元的边境处形成的民族杂居状态成为社会问题。在20世纪，移民与亚文化的形成却往往处于一个主权单元的核心部位或大都市，因为这些地区充满着生活机会。移民所带来的工作机会竞争、生活成本上升，乃至生活习惯的差异，都会形成普通人的“移民关切”。这种关切，会直接影响一个时期内政府的政策。与19世纪政治参与、社会福利成为普通民众的诉求相比，在20世纪，特别是21世纪，移民问题和文化冲突日益成为社会关注的问题之一。

本文讨论的是20世纪中期英国的移民政策。一般所谓的移民政策，是一个国家对待域外移民的政策。然而这个问题在英法等国，却是非常复杂的。对于20世纪40年代的英国人而言，印度、牙买加、肯尼亚等地的人民，都是英王的臣民，都是大英帝国的公民，在某种程度上，都拥有在帝国内移居的自由。这些地方只有相对于不列颠，才是“域外”。形成英国社会问题和公众关切的，正是这些来自原来的“域内”即英帝国(后变成英联邦)的大规模移民。实际上不是别的，正是英国或不如说是不列颠的移民政策，才最终使英国确立欧洲认同，而告别英联邦认同，并使英国人的“内外”感出现变化。因为与其他亚非人民执行同样的移民政策，这些英联邦国家的人民才与其他亚非国家的人没有区别，都是“外人”。因此，本文讨论的是英国政府对待英联邦内部国家，特别是对待来自亚非国家的移民政策，分析20世纪50年代至70年代，英国对这个群体的移民政策是如何从“自由进入”转变为“限制-融合”的。

“自由进入”：1948年《英国国籍法》

20世纪下半叶英国移民政策的开端，是二战以后英国劳动人口的短缺。在1962年《英联邦移民法案》颁布之前，英国一直对来自英联邦的移民实行有限开放的政策。英联邦国家前往英国的第一个移民群体是亚非裔海员。自19世纪前半期起，英国的港口城市便聚集了来自不同国家、不同肤色的海员。在英国定居的大部分亚洲和非洲人口都与海洋有着职业上的关联。①1823年颁布的《商船法》强制要求船主向海关当局提供亚洲海员的名单，如果这些海员滞留在港口，船主将会被罚款；相反，东印度公司如果将他们遣返，便可以向航运公司索要相关费用。该法案要求雇主将海员送回最初的登船口。英国政府还要求从1858年起，印度商船每年向为亚洲和非洲海员提供廉价住所的慈善机构交纳200英镑费用，作为维持这些海员找到返回船只之前的生活费用。这个政策执行到一战前。来自亚洲(主要是印度)的海员一直受到有效的管控，防止他们进入英国。但是战时和战后出现的大量就业机会，使得这些海员在默西塞德郡和克莱德赛德郡的岸上找到了工作。②

根据1920年通过的《外来者法令》，英国政府加强了对外国人的监管，限制无法提供自立证明的外国移民的永久定居权。③例如，在1925年，有近7500名“有色人种”海员被强制登记为外国人，其中许多海员都是大英帝国的臣民。他们几乎都被迫被登记为外国人，需要定期向警方报告。④内政部(Home Office)一些官员认为这些“有色人种”在英国社会会制造麻烦，是不受欢迎的。除了少数获得永久定居的人，警方急于清理所有人。⑤自1935年起，较低阶层的人若要移民英国必须在英国有一位担保人，且担保人需要承诺资助担保对象找到工作并能够自立。1935年通过的《英国航运援助法》规定，只有雇佣大量英国船员的公司才能申请补贴。当时的“有色人种”船员大多被登记为“外国人”，无法证明自己的英国国籍，许多船东为了享受补贴而拒绝录用他们。在1936年6月的失业名单中，87%是“有色人种”。⑥到1939年，英国对海员的需求开始增加，第二次世界大战在很大程度上重复了第一次世界大战的情形，英国政府需要“有色人种”在战时为帝国提供服务。战争时期的动荡与不确定性使得许多船工和海员滞留在英国的港口城市，战时增加的就业机会又让他们在码头找到了工作。工作机会逐渐扩大到岸上的煤炭、军火和化工工厂。有些士兵在复员之后也留在了港口城市。这些滞留的“有色人种”还会与当地女性组建家庭，形成有色人种的聚集区域。

1948年议会通过的《英国国籍法》规定英属殖民地和自治领的居民可以自动获得英国公民身份，从而确认来自大英帝国及英联邦各个地区的人民都具有进入和定居英国的权利。这为这些海员合法进入英国、成为英国公民提供了便利。⑦

