社会法诉讼特别程序的规范分析与程序建构

周湖勇，张 璐

(温州大学 法学院，浙江 温州 325035)

一、问题的提出

随着社会主要矛盾的转变，美好生活建设已成为我国新时代的重要主题。党的十九大报告提出：“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”这些内容可覆盖人的完整生命周期，涉及的权利主要为社会权，具体包括受教育权、劳动权、健康权、社会保障权、基本住房保障权等。浙江省第十五次党代会提出探索构建共富型大社保体系，这是一次新的探索，更是一次全新的实践，足以见得在新的历史时期，改善民生已成为党和政府工作的重要主题。社会建设关乎国家长治久安，是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分，在“四个全面”战略布局中具有举足轻重的地位和作用，已成为我国现代化建设的重点和难点。

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是新时期全面依法治国的“新十六字方针”，其中科学立法是前提，严格执法是关键，全民守法是基础，公正司法是保障。在依法治国的新征程中，用法治确保民生，以规范增进福祉将成为社会建设工作中的重要一环。保障社会权以改善民生不仅需要健全社会法律体系，加强行政执法力度，更需要保障当事人平等地享有裁判请求权。司法或诉讼是保障社会公平正义的最后一道防线，但这并不意味着对所有的纠纷，法院均需适用“无差别”程序来审理，必须根据纠纷的类型合理设立不同类型的程序。“质言之，民事诉讼程序的设置应当与纠纷的性质、类型相适应，即程序的设立必须遵循程序相称原理。所谓程序相称原理，就是指程序的设计应当与案件本身的事实性质、争议事项内容的重要性、难易程度、争议金额等多方面因素相称，由此而使案件得到规范的处理。”[1]

社会权既不同于政治权利，也不同于人身权、财产权，是一种介于公益和私益之间的集体性权益，以其为核心产生的社会法体系具有公私法兼容的独特属性。在现阶段社会法纠纷多发频发的背景下，我国并没有形成相对独立的社会法诉讼特别程序，仍在适用现行的民事诉讼法和行政诉讼法等处理个体性权利纠纷的诉讼程序解决社会权纠纷，在司法实践中当然不可避免地出现程序与实体不相适应的问题，由此既不利于实现实体公正，也不利于实现程序正义。很多社会法纠纷难以正式进入诉讼程序，即使进入诉讼程序也得不到妥善处理。下面以劳动争议案件为例进行说明，本应快速解决的劳动争议案件，很多时候劳动争议案件事实上走向“三审终审”，周期过长，适得其反；工伤救济程序夹杂行政诉讼、民事诉讼、劳动争议仲裁，导致其救济周期漫长、成本高昂，程序烦琐。社会法纠纷的性质与民商事纠纷不同，与行政争议也不一样，理应构建不同于现行民事诉讼、行政诉讼的诉讼程序，由此才能使社会法纠纷得以妥善解决。世界范围内很多国家和国际组织改变了传统社会权不可诉的观念，在可能的条件下发展社会权利的司法救济，包括集体申诉制度、对公民政治权利的社会性解释、通过肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护与公益诉讼形式。[2]对改善民生、增进福祉这一长期发展任务而言，建立健全一套专业、便捷、低廉的社会法诉讼特别程序以保障公民的社会权具有必要性和紧迫性。

二、社会法纠纷解决的诉讼程序分析

在个人权利遭受侵害时，最容易想到的救济途径就是寻求司法帮助，然而纵观社会法纠纷解决途径可知，我国并没有相应的救济程序可以适用。严格说来，专门适用于社会法纠纷的诉讼制度体系并未建立，目前仍在简单地适用民事诉讼、行政诉讼甚至刑事诉讼程序。社会法纠纷的性质与普通诉讼程序与不相称，无法体现其对专业、便捷、低廉的要求，且传统诉讼这种“一刀两断”“只顾后、不瞻前”的特征不符合当事人既要求解决纠纷又能维持关系的诉求。

(一)适用宪法规范的社会法纠纷

我国宪法规定的公民的基本权利属社会权最多，这体现了我国社会主义国家的性质。但在司法实践进程中，宪法一般不能直接作为法院裁判的依据，这是由宪法条文规范性弱、原则性强，具象性弱、抽象性强等特征决定的。在宪法条文是否直接具有法律效力，在裁判中是否可以直接援引，是否能够直接调整当事人之间的法律关系等问题上，学界和实务界至今未达成共识。众多宪法学者认识到，宪法只有直接调整现实关系才能充分发挥其根本大法的作用，只有摆脱这种未予适用的矛盾与困境，宪法才具有活力和生命力。从特性上看，宪法本身抽象且不似普通法律具有较强的规范性，因而不能直接适用于解决当事人之间具体的纠纷。但是从司法实践来看，司法机关涉及受教育权、平等权等少数案件的裁判中会直接援引宪法条文来判定当事人行为是否具备合法性，从而实现对社会权的司法救济。例如著名的“齐玉苓案”(1)参见《最高人民法院公报》2001年第5期。，在二审过程中，最高人民法院认为，当事人陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育权，并造成了具体的损害结果，应承担相应的民事责任。后山东省高级人民法院判决陈晓琪的冒名顶替行为侵犯了齐玉苓依照宪法规定所享有的公民受教育的基本权利。这是教育权这一社会权适用宪法规范的直接体现，也是宪法条文直接适用于司法裁判的典型案例。可惜，最高人民法院这个批复被废止，此后法院基本不再直接引用宪法的条文来裁判案件。