20世纪初，流散在欧洲与中东的犹太人和来自西欧、东欧的战争难民形成了第二个移民群体，他们受到更加严格的移民限制。1881、1903和1905年的屠杀让众多犹太人流离失所，许多来自德国的犹太难民向西迁徙，到达已经形成犹太社区的英国。除了犹太人之外，遭受政治、宗教和战争灾难的其他难民也纷纷穿越英吉利海峡，寻求英国的庇护。起初，这些移民群体也受到排斥。英国议会于1905年通过的《外来者法案》便赋予内政大臣驱逐“不受欢迎的移民”的权力。1914年的《外来者登记法案》和1919年的《外来者限制法案》都强调对移民实行管控，对所有外来者进行强制登记，规定外国人“参与工业骚乱”和“在军队和平民中煽动不满情绪”都属于犯罪行为。这两个法案规定了1948年前英国移民政策的最基本内容，即区别对待来自英联邦国家的移民和来自其他地方的移民。⑧对英国政府来说，战时临时居住是可以接受，甚至是欢迎的，但永久居住却是另一回事。

第二次世界大战对于英国来说是一个分水岭。20世纪40年代英国殖民体系开始瓦解，工党政府希望利用英国公民身份加强英联邦之间的团结，阻止殖民地走向独立。⑨殖民部(Colonial Office)在1946年就曾发出警告：如果殖民地和英国不能用一个单一的公民身份联系在一起，殖民地独立的速度将会加快。⑩当时的内政大臣也向下议院提出议案，认为维持英联邦和殖民地的统一是“我们对世界和下一代的责任”。支持帝国的人抱有的观念是，英国公民包含英联邦的所有臣民，不论肤色、居住地和宗教信仰，他们都充分享受不受阻碍地定居在联合王国的权利。这种观念在1948年《英国国籍法》中得到了体现。该法案在英国本土、殖民地以及英联邦公民间作了区分，确认来自殖民地和自治领的大多数英国臣民有进入和定居英国的权利。事实上在该法案颁布之前，英帝国并没有对居住在不同地区的英王臣民的公民权和国籍进行区分。1946年加拿大和印度、1948年巴基斯坦和锡兰相继出台了自己的公民法，这种情况刺激了英国第一次用法律定义自己的公民。出于维护英联邦的统一和减缓殖民地独立速度的目的，《英国国籍法》重申了对帝国统一的信念，承认帝国、联邦领土上的所有公民——英国、联邦殖民地和自治成员国的公民都是英国的臣民。尼古拉斯·迪肯(Nicholas Deakin)在谈到该法案的时候认为，“他们所建议的解决办法……非常符合源于印度、巴基斯坦和锡兰独立的联邦新概念。《英国国籍法》以一种不那么强硬的形式保留了英联邦成员国间的联系，通过新的公民权法典保障了[成员国公民]自由进入英国的传统权利。这有助于切实体现作为首相的艾德礼坚定坚持的联邦新概念”。英国的两大政党都对该法案的颁布表示赞同。保守党戴维·艾菲在下院辩论时指出：我们为没有对来自帝国任何地区的人采取种族限制措施而感到骄傲，我们必须保持作为宗主国的热情传统。在1949年一本有关帝国的小册子中，工党宣称“帝国和联邦是英国人民的最高成就，是迄今为止国际关系中最成功的经验”。

然而，对于英国政府来说，维持大英帝国的荣光和对亚裔及黑人加以控制似乎并不冲突。1947年以后，巴基斯坦和印度相继独立，成为新英联邦的一员。两国新政府同意对前往英国的移民进行限制，巴基斯坦的申请人需要拥有至少1100卢比的财产保证，印度政府只有在确定申请人有足够的资金在英国维持合理的生活水平之后才会予以批准；英国护照不发给已经持有印度护照的人；那些持有英属印度护照的人不能在续签时将其换成英国主体护照，除非有非常好的理由。实际上，持印度护照的“有色人种”申请人到英国驻南亚次大陆高级专员公署要么被拒绝，要么被转交给英国政府，而白人申请人则可以顺利地获得英国护照。与印、巴两国不同，牙买加政府认为应该遵循英国政府制定的模式，明确规定只有逃犯和疯子才没有资格申请护照，并拒绝了要求申请者提供财产证明的请求。牙买加国内面临非常严重的失业危机，政府认为英国需要负担起责任，因为其中大部分人在战争中都做出了贡献。

“帝国疾风号”(HMTW Empire Windrush)的到来被认为是第二次世界大战之后前往英国移民浪潮的开始，也正是此时，《英国国籍法》在议会获得通过。“帝国疾风号”将492名黑人男性和一名女性从牙买加带到英国。这些黑人大多是加勒比地区的复员军人，作为武装部队的一员在战争期间作为大英帝国的一部分向国家伸出援助之手，展现出对英国的忠诚与热爱。在公开场合，英国政府表现出对这一群体的极大宽容与欢迎。艾德礼在回复工党议员默里(J. D. Murray)等人的信中警告，“不要把牙买加人视为‘不受欢迎的人或不可雇用的人’，他们中的大多数人都是诚实的工人。我认为，他们能够对我们目前的劳动力短缺做出真正的贡献”。但是殖民地大臣里奇·琼斯则要求牙买加政府查明真相，并且“采取一切可能措施阻止这些人涌入”。到了1950年，次大陆高级委员会的官员拒绝英裔印度人和英裔巴基斯坦人的护照申请，除非申请人能够出示证明文件，证明其祖先是在英国本土出生的直系后裔。在绝大多数情况下，申请人无法提供这种证据。1954年，“鉴于大臣们对有色人种涌入我国的担忧，其中许多人，包括盎格鲁-印度人，很可能会依赖国家援助”，高级委员会被指示“收紧提供援助的资格，并大幅减少可用于这一目的的资金”，尽管盎格鲁-印度人和盎格鲁-巴基斯坦人“在技术上可能是我们的同胞”。

1948年国籍法的出台在一定程度上受到战时国内经济崩溃的影响。重建国内经济需要大量的基础劳动力，内阁工作组1946年曾预测劳动力短缺在100万至150万之间。但是英国本土的白人居民不愿从事“脏活累活”，1946年的一项抽样调查显示，56%的矿工不希望自己的孩子再从事采矿工作。在法案颁布的同年，英国政府成立了一个由负责殖民地事务的副国务大臣担任主席的工作组，调查关于在殖民地雇佣剩余劳动力的情况。工作组的第一个任务就是确认是否有使用殖民地工人协助重建的理由。议会为此召开了听证会。工作组认为，联合王国不存在劳动力的总体短缺。在他们调查的部门中只有保健服务部门的劳动力需求可以由殖民地来满足。工作组报告与内阁报告之间存在偏差的原因在于，政府在1947年至1949年通过各种就业计划吸收了18万欧洲工人，其中包含来自东欧的志愿工人。这些工人在《泰晤士报》的一篇文章中被称为“合适的移民”。劳工部的一名高级官员也表示帝国提供的来自殖民地的劳动力类型不适合在英国使用，来自欧洲的流离失所者则更适合使用，因为可以根据他们的特定技能来挑选他们，并在不需要时劝其返回家园。在他看来，殖民地工人难以控制，有可能成为社会问题的根源。C.W.麦克穆伦总结了劳工部对殖民地劳工的看法：“我个人的观点是，这些人带来的麻烦将远远超过他们的效用。如果我们同意任何事情，那是出于利他主义，而不是出于自身利益。”议会继续就如何在不刺激海外反对、不造成政治和个人尴尬的情况下阻止所谓“有色人种”移民的问题进行了长时间的讨论。但无论如何，移民政策“表面上的一视同仁”确实是骗人的。

概言之，1948年，法案并没有为殖民地和英联邦国家居民进入英国本土提供便利，甚至将原本没做区分的英国公民也做了区分。反对该法案的人指责政府在不同阶层的英国人之间进行了不必要的区分。但事实上，英国政府从来就没有停止通过以行政手段限制和阻止“有色人种”从次大陆前往英国本土的行动。所谓的“自由进入”只不过是在公开场合维护英帝国“宽容、平等”的一种修辞而已。14年后，出于对“有色人种”数量的担忧，英国议会终于出台了一项限制英联邦移民的法案。这就是1962年的《英联邦移民法》。

“公开限制”：1962年《英联邦移民法案》

1948—1962年，这一期间困扰英国政府的主要问题是如何合理地出台限制性措施，包括采用恰当的措辞、寻找正当理由进行移民控制。如前所述，《英国国籍法》规定英属殖民地和自治领居民可自动获得英国公民身份，这意味着超过8亿海外居民有获得英国公民身份的资格。1948至1962年期间，有超过27.9万名西印度人、超过7.9万名印度人和超过6.8万名巴基斯坦人作为移民工人或永久定居者前往英国。此外，还有近1.9万名西非人和近2.4万名塞浦路斯人，以及数量庞大但没有记录的澳大利亚、新西兰、加拿大、罗得西亚和南非移民涌进英国。到1965年底，有近85万有色人种居民定居英国。在这种情况下，限制移民便成了政策焦点。