(二)适用民事诉讼程序的社会法纠纷

很多社会法纠纷都适应民事诉讼程序来解决，如高校和学生之间因人身权、财产权，甚至受教育权产生的纠纷也适用民事诉讼程序，民事诉讼主要用以保护人身权、财产权等民事实体权益，由此受害人可以获得民事救济，包括停止侵害、赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失等。这种方式的优点是很显然的，但很多社会法案件难以进入民事诉讼程序，且民事诉讼有关制度和程序难以对社会权进行有效的救济。毕竟，其主要保护公民、法人和非法人组织的人身权和财产权，对社会权则难以进行周全的保护。

最为典型的适用民事诉讼程序解决社会权纠纷当属劳动争议，劳动争议与人事争议的案由被归类为民事案由，在司法实践中，劳动争议适用民事诉讼程序，劳动诉讼程序缺乏独立性。劳动法是典型的公私法交融的社会法，以民事诉讼来处理劳动法纠纷，用私法程序来解决社会法纠纷，必然会产生一系列的问题。虽然最高人民法院颁布的劳动争议司法解释具有很强的针对性，但是由于我国并没有确立相对独立地解决劳动争议的诉讼程序，所以，依然没有从根本上解决民事诉讼法与劳动法之间的这个程序法和实体法之间相适应的问题；用处理私法纠纷的程序法来解决社会法纠纷，劳动法立法目的的实现必然大打折扣，既无法实现相应的程序正义，也无法实现实体正义。

(三)适用行政诉讼程序的社会法纠纷

目前部分社会法纠纷通过行政诉讼予以救济，如工伤认定、社会保险费缴交、社会保险待遇的支付等，如前所述，行政诉讼主要用以解决人身权、财产权纠纷，对于社会权纠纷，则不一定适合。社会法纠纷需要便捷、快速地予以解决，漫长的行政诉讼难以对其进行有效救济，如工伤认定采取行政救济导致程序烦琐、周期长，难以对工伤职工进行有效救济，以下以教育行政案件为例进行说明。

近年来，学生在高校学习或者生活过程中产生的纠纷，特别是高校与学生之间因招生、考试、纪律处罚，颁发毕业证、学位证等争议而引发的高等教育行政诉讼案件不断发生。如20世纪90年代发生的刘燕文案、2011年郑州航空工业管理学院开除大学英语考试舞弊学生被诉案、2012年中国政法大学法律硕士因奖学金评比问题集体起诉学校案、2017年因涉嫌学术论文抄袭而被撤销博士学位的于艳茹起诉北京大学一案等。关于高校以及高校教师的法律地位的认定，学界说法不一，有“事业单位说”“法律法规授权组织说”以及“公务法人说”，但无论基于哪种学说，都把高校师生放在一个受管理和受约束的自然人地位，而将高校作为“国家为了公共利益而设立的，具有独立法律人格，承担一项或者多项持久性公务并能够独立承担法律责任的法人组织”[3]，认为高校是由国家行政机关批准设立，相应地，高校应当具有行政管理职能，因此当然地适用行政诉讼程序，即使是加入监督等事后救济途径也应当是行政监督或者监察。[4]“刘燕文案”(2)参见北京市海淀区人民法院(1999)海行初字第103号、104号。就是其中的典型案例，北京大学博士生刘燕文因未被授予博士学位证及毕业证起诉北京大学，起初一审法院以属于其受案范围为由不予受理。一年多后，法院立案受理，并依据《行政诉讼法》《学位条例》及《学位条例暂行实施办法》等判决撤销北京大学学位评定委员会作出的不授予刘燕文博士学位证这一决定，责令委员会于三个月内进行重新审查，并责令北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书。但二审法院却以已过诉讼时效为由驳回刘燕文的诉讼请求。在这一判决中，人民法院实际上承认了高校的行政诉讼主体地位，认为校方与学生之间具备行政法律关系属性。

在适用行政诉讼进行救济时，为了保障相对人的知情权和申辩权，维护学生的合法权益，通常会设置调查取证、申辩、告知、听证、送达等一系列程序。对于学位证、毕业证等具有强烈时效性的案件而言，漫长的诉讼周期很可能会影响学生的受教育权。对于此类社会权的救济，一方面应当选择更为高效、便捷、简易的路径进行；另一方面应当重视高校内部学术研究所涉及的专业性问题，法院只能审查高校作出的具体行政行为程序上的合法性和合理性，无法审查学术问题，其局限性显而易见。