1962年出台的《英联邦移民法案》对英联邦有色人种充分行使公民权做出了限制，这打破了《英国国籍法》“宽容、开放”的移民政策。新的移民法案规定，英联邦居民是否拥有入境权和居留权取决于他们护照签发的方式；虽然英联邦人民和殖民地人民都拥有英国公民的身份，但只有是持有英国签发的护照的公民才能充分行使公民权。按此规定，只有在英国出生或持有官方签发的护照且被排除在移民管控之外的护照持有者，才具有完全的英国公民资格。

这显然是一个剧烈的变化。然而在公众场合，政府仍然努力维护“宽容、开放”的形象。1953年，在加冕年的最后一月，伊丽莎白二世在她的圣诞广播中便称，英联邦是“一个全新的概念”，致力于“国家和种族的平等伙伴关系”，“与过去的帝国没有任何相似之处”；一个自由和宽容的英国，将保持“门户开放”，为帝国和英联邦公民提供不受限制的进入条件。殖民大臣亨利·霍普金斯在1954年还表示：“在一个对个人流动和移民的限制越来越多的世界里，我们仍然为这样一个事实感到自豪:无论一个人的肤色是什么，他都是公民；我们为他想要并能够来到祖国而感到自豪。”

但是在行动上，英国政府对英联邦中亚裔和黑人移民的排斥增强了。早在1950年，工党政府便成立了一个内阁委员会来研究制订限制殖民地有色人种移民的办法。经过调查分析，这个委员会认为目前最好的办法，是将应用于外国偷渡者的限制扩大到英联邦的偷渡者。对于是否需要对英联邦的有色人种移民进行立法限制，该委员会认为目前有色人种的移民规模很小，且立法可能产生诸多争议，因此当下不宜推动立法。1951年工党内阁讨论了亚裔和黑人移民问题，他们实行的各种行政手段都是在表面的“门户开放”前提下实行移民控制，以确保“移民只有在拥有良好的血统，且不使移入地卷入种族或宗教争端的情况下，才会受到无保留的欢迎”。

1951年，丘吉尔率领的保守党上台执政。丘吉尔是一位坚定的白人至上主义者，他对种族问题的看法即使以他那个时代的标准来看也是激进的。1952年，能够负担费用前往英国的移民数量第一次超过了偷渡者与海员的数量。1954年1月29日，《每日邮报》刊登了一篇有关“西印度群岛移民涌入”的报道，称有色人种移民的数量引起了内阁的关注。内政大臣称目前英国共有近4万“有色人种”，其数量已经达到对英国社会构成威胁的地步(虽然不到总人口的0.1%)。相比之下，爱尔兰每年的移民人数超过20万。但是政府无意限制爱尔兰移民的数量，认为他们“在经济上是有用的”并且“不难被同化”，认为他们在肤色上和地理上都比来自次大陆的“有色人种”更适合于英国。一些官员认为有色人种会在10至15年的时间里达到不可控制的地步。索尔兹伯里勋爵(Lord Salisbury)认为“有色人种”已经对英国社会构成了威胁，除非采取相应的限制措施，否则受福利待遇吸引而来的移民将不断增加，且其数量不太可能随着就业机会的减少而减少。保守党政治精英普遍认为，要减少“有色人种”移民的数量，合适的办法是将移民控制同时扩大到白人和黑人，这样才能避免被指责为种族歧视。联邦关系部(Commonwealth Relations Office)的斯温顿(Swinton)反对索尔兹伯里的要求并非出于原则，而是出于政治目的。英联邦是英帝国存在的最后证明，与英联邦国家保持一定的亲密性，英国似乎还可以维持自己在国际上的地位。此外，英联邦国家之间依旧使用英镑进行交易，英国对印度次大陆的投资比对任何欧洲国家都要多。斯温顿担心推动立法可能无法掩盖政府要对有色人种关闭国门的意图，他认为除非具有强有力的理由，否则,在试图实践新英联邦伙伴关系和宣扬种族平等的时间节点出台这样的法案是不明智的。

苏伊士运河危机打破了英国对英联邦的幻想，英联邦成员国公开同情埃及的遭遇。这场危机让前十年英国对英联邦的热情和期待化为泡影，英国开始放弃对帝国的执念，重新审视日益强大的英联邦各国，也重新审视自己的移民政策。新独立的国家如印度和巴基斯坦逐渐强大，与英国的利益一致性日益减少。英国已经失去在联邦中“领头人”的地位，成为其中“平等的一员”。这场危机与英国新一轮的经济危机几乎同时出现。1958年8月英国国内就业市场对移民劳动力的需求开始下降，1959年下半年有色人种的失业率逐步上升。与此同时，英国在世界贸易中所占的份额从1948年的11.5%下降至1963年的7.5%。在这种情况下，通过立法限制移民就被提上议事日程了。