(四)适用刑事诉讼程序的社会法纠纷

我国采取刑法手段和刑事诉讼程序来保护社会权，如拒不支付劳动报酬入刑、冒名顶替入刑，据以保护公民的劳动报酬权和受教育权，由于刑事诉讼和民事诉讼的不匹配，或者说两者衔接不合理；虽然入刑可以追究犯罪嫌疑人或被告人的刑事责任，实现惩罚的目的，但由于损害赔偿制度以及民事诉讼救济途径缺失或不足而无法对受害人进行有效救济，如前面所述，我国目前行政诉讼程序和民事诉讼程序主要保护公民的人身权和财产权，社会权很难进入行政诉讼和民事诉讼程序，即使进入也难以获得有效的救济，下面以冒名顶替进行说明。

自从我国恢复高考制度以来，冒名顶替的违纪现象时有发生。2020年6月，山东、湖南等地陆续曝光了多起冒名顶替上大学事件，而在其后开展的高等学历清查整顿工作中更是证实有百余人被他人以非法手段冒名顶替，这引起了社会舆论以及各大权威媒体的高度关注。此前曾引起广泛讨论的齐玉苓案、罗彩霞案又再次成为人们讨论的焦点。社会公众对此类严重损害他人利益、改变他人一生命运并损害教育公平的违法行为十分愤慨，能否对涉案人员进行刑事追责以及如何进行追责成为学者和公众关心的主要话题之一。《刑法修正案(十一)》为此增设了冒名顶替罪，将盗用、冒用他人身份，顶替他人特定的三种身份利益的行为独立入刑。[5]分析该罪的立法背景、条文解读与司法认定后不难发现，冒名顶替罪的设立本身虽然有助于保障公民的身份权利、受教育权等社会权益，但本罪保护的客体是国家对高等学历教育、公务员录用和就业安置的管理秩序，难以对受害者本人的损失进行有效地救济。同时，由于《民法典》保护的主要还是人身权和财产权。因此，冒名顶替虽然可以根据《民法典》第1014条的规定获得救济，但救济手段主要包括消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。受教育权目前还没有纳入《民法典》规定的权利。因此，只能用保护姓名权的手段来保护受教育权，其效果还是有限的，消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等手段难以进行有效救济，受教育权受到侵犯，恢复原状，赔礼道歉或消除影响等救济手段对其意义不大；虽然可以获得精神损害赔偿，但根据我国的司法实践，赔偿额度有限。受教育权为一种社会权，适用社会法诉讼特别程序解决社会法的有关纠纷更为合理，可将实行行政诉讼程序、民事诉讼程序、刑事诉讼程序“三合一”模式，由此才能对其进行有效保护。

三、现有诉讼程序不适应的主要原因

从性质上而言，社会权与公共利益和个人利益均存在显著差异，其属于部分自然人群体共同享有的集体化权利。社会权一方面关系到公民个人权益，能够促进民生福祉的贯彻落实，另一方面又关系到社会公共秩序，可以服务经济社会的高质量发展。因此，大力发展社会权和社会法与新发展阶段的任务和理念紧密相关[6]。虽然促进社会法的发展以保障社会权已经达成共识，但相关诉讼程序仍处于“吃百家饭”的起步阶段。即使相应的社会权纠纷可以适用民事诉讼程序、行政诉讼程序甚至刑事诉讼程序，但其效果却差强人意，且已出现了诸多不适。

(一)很多社会法纠纷难以进入诉讼程序

根据《民事诉讼法》第3条和《行政诉讼法》第12条的规定，目前我国民事诉讼和行政诉讼主要解决人身权纠纷和财产权纠纷，社会法纠纷中目前只有劳动争议案件和部分教育权纠纷等可以进入民事诉讼和行政诉讼程序，其他很多社会权纠纷难以进入诉讼程序。以教育纠纷为例，我国的教育诉讼目前分为教育民事诉讼和教育行政诉讼。在教育行政诉讼中主要存在立案难的问题，《教育法》第43条规定，对于学校、教职工侵犯学生人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。因此，对于学校与学生、教师之间的民事纠纷是可以提起诉讼的，但是对于其他教育行政纠纷能否提起诉讼并未规定。例如，教师考核、教师资格评定、教师职称评审等案件难以进入诉讼程序，法院往往以《民事诉讼法》第3条和《行政诉讼法》第12条为由不予以受理或者驳回起诉，理由是行政诉讼和民事诉讼主要解决人身权或财产权纠纷，社会权纠纷不属于其受案范围，或者此纠纷属于单位内部事务，法院不予以受理。

(二)基本原则缺乏兼容性

传统民事诉讼遵循辩论主义和处分主义，与民法平等原则和意思自治原则是相对应的，基本假设是当事人在形式上、实质上都是平等的，偏重追求“形式平等”。因此，民事诉讼法中的“人”与民商法中的“人”是一致的，是“经济人”，是“强而智的”；社会法中的“人”则是“弱而愚的”。在社会法律关系中，双方当事人之间存在实质性的不平等，双方当事人之间的诉讼力量存在差异、诉讼请求具有特殊性。为了更好地解决社会法纠纷，便产生了保护弱者的倾斜保护理念，这不同于其他诉讼法理念。以劳动争议解决机制为例，从制度设计可以看出其更偏重于保护劳动者，这显然不同于民事诉讼所主张的平等保护原则。《劳动争议调解仲裁法》、《最高人民法院关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释》(以下简称《劳动争议司法解释(一)》)等作出如下规定：因用人单位作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而产生争议的，由用人单位负责举证；与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；劳动者对仲裁裁决不服的可直接向法院起诉，但用人单位只能申请撤销劳动仲裁，仅在法律规定的几种情形下方可向法院提起诉讼。这些都反映出在劳动纠纷处理中对劳动者的倾斜性保护原则，但在教育法等其他部门法中则没有类似的规定。