除了苏伊士运河危机外，1958年诺丁山事件也在一定程度上触发了对立法限制移民的辩论。事件开始于8月30日，一群白人青年袭击了一位嫁给牙买加人的白人女性。此后，数名白人袭击了来自西印度群岛居民的房屋。这起因“移民在住房和就业领域对白人造成威胁”而引发的骚乱持续了近一个星期，暴露了本土居民与外来移民的矛盾。移民和种族问题都被提上议事日程。为了回应民众对非白人移民的种族主义态度，出于对社会动荡的担忧，英国政府寻求制订限制移民的政策。保守党内阁在1959年成立了联邦移民委员会，“考虑并不断审查海外英国人不受控制地进入英国所引起的问题”。这个委员会对1959年7月发生的凯尔·索克科伦被谋杀事件进行调查，但并没有发现它与种族问题相关。伦敦警察厅却认为谋杀与种族隔离及抵制南非贸易等政策有关。因此，这个委员会认为有色人种移民与社会动乱是否相关，还是一个有待证实的问题。内政部则证明大麻等毒品比移民政策更能在亚洲和黑人移民中导致犯罪活动。该委员会最终得出结论，限制移民并不会减少犯罪。在健康领域，该委员会的报告承认严重疾病的传播与“有色人种”移民人数增加之间存在联系的证据很少。1959至1961年该委员会提供的工作报告几乎完全没有体现出立法限制移民的紧迫性，除了移民人数的增长和住房困难之外，没有任何东西能证明通过立法限制移民是合理的。

1959至1961年期间，进入英国定居的“有色人种”移民数量从2.1万暴增至13.6万。这一数据表明之前通过增加限制条件和在国家边界进行控制的行政手段(包括在印度和巴基斯坦增加移民财产限制，以及要求在英国国内有移民担保人)已经失效。内政大臣R.A.巴特勒认为，“如果我们不想在这个国家出现与美国相类似规模的有色人种问题”，通过立法限制移民是不可避免的。公众意愿似乎也支持保守党政府的态度。1961年的一场民意调查显示，高达73%的英国公众支持加强对“殖民地有色人种移民”的控制。

1962年《英联邦移民法案》对移民的限制从非技术工人入手。该法案规定，1962年7月1日起从英联邦和殖民地进入英国的移民需要获得以下三类工作凭证之一：立刻获得工作的可以获得A类；拥有紧缺技能者或熟练工人获得B类；其余归为无差别的C类，人数将由英国的经济和劳动力需求决定。退伍军人虽被归为C类，但在这类中享有优先权。在英国出生或持有英国政府签发的英国护照的人不受法案限制。该法案将对移民的控制扩大到所有的英国臣民，不过受影响最大的是“有色人种”。劳工大臣约翰·黑尔(John Hare)认为，这一制度的最大优点在于它的灵活性——政府可以根据经济、社会和政治的考虑来调整移民的数量，它可以为来自“旧”联邦的移民带来好处，使他们不会因种族或肤色而受到明显的歧视。

与保守党政府不同，工党在移民问题上出现了严重的分歧。工党内部存在三个方面的冲突：工党成员自身意见不一致、工党态度与自己的选民意见相左，以及工党与工会之间存在分歧。早在1947年就有工党议员写信给首相艾德礼，表达了对有色人种移民进入英国的担忧：“有色人种的涌入可能会损害我们公共生活的和谐、力量和凝聚力，并给所有相关人员带来不和与不快”。当时的工党领袖盖茨克尔是“自由进入”政策的忠实拥护者，认为应该坚持传统的自由移民政策。《英联邦移民法案》正式出台后，盖茨克尔对之进行了强烈抨击，谴责该法案是“悲惨、可耻、卑鄙的”，是“赤裸裸的反肤色措施”。工党的部分领导对不得不屈服于保守党政府出台的法案也表示内疚。工党内部的矛盾情绪是由议员与他们的选民之间的矛盾所造成的，工党的部分议员认为在良心上应该坚持更加开放的移民政策，但是为了能够上台执政，他们不得不顺从民意，支持限制移民的法案。