(三)管辖制度缺乏专门性

《行政诉讼法》和《民事诉讼法》没有对社会法纠纷的管辖制度作出特殊性规定，对弱势群体进行倾斜保护。在“原告就被告”这一基本规定的导向下，管辖成为影响诉讼结果、诉讼风险和诉讼成本的一个重要因素。这一管辖原则的确立是形式平等的反映，与追求实质平等的社会法理念不相适应。社会权的性质要求权利救济的迅速、有效，需要给予当事人充分的便利。而我国民事诉讼法坚持“原告就被告”原则，并没有针对不同层次的主体，尤其是那些不便或无力行使诉权的弱势群体，如劳动者、消费者等，在管辖上对他们的弱势地位予以特殊保护。按照现行民事诉讼管辖规则，阻碍了弱势一方接近法院，且要其承担诉讼风险和诉讼成本。在劳动争议案件处理中，有关立法就管辖问题进行专门规定，符合社会法纠纷的性质。《劳动争议调解仲裁法》第21条第二款规定了劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖，但由劳动合同履行地优先管辖，《劳动争议司法解释(一)》第3条也作出相同的规定。但其他社会法纠纷则适用一般的管辖规则。

(四)审判组织缺乏专业性

根据我国法院组织体系的分工现状，社会法纠纷划归民事审判庭或行政审判庭处理，在机构的设置上缺少专门性。在我国三大传统诉讼程序中，对审判组织的定位是消极的、中立的审判机关，然而在社会法特别诉讼中，因为双方当事人之间的诉讼力量存在巨大差距，决定了社会法特别诉讼的审判组织无法再保持其消极中立的地位，而要发挥能动作用，对弱势一方进行倾斜保护，实现实质公平。传统法院不会因社会法纠纷而改变其传统中立地位，同时由于社会法纠纷数量激增且日趋复杂，需要构建社会法特别诉讼所特有的审判组织。而建立社会法特别诉讼的审判组织有两种模式，一种是基于社会法纠纷对审判组织的专业性要求，以及保障社会弱势群体的目的性要求，应建立完全独立于普通法院的社会法院。[7]因海事纠纷、知识产权纠纷、互联网纠纷和金融纠纷的专业性和特殊性，我国建立了专门的海事法院、知识产权法院、互联网法院和金融法院。与此一致，基于社会法纠纷解决的专业性和特殊性，建立专门的社会法院(法庭)是社会法特别诉讼审判组织最理想可行的模式。另一种是在现有的法院体系和审判组织下，建立适合社会法纠纷的专门法庭，以保证审判组织的专业化，既可以大幅减轻审判负担，也可以有效解决社会法纠纷。除苏州等地建立专门的劳动审判法庭，以及有些地方建立专门的教育纠纷审判庭以外，大多数地方并未建立类似的专司社会法纠纷的专门审判庭。

(五)举证责任分配缺乏科学性

在大多数的社会法纠纷中，一方当事人天然的弱势地位使得涉案证据通常为另一方当事人所把握，在此类案件中，适用“谁主张，谁举证”的责任分配原则就会造成“实质正义”无法实现，最终可能导致正义的天平失衡。《民事诉讼法》规定主张积极事实的一方当事人承担举证责任，但用人单位、生产者、经营者、教育机构等社会法主体作为资源占有方、保存方，拥有人、物、财、信息、技术等方面的优势，距离证据最近，在证据的取得上更容易，且有关证据往往掌握其手里。虽然《劳动争议司法解释(一)》等规定了几种举证责任倒置的情况，但这并不能弥补实践中双方当事人对待证事实的举证条件和举证能力的巨大差别。同时，在其他社会法纠纷中只能适用一般举证责任分配规则，即谁主张，谁举证。而社会权受到侵害的弱势群体又很难获得证据，信息不对称问题突出，更加难以保证弱势一方的有效维权。

(六)程序和实体衔接缺乏顺畅性

社会法具有公法和私法兼容的属性，理想状态下应当运用公法手段和私法手段共同解决社会法纠纷，但在实践中却演变成为用行政诉讼和民事诉讼来两种程序来解决社会法纠纷。在实践中产生程序上不衔接、实体上不一致。如长期以来，我国将社会保险争议分为劳动争议和行政争议，并按照民事诉讼来解决劳动者与用人单位之间的社会保险纠纷，通过行政诉讼来解决社保经办机构与劳动者或用人单位之间的社会保险纠纷。社保纠纷解决的二元制存在较多的缺陷：首先，社会保险争议是否属于人民法院的受案范围一直以来存在着争议，在实践中各地的法院对此也无统一的意见。《劳动争议司法解释(一)》第一条(3)《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)》第一条劳动者与用人单位之间发生的下列纠纷，属于劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁机构作出的裁决，依法提起诉讼的，人民法院应予受理：……(五)劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失发生的纠纷。只规定了法院应当受理因无法补办社会保险而要求用人单位赔偿损失的争议，但没有明确其他的社会保险争议是否受理。司法解释的规定将法院受理的社会保险争议局限于某一种类，从而排除了法院受理其他社会保险争议案件。[8]其次，对于用人单位为劳动者补缴社会保险的时效存在争议。根据《劳动争议调解仲裁法》第27条的规定，劳动争议申请仲裁的时效为一年，有观点认为超过一年的时效便不予支持，或者只支持劳动关系存续期间最后一年的社保，但在诉讼中有的法院则按照民事案件的诉讼时效(2年或3年)予以支持。最后，劳动争议仲裁和诉讼之间衔接的不顺畅更是长时间引起学界和实务界的关注，在此不赘述。

四、社会法诉讼特别程序的应有特征或功能

在社会权受到侵害后，当事人选择诉讼不仅意味着时间的投入，而且意味着财力的投入，以及机会成本的丧失。在社会法特别诉讼中，原告大多为自然人，他们寻求司法救济意味着必须支付高额的诉讼费用，要面对复杂的诉讼程序，历经漫长的诉讼周期，这些困境往往将他们拒之法院门外。苏珊·劳伦斯指出，在人类历史中，穷人借助于法院救济自己的社会权利是非常难的，他们很少能参加到具体的司法实践中。[9]而且相关法律意识的缺乏、高昂的律师费用、传统的诉讼程序等种种因素阻碍当事人寻求有效救济，让弱者难以接近司法、接近正义。要完善当前我国社会法体系，解决诉讼程序与社会法纠纷不匹配、社会法纠纷难以得到妥善处理等问题，应根据社会法纠纷的性质，构建社会法诉讼特别程序，该程序应当具备以下特性：

(一)保障主体的诉权以及特殊性诉求

首先，我国目前处理社会权纠纷的途径主要是行政诉讼和民事诉讼，这两种程序均遵循前置主义原则，即“先议后审”或“先裁后审”，这种体制越来越呈现严重的弊端。[10]首先，社会权的属性决定了在社会法的范畴内，当事人之间法律关系并非民事关系与行政关系的简单叠加，人为地将复杂的社会法律关系进行简单拆解从而分别适用民事诉讼程序或行政诉讼程序，不具备程序上的合理性，无法保障当事人的合法诉权。

其次，原告对被告的实质性请求内容，不仅包含损害赔偿，还包含预防性停止，这两项请求都涉及评价被告方活动之公共意义的问题。[11]例如，在劳动争议案件中，《劳动合同法》规定了未订立书面劳动合同的双倍工资制度，该制度的设计不仅是为了劳动者能拿回自己的劳动报酬，还是为了惩罚用人单位不与劳动者签订劳动合同的行为，引导用人单位积极与劳动者签订劳动合同，切实保障劳动者的合法权益。可见，设立赔偿金等惩罚性赔偿制度的立法原意是激励权利人积极行使权利，并通过惩罚的方式令侵权人不敢再做出类似行为，这也说明了社会法特别诉讼包含预防性停止的功能，不仅仅聚焦于赔偿。在消费者权益诉讼中，原告除了要求被告承担赔偿责任，还要进行产品召回，甚至是停止生产相应产品，这也有预防性停止之内涵。

(二)克服传统诉讼成本高、周期长、程序烦琐等问题

社会法纠纷解决需要构建大众化的便捷程序，从而缓解诉讼成本高和诉讼周期长所带来的不便。社会法纠纷涉及面广，权益被侵害的也许不仅是单个主体，还会牵涉到社会上的某个特定群体，如劳动者、残疾人、老年人等。而每个个体的具体诉讼请求以及诉讼标的又各不相同。因此，当每个个体分别提起诉讼时，部分个体可能会因诉讼实得利益较小、诉讼成本高昂而放弃诉讼，其权益便无法实现。同时，当事人的诉讼请求通常包括自身生存权、健康权、受教育权等基本权利，一旦遭遇拖延就像迟到的医疗救助或社会救助很有可能危及权利人的生存。[12]这对社会法纠纷处理的效率就提出了更高的要求，审理期限需要相应地缩短，但现有的纠纷解决机制难以满足这一需求。例如，在“先裁后审”的纠纷解决机制下，劳动争议案件可能会经过“一裁两审”，救济过程较为漫长。而且，我国的劳动人事争议仲裁和诉讼之间存在一定的脱节现象，诉讼不以仲裁为基础，仲裁也没有受到诉讼行为的监督和保障。“此种脱节既浪费了仲裁和诉讼资源，也在一定程度上延长了案件审理的时间。”[13]