总体而言，1948—1962年间英国公众对移民的态度变化不大，但总体方向依然是要求限制有色人种移民。1961年的民意调查显示出公众舆论对于限制移民的决心，迫使工党不得不在之后的选举中对此进行回应。民意调查显示，工党的选民比工党的政客对移民的敌意要大得多。最后，在这一时期，工会仍是工党最有力的支持者，甚至在20世纪90年代之前，工党都只是工会在议会中“虚站着的一只脚”，工会的主流观点是开放性移民政策会损害英国本土工人阶级的利益。1963年盖茨克尔的突然辞世为工党在移民问题上的团结提供了机会，尼古拉·蒂肯甚至认为“盖茨克尔的辞世让‘工党反对限制性政策的主要阻力消失了’”。盖茨克尔的继任者威尔逊在1964年成为英国首相之后全盘接受了1962年的限制性法案。在一定程度上工党就移民问题与保守党达成了共识。

“限制-融合”：1971年《移民法案》

英国20世纪60年代至70年代移民政策的基调是公开限制“有色人种”移民，减少有色人种进入英国的数量以确保种族关系和谐，并向欧洲的白人劳动力敞开大门。《英联邦移民法案》通过引入新管制和工作许可方式，极大遏制了移民的流动，取消了英联邦或大英帝国非白人公民移居英国或在英国工作的自由。英国也因此成为整个欧洲第一个限制非欧洲劳动力进入的国家。

1962至1979这18年间，英国陆续出台了6部有关移民和种族问题的法律。这一时期，英国开始以种族、国籍和性别为标准筛选进入英国工作和定居的外来者，在限制的基础上寻求国内种族间的平衡。在英国政治精英的理念中，“良好的种族关系”要依靠控制有色人种的数量来实现，因此非白人移民进入英国受到越来越多的限制。这一时期，保守党与工党交替上台，保守党在执政时期出台了两部限制移民入境的法案：1962年开始根据护照签发的方式决定外邦人的入境和居留权；1971年对英联邦移民进行了更加严格的限制。工党政府则于1968年开始控制与英国“没有实质性联系”的公民移居英国。这种“实质性联系”的概念在1971年被保守党政府进一步发展，并被“patriality”代替，即至少有一位父母或祖父母在英国出生(patirals)的英国公民，才拥有入境权和居住权，否则就算他们出生在英国也无法享受同等的权利。虽然英国政府出台了相关的限制性政策，但英国本土居民对有色人种的偏见并没有因此减少。出于“种族平等”的观念，工党执政期间分别于1965、1968和1976年颁布了三部与种族平等相关的法律：煽动种族仇恨在1965年被定义为刑事犯罪；1968与1976年的法案将种族平等的理念逐步扩展至社会的各个方面。

1962年开始的严格控制移民的政策，不仅仅是对公众舆论的回应，也与英国的衰落有关。随着20世纪60年代英帝国殖民体系的瓦解，英属殖民地纷纷独立，英联邦成员国与母国之间的关系也逐渐疏远，英国人民对大英帝国传统认同逐渐下降。移民政策的变化也标志着英国外交传统的变化，外交重点开始放在欧洲大陆。1971年移民法案和1981年英国国籍法所针对的，都是过去英联邦与殖民地的英国公民。1971年移民法案在1973年生效，这年英国加入了欧洲共同体。英国成了欧共体成员，其移民政策也逐渐向欧洲工人倾斜。英国放弃了大英帝国的幻想，逐渐接受一个属于欧洲的英国的现实。

1963年之前，工党上层在限制移民的问题上就存在分歧。如前所述，盖茨克尔在1962年猛烈抨击了当时保守党出台的法律。1963年盖茨克尔的意外去世让党内反对限制移民的声音逐渐减弱，哈罗德·威尔逊借机使工党领导人就移民问题达成共识。威尔逊在1964、1966、1974年分别获得大选胜利，除去他的继任者詹姆斯·卡拉汉和保守党首相爱德华·希斯之外，他在20世纪60年代的大部分时间中都任首相。1963年，威尔逊接替盖茨克尔成为工党领袖，相比盖茨克尔理想化的移民政策，威尔逊则显得更加务实。他领导的工党政府采取对外限制数量、对内促进民族融合的移民策略。