(三)维护诉讼主体之间的实质平等

社会法主体之间形式上平等，实质却不平等。从表面上看，劳动法、社会保障法、教育法等调整的都是个体之间的契约关系，但考虑到群体利益和社会整体利益的相互依赖性，就会发现这些法律实质上是解决强弱群体之间利益分布不均的问题。[14]一方大多是因另一方的活动而受到加害或者存在受加害危险的市民(消费者、居民)，而且大多数情况下表现为人数众多，具有集团性和扩散性。与之相对应的另一方却是大型的公司企业、社会团体，甚至是行使国家权力的行政机关，其拥有明显的经济优势，掌握着更优质的社会资源。社会法眼中的主体存在隶属关系，具体来说是管理与被管理、服从与被服从、服务和被服务的关系，这是一种形式上平等、实质上不平等的关系，或者是形式平等掩盖实质不平等的关系。因此，当社会权受到侵害时，维护主体之间的实质平等地位就应当成为社会法诉讼特别程序构建的一项基本原则。

(四)结合行业标准判断的特殊性或专业性

社会法诉讼特别程序中需要采纳行业标准或进行专业判断，现有诉讼机制难以满足这一要求。在高等教育、体育和就业等领域，所作出的裁决通常要结合行业特点进行，裁判者不仅需要法律专业知识，更需要对当事人所在行业的专业知识有深度了解。例如，判断学校的处分行为是否符合学校立德树人的目标和高校学术规范；体育运动比赛中裁判的罚分禁赛行为是否遵循行业规定；中演协推出的劣迹艺人封杀行为规范与标准是否合法合宪；用人单位制定的公司规章是否依据行业特点，等等。对于社会法纠纷所适用程序而言，在教育纠纷、体育纠纷等专业裁决和判断方面，当前的诉讼程序无法满足当事人的诉讼需求，既无法做到专业精通，也无法做到快捷及时，裁判的妥当性难以保障。作为演员、运动员或者学生的公民，其身份具有强烈的时效性，在目前司法活动难以触及的情况下，“行业规范”几乎成为权益受损的一方当事人自我救济的最后一道防线。如此一来公民的社会权利并不能通过司法程序得到有效的保障，反而使“行业惯例”成为劳动者之间口口相传的“金科玉律”。因此，需要建立具有专业或行业判断的诉讼程序解决这类纠纷，以保障纠纷解决的专业性以及处理结果的公平、公正。

(五)保证争议处理结果的妥当性

社会法纠纷处理结果的优劣，除了法律效果层面的标准即是否符合法律和法理以外，还应当特别重视社会效果层面的标准即是否增加社会效益。[15]侵害人所实施的不法行为所损害的社会利益关系复杂，侵害对象是不特定的多数人，且案件的裁判结果不仅关系到个人利益，还关系到某个社会群体的利益，甚至是整个社会的利益，因此法官必须考虑到裁判的社会效果。法官在对争议焦点进行法律解释和适用时，不可避免地要运用利益衡量的方法，考虑到其社会效果，以使判决能为社会公众所接受，并为今后类似案例提供范本。[16]

五、社会法诉讼特别程序的构建

聚焦社会权自身的属性，构建与之相适应的诉讼程序：社会法诉讼特别程序，其可自成体系，相对独立于民事诉讼和行政诉讼。目前，我国多适用民事诉讼、行政诉讼等普通诉讼程序解决社会法纠纷，社会权具有不同于人身权、财产权的属性，其对纠纷解决的要求也不同于解决人身权和财产权，适用现行诉讼程序解决社会权问题当然产生不兼容的现象，周期长、成本高等问题必然产生，弱势群体的合法权益无法得到有效保障。“社会法研究的核心使命是制度研究，尤其是区别于传统公法和传统私法的制度”[17]，应根据程序相称原理对社会法特别诉讼进行设计，可从基本原则和具体程序两方面入手。

(一)社会法特别诉讼应当遵循的基本原则

社会法特别诉讼作为一种诉讼程序，应当坚持诉讼法所通用的原则，如平等原则、以事实为依据，以法律为准绳、公开审判、审判权独立等原则，将其贯穿整个社会法特别诉讼的全过程，并坚持合议、回避、两审终审等基本制度，所有诉讼参与人进行社会法特别诉讼都要遵守的这些基本行为准则。同时，还应当遵循其特有原则，特有原则反映了社会法诉讼特别程序的基本精神和核心理念。

1.倾斜保护原则

在社会法所调整的法律关系之中，当事人之间形式上平等，但实质上不平等，存在着处于弱势地位的一方当事人。市场经济必然产生贫富差距和社会分化严重，产生了弱势群体，出现了形式平等而实质不平等的现象，保护弱者正是通过倾斜矫正失衡的社会关系，以此缓和实质上的不平等。[18]为了保护处于弱势地位的人群，社会法便产生了特有的基本原则——倾斜保护原则。倾斜立法不仅体现在立法和执法中，还应体现在司法中。由于社会法律关系中处于弱势一方的劳动者、消费者、受教育者等主体在经济实力、信息占有、社会资源上无法与用人单位、经营者、生产者、教育机构等相对等，立法机关制定的法律法规应当对弱势群体的权益进行的倾斜性保护，矫正实质不平等、利益失衡的局面，达到保护弱者的目的。在社会法特别诉讼之中，法院在对社会权益进行调整的时候，应当对弱势群体进行倾斜性保护，在管辖、诉讼费用承担、举证责任分配、裁决执行等方面偏重保护弱势群体。

2.效率、公正兼顾原则

在民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼中，公正与效率原则是基本原则之一，一般要求公正优先、兼顾效率。在社会法特别诉讼中，也应当遵循公正与效率原则，但其对公正和效率的要求同等重要，不可偏废。社会法纠纷处理在效率上提出了更高的要求，因社会法纠纷直接关系到一方当事人的生存权和发展权，对于劳动者、妇女、儿童、老人、残疾人等特殊群体来说，纠纷解决的效率对其具有特殊的重要性，无法适应周期长且烦琐的传统诉讼。因此，社会法纠纷处理应当迅速、及时，不宜适用漫长的民事诉讼程序和行政诉讼程序，同时也不能只顾效率而忽视公正，公正是处理案件的底线，社会法诉讼也应当坚守，且其承担着对社会利益分配予以矫正的使命，要维护弱势一方在诉讼中的不平衡地位，实现实质公正。

3.维护社会公益原则

社会权不仅涉及私人利益，还包含了社会利益。一方面，社会法纠纷中的受害者不单某一个体，多数情况下表现为某一类人或某一个群体，在一定程度上已经形成了聚合型利益，因此法院所作出的裁决影响的也不仅是某一个体，而是某一类人或某一群体。另一方面，在社会法特别诉讼中，受害者诉讼时除了保护自身的个人利益以外，往往会涉及整个社会公益。例如在消费者诉讼中，受害者往往人数众多且十分分散，侵害行为所影响的范围也十分广泛，原告的诉讼请求通常也会要求生产者将产品召回、不再生产或者销售者不得再销售，实质上都表现出有维护社会利益的一面，具有社会性。因此，法院在处理社会法纠纷的时候，不仅需要维护个案的正义，还需要考虑社会效果和公共利益，方能产生良好的社会效果。

(二)社会法特别诉讼应当构建的具体程序

由于社会法是一个法律群，每一个部门法之间存在巨大的差异性，每一部门法应规定自身的属性制定相应的程序规范，以保障其实施，但社会法要从整体上实现其目的和价值，必须建立一套自己较普遍适用的程序规范。[19]因此，本文针对社会法诉讼具体程序的构建，仅从社会法普遍适用的程序为重点进行论述。

1.从单一到多元：社会法纠纷多元化解机制的构建以及有机衔接

建立健全多元化纠纷处理机制，实现社会法纠纷的多元化解是社会法诉讼特别程序构建的重要组成部分，非诉讼机制在社会法纠纷解决中发挥主体作用，诉讼发挥引领、推动、保障、监督作用，形成诉讼和非诉讼机制之间顺畅的衔接关系。我国现有的实体法和诉讼法主要保护当事人的私益和社会公共利益，反观社会权这种集体化利益，适用现有诉讼程序很难得到及时有效的救济；鉴于其时间长、成本高、当事人双方力量失衡等问题，应当遵循程序相称原理进行多元化化解的程序设计，以便进行繁简分流。

首先，对于双方分歧不大、案件简单、争议金额较小的纠纷，适用非诉讼纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution，ADR)予以处理。调解、仲裁、公证等非诉讼程序既能发挥定纷止争的作用，又与社会法纠纷的性质相称，可以及时有效解决社会法纠纷。其次，对于双方分歧较大、案件复杂、争议金额较大的纠纷，尝试将非诉讼机制作为诉讼的前置程序，对社会法纠纷进行诉源治理。可类比劳动争议，适用“先裁后审”的处理程序，确立非诉讼机制在社会法纠纷中的主体地位，但要加强调裁审衔接，既要保障诉讼和非诉讼机制在实体上的一致性，又要保障程序衔接的流畅性。最后，要发挥诉讼的保障、监督作用，现代法治国家应当坚持司法最终解决原则，诉讼应当作为解决社会法纠纷的最后手段而存在。

与普通诉讼程序相比，社会法诉讼特别程序虽然具有简便、快捷、低廉的特征，但不能将诉讼作为解决社会法纠纷的唯一手段，如此既不利于社会法纠纷的有效解决，也难以发挥诉讼对非诉讼机制的监督作用；过多的诉讼还会加剧社会关系的对抗，增加经济生活和市场运作的成本，贬损自治协商、道德诚信、传统习惯等一系列重要的价值和社会规范，使社会和共同体的凝聚力逐步衰退。[20]对此，我国劳动争议解决机制已有深刻的教训，由于协商、调解、仲裁、诉讼四种机制衔接不顺畅，设计不合理，使得本应优先化解劳动争议的协商和调解机制虚化，本应作为劳动争议解决主渠道的仲裁没有发挥应有作用，导致劳动争议处理机制不断后移，诉讼逐渐成为解决劳动争议的主要手段，不仅使法院“案多人少”问题更加突出，而且劳动关系也得不到有效调整，产生诸多问题。同时，社会法诉讼特别程序本身也应当实现诉讼程序的多元化，可以按照《民事诉讼法》第136条(4)《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条 人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：(一)当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；(二)开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；(三)根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；(四)需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点。的规定，实现繁简分流、繁案精审、简案快审，即可以先行适用督促程序，未果，适用诉讼调解，调解未成的，依次考虑适用小额诉讼程序、一般简易程序和普通程序。