工党政府接受限制移民的政策并非出于对国内经济形势和劳动力市场现状的担忧，而是担心失去选民的支持。1964年大选中，移民问题是一个突出议题。前工党外交大臣帕特里克·戈登·沃克(Patrick Gordon Walker)在伯明翰的斯梅斯维克地区竞选时败给了保守党议员彼得·格里菲斯。格里菲斯打出了一个种族主义的口号。“如果你想拥有一个黑人邻居，就投票给工党或自由党吧。”保守党的宣传攻势导致工党失去了该地区的选票。尽管工党最终在大选中获胜，但选民担心工党会在移民控制方面表现不力。想要再次赢得大选，威尔逊政府需要继续实施强硬的移民控制政策。他在一封信中写道：“除非这个问题(移民)能够获得解决，否则，我担心它不仅在下次选举中会玷污我们的政治，而且对政治的影响还会持续很长一段时间。”罗伊·哈特斯利(Roy Hattersley)1965年3月在议会中评论说：“我认为不受限制的移民只会产生额外的问题、额外的痛苦和额外的困难，除非施加某种限制并继续下去。”威尔逊政府在1965年发表了一份《移民白皮书》，承诺会将入境人数控制在英国本土的可承受范围之内。1968年东非亚裔难民涌入和伊诺克·鲍威尔关于遣返移民的激进演说给威尔逊政府带来新的压力，促使工党政府出台《英联邦移民法案》。为逃离黑人种族主义迫害，大量持有英国护照的亚洲难民从东非经乌干达或肯尼亚等国涌入英国，引起英国公众的恐惧。这个法案从某种程度上是对这种情绪的回应，它进一步限制了英联邦公民进入英国的资格，规定只有与英国有“实质性联系”的公民才自动获得进入英国和定居的权利。这项法案仅用三天时间就在议会通过。依此规定，每年只允许1500名亚裔公民进入英国。1965年的《移民白皮书》与1968年《英联邦移民法案》表明工党已经改变了自己的移民政策。

随着大量移民的涌入，族裔关系屡屡成为社会问题。在接受限制移民政策的同时，工党政府也推动了一系列促进族裔和谐共处的立法。1958年诺丁山事件之后，工党曾公开表示反对任何形式的种族歧视，主张通过立法手段维护种族平等，实现种族间的融合。1961年，工党发布了盖茨克尔主导的《移民融合》作为种族问题的行动准则，时任工党全国执行委员会成员的威尔逊表示赞同。在此基础上，1965年工党政府通过《第一种族关系法》(First Race Relations Act)。这是20世纪英国的第一部反族裔歧视法案。该法案规定不得以种族为由禁止他人进入公共场合，任何煽动种族仇恨的行为皆被视为非法。《第一种族关系法》出台之后，威尔逊政府于1968年和1976年相继出台有关种族平等的法律，规定在就业、商品交易、服务和设施、教育和住房等方面直接或间接的种族歧视均视为违法。威尔逊政府还支持通过民间组织协调社会中的种族矛盾。在他的鼓励下，英国1964年成立了15家民间志愿者组织，这一数量在1966年增长至42家。1976年法案出台之后，工党政府还成立了种族平等委员会。在对外关系上，英国刻意打造体面和宽容的国际形象，这不仅是为了与二战时期的纳粹德国做对比，同样也是为了与南非种族隔离政策做对比。反对种族主义特别是反对种族隔离的运动是70年代引人注目的社会现象。宽容的观念在公共场合得到了广泛的宣传。

总之，20世纪60至70年代是工党主导英国政治的年代，在选举的压力与突如其来的难民潮面前，工党选择了与保守党基本一致的限制性移民政策。1978年，大部分工党领袖都认为移民对国家构成了威胁，这与20世纪50年代保守党政客的观点十分相似。此外，工党政府还继承了20世纪50年代的种族平等主义，加快通过立法推进民族融合的进程。限制性政策与种族平等的主张共同构成了工党政府“限制-融合”移民政策的基石。相对而言，工党更加强调“移民融合”，保守党更偏重“移民限制”，二者都处在“限制-融合”的框架下。

如果说工党是在选举压力下逐渐接受限制性移民政策，从而与保守党达成共识的话，那么保守党则同样是迫于国内外的舆论压力接受了工党的种族平等政策。在“限制-融合”的政策框架下，保守党在20世纪60至70年代的两次执政中分别制定了1962《英联邦移民法案》(Commonwealth Immigration Act)和1971《移民法案》(Immigration Act)。如前所述，1962年法案是对1958年诺丁山事件和公众舆论的反应，也奠定了之后英国限制移民的总基调。保守党政府在1964和1966年连续两次输掉了大选。1968年4月，著名保守党人伊诺克·鲍威尔(Enoch Powell)发表了一篇针对英国有色人种、被称为“血河演说”的刻薄演讲，在公开场合炮轰当时英国的移民现状和工党起草的第二部种族关系法。他在发表这篇演讲之后立刻被保守党领袖爱德华·希斯从影子内阁开除，希斯担心这种公开带有种族主义的演讲可能会激化社会的种族矛盾。在当时，这种极端的种族主义观点与国民阵线等法西斯组织相关。希斯的反应表明，保守党政治精英已经接受了工党政府“维持良好种族关系”的政策，并不希望被冠以“种族主义者”的称号。

20世纪60年代末，有色人种人口约占英国总人口的3.5%。1968年东非难民事件使移民问题再一次成为1970大选的热门议题。舆论普遍认为保守党成员鲍威尔的反移民活动可能让保守党失去1970年获得的选票。但是保守党出乎意料获胜了。希斯政府希望能够重构1962年首次实施移民管制以来的移民处理方式，再次收紧对英联邦移民的控制。在1971年的《移民法案》中，保守党政府对工党1968年提出的“实质性联系”做出了进一步阐释，规定至少有一位父母或祖父母在英国出生的英国公民才有入境权和居住权。这一措施的结果是让来自英联邦的以定居为目的的移民工人几乎停止了流动，“强调了将英联邦黑人公民拒之门外的意图”。法案在1973年1月1日正式生效，英国于同一天宣布加入欧共体，允许劳动力在成员国之间自由流动。1971年的移民法案意味着英国移民政策的重要转变：非欧盟移民、难民和寻求庇护者以及非正规移民受到更严格的控制，欧盟移民则在某种程度上受到了鼓励。

总 结

20世纪50年代至70年代，英国的移民政策从“自由进入”走向了“限制-融合”。移民政策的变化在一定程度上展现出英国社会的变化。战后初期的英国依旧保有大英帝国的“旧日荣光”，在面对殖民地纷纷独立并出台自己的公民法时，英国出台了1948年《英国国籍法》，重申英国本土、英联邦和殖民地的所有人都是大英帝国的子民，期望以此增加“新英联邦”的凝聚力，并减缓殖民地独立的步伐。与此同时，英国政府从来没有放弃采用行政手段控制“有色人种”的进入。英国至上论和种族等级观并非仅存在于英国的上层社会，它已渗透到普通民众当中，影响了整个国家和民族的种族意识。丘吉尔上台之后，保守党政府不遗余力地寻找进行限制性立法的合理性与可行性，最后从限制非技术工人的角度出发，制定了1962年《英联邦移民法》，将移民控制扩大到所有人。

工党政府一方面限制亚非裔有色人种的移民，另一方面努力促进族裔和谐。1976年的种族关系法将平等的理念拓展至社会的方方面面。自此，在工党与保守党的共同努力下，“限制-融合”政策已基本完善，两大党针对移民和种族问题也达成了共识。20世纪80年代开始，保守党政府用改变签证和公民类型的方式限制有色人种的进入。限制性政策依旧针对英联邦移民。1986年，印度、巴基斯坦等国公民的签证变为游客签证。随着越来越多的寻求庇护者来到英国，移民问题再一次被推上风口浪尖，此时“不受欢迎”的移民从英联邦有色人种变成了寻求庇护者。虽然保守党在1993年与1996年分别出台了相应的措施以限制寻求庇护者的进入，但是结果不尽如人意。新工党在上台时“接受了积压的未解决的庇护申请”，在1998到2009年间发布了2份“宽松政策”白皮书和5项移民和庇护法案。新工党的经济战略目标之一是将英国劳动力市场转变为一个高度灵活的市场，使其能够在经济增长时期增加就业。因此这一时期工党政府的移民政策是鼓励经济移民，同时限制寻求庇护者和非法移民。新工党“威慑”寻求庇护者的政策与英国社会重新兴起的种族主义思潮是一致的。在收紧庇护政策的同时，针对特定移民群体的移民政策也进一步放宽。英国的移民政策一直徘徊在经济利益和这些利益带来的政治后果之间，英国的国界不是一个僵硬的实体，而是一个流动的屏障，移民只有在被需要时才被允许进入英国。这种以社会利益和政治利益为导向的“限制-融合”政策预计还会在未来发挥重要的作用。

④⑥Little Kenneth,NegroesinBritain, London: Routledge,1972, pp.86-89, pp. 84-86.

⑤Immigration Officers Report, 1921 , National Archives, HO45/11897/332087.

⑧续建宜：《二十世纪英国移民政策的演变》，《西欧研究》1992年第6期。

⑨周小粒：《试析〈1948年英国国籍法〉》，《世界历史》2012年第3期。

⑩Stuart Ward,BritishCultureandtheEndofEmpire, Manchester: Manchester University Press, 2011, p.183.