2.从附属到相对独立：确立社会法诉讼特别程序

首先，建立独立的纠纷处理机构体系，保障纠纷处理的一致性和专业性。以劳动争议为例，仲裁和诉讼在运行过程中遵循的底层逻辑不同，故侧重点有所区别。劳动人事争议仲裁聚焦于效率和平衡，重点是调解劳资双方的矛盾，让双方利益最大化；诉讼追求公平正义，除解决纠纷外，还需维护社会秩序。[21]故成立专门的社会法纠纷处理机构可以使劳资纠纷得以妥善解决。在条件成熟的基础上，可以成立专门法院，如德国的劳动法院和社会保障法院，其独立于普通法院，专门解决劳动争议和社会保障纠纷。

其次，制定专门的社会法诉讼特别程序，能够在纠纷处理过程中满足特殊性要求，以妥善处理社会法纠纷。对案件受理方面的特殊规则、一般地域管辖的例外规则、保全不需要担保、先予执行规则、诉讼费用的不预交规则、诉讼费用的缓减免规则、举证责任倒置规则、证明标准缓和等特殊程序和规则作出具有针对性、全面性、系统性的规定。如可以确立保护性管辖，作为一般地域管辖和特殊地域管辖的补充。这是对原告诉权保护的一种延伸，旨在以增加管辖联结点“原告所在地法院”为杠杆，重新分配诉讼成本、诉讼风险在原被告之间的比例，进而对弱势群体进行保护。还可以规定，处于弱势地位的当事人可以不预交案件受理费，可以申请保全程序但不需要提供担保，对追索劳动报酬等案件裁定先予执行并可不预交申请费等，并可以规定部分裁决和先行裁决，实行调解优先等特殊的程序和制度，以便柔性、快速、简便解决社会法纠纷。

与传统民商事法、刑法、行政法不一样，社会法本身是一个法律群，每一部门法有其特殊性，要考虑其对诉讼程序的特殊要求。因此，可以在这个部门法中规定具体的诉讼程序，但也要总结适合所有社会法纠纷的诉讼程序，对共性问题作出规定。相对传统民事诉讼、行政诉讼等，社会法诉讼特别程序是特别法，但相对社会法中某一部门法，它又是一般法。据此，可以借鉴国内海事诉讼的立法模式，在《民事诉讼法》之外，另行制定《社会法诉讼特别程序法》，实现诉讼程序的相对独立性。以劳动争议为例，我国当前的处理程序遵循“先裁后审”的规范流程，而《劳动争议调解仲裁法》中只规定了“裁”的相关问题，但后续“审”的有关规范并未涉及，故实务中适用《民事诉讼法》。可以借鉴国外的经验，例如参考芬兰颁布的《劳动法庭法》，或者德国的《劳动法院法》，制定专门的《劳动诉讼法》，相对独立于民事诉讼；也可以参考法国在劳动法典中专章规定劳动争议裁决程序的做法。

最后，可借鉴知识产权诉讼，社会法诉讼特别程序的构建实行行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼“三合一”模式，由此有助于保障社会法纠纷解决适用法律的统一，既能维持三种诉讼实体标准的差异性，分别实现其不同的立法目的和功能，又能实现程序之间的衔接与证据之间的共通。

需要指出的是，社会法专门法院(庭)和特别程序，不能完全独立于普通诉讼程序，社会法诉讼特别程序与普通民事诉讼、行政诉讼等基本诉讼程序是相同的，无需在特别诉讼程序中进行专门规定，这样会造成规定的重复，专门立法可以就社会法诉讼特别程序的特殊问题作出具体规定。在社会法诉讼特别程序没有规定的情况下，可以适用普通诉讼程序，即在特别法优于普通法，特别诉讼程序优于普通诉讼程序的前提下，普通诉讼程序发挥补充和兜底作用。

结 语

随着社会主要矛盾的转变，美好生活建设将成为新时代的重要主题；党的十九大四中全会强调必须健全“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等方面国家基本公共服务制度体系。可见，社会权已经并将成为新时代权利保障的重点，而传统诉讼主要解决人身权、财产权纠纷，在解决社会权纠纷上则捉襟见肘。没有救济就没有权利，作为保障社会权最后手段的社会法诉讼特别程序应当受到重视，为此需要制定和完善社会法诉讼特别程序，对传统民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼进行调适，扩大受案范围，改变诉讼规则。同时，还需要创设新的形式，包括扩大公益诉讼的适应范围，制定新的诉讼规则，并借助它推进社会法的进一步发展和诉讼法的现代转型，保障和改进民生，满足人民美好生活的需要。