民事虚假诉讼监督中调查核实权的行使与保障

崔盼盼，裴艳倩

(1.安徽警官职业学院 警察系，安徽 合肥 230031；2.明光市人民检察院，安徽 明光 239400)

最高人民检察院(下文称“最高检”)发布的第十四批指导性案例主要以民事虚假诉讼为主题，包括广州乙置业公司等骗取支付令执行虚假诉讼监督案、武汉乙投资公司等骗取调解书虚假诉讼监督案、陕西甲实业公司等公证执行虚假诉讼监督案、江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案、福建王某兴等人劳动仲裁执行虚假诉讼监督案共五件指导性案例。[1]该批指导性案例，主体集中、涉及范围广、监督力度大，体现了检察机关加强虚假诉讼监督的决心。[2]通过对该批指导性案例的分析，可以看出调查核实权是办理民事虚假诉讼监督案件的重要保障，检察机关对虚假诉讼的监督离不开调查核实权的行使。

民事虚假诉讼不仅损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益，而且严重损害了司法权威和司法公信力。在民事虚假诉讼监督案件中检察机关必须充分发挥调查核实权，但该权力的行使面临着一些问题，影响了检察机关对虚假诉讼案件的监督效果。因此，有必要对调查核实权进行研究，进一步完善该制度，制定相关保障措施，真正实现打击虚假诉讼的目的。

一、民事检察调查核实权的内涵

(一)民事检察调查核实权的概念

我国法律关于“调查核实”的最早规定见于刑事诉讼法，主要是指庭审过程中法庭对证据的调查核实。检察机关运用“调查核实”最早来源于《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》，后“调查核实”的概念逐渐被泛化使用到民事检察监督中。《民事诉讼法》第二百一十七条规定，检察机关在履行监督职责时，可以开展调查核实。《人民检察院组织法》也规定人民检察院在行使法律监督职权时，可以进行调查核实。这从立法上明确了检察机关的调查核实权，但规定较为概括。2021年新颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则》(以下简称《民事诉讼监督规则》)在第四章第三节中单独用一节来专门规定“调查核实”，从调查核实的适用条件、调查核实措施及程序、方法等方面对调查核实权作了较为详细的规定。

以上法律法规虽然对调查核实权作出了相关规定，但对调查核实权的概念并没有给出明确界定。从字面来看，调查核实包括调查与核实。调查是检察机关对与案件相关的、还未掌握但有必要进一步了解的案件事实的深入与还原，主要指向未知事实；核实是检察机关对案卷材料已经有所反映但难以认定的案件事实的审查[3]，主要针对已知事实。调查的本质是收集证据的过程，核实是对收集的证据和案情进行审查，认定其真实性，二者共同构成民事检察调查核实权。结合以上法律规定，所谓的民事检察调查核实权，是指检察机关在履行法律监督职责时，向当事人或案外人调查了解核实相关案件事实情况的权力。

(二)民事调查核实权的行使方式

检察机关办理虚假诉讼案件，开展调查核实常用的方式主要有：一是调取法院审判和执行卷宗，了解案件整体情况和诉讼过程，初步锁定案件疑点；二是向公安机关调取相关证据材料，以刑事案件中固定的证据作为案件办理的突破口；三是向工商、税务等部门调取当事人工商登记、报税资料等证据，进一步夯实证据基础。四是向银行等金融机构调取涉案当事人的账户信息及流水情况，查明资金流转情况；五是依法开展调查询问，厘清案件脉络，查明案情。[4]此外，根据新颁布的《民事诉讼监督规则》，检察机关还可以就专门性问题咨询有关专业人员，委托鉴定、评估、审计，必要情况下，也可以采用勘验物证、现场的方式调查核实。

(三)调查核实权与其他相关权力的区别

1.与检察机关刑事侦查权的区别。检察机关作为我国的侦查机关之一，享有刑事侦查权。在监察体制改革前，主要负责职务犯罪案件的侦查工作。随着国家监察体制改革，检察机关管辖的大部分案件都交由监察机关管辖，只保留了14个职务犯罪罪名案件的侦查权。调查核实权与刑事侦查权两者有着显著区别：一是权力来源不同，刑事侦查权是刑事诉讼法赋予的，民事检察调查核实权来源于民事诉讼法。二是使用对象不同，侦查权主要用于刑事案件，调查核实权主要用于民事检察监督案件。三是运用措施不同，根据《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，检察机关行使侦查权可以采用拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等人身控制性侦查措施和查封、扣押、冻结等物品控制性侦查措施。检察机关行使民事检察调查权可以采用查询、调取、复制相关证据材料、询问、委托鉴定、评估、勘验等措施，不可以采用限制人身自由的措施。

2.与人民法院调查取证权的区别。调查核实权源于检察监督权，调查取证权源于审判权，二者皆属于司法权的一部分。二者的主要区别有：一是行使目的不同，调查核实权重在调查法院诉讼活动是否存在违法情形，主要是为了履行人民检察院的法律监督职能。而法院的调查取证权是法院在审理案件时调取尚未获得的证据以证明案件事实。二是保障措施不同，如前所述，民事检察调查核实权不能采取查封、扣押等措施，在被调查对象不予配合时没有相应的保障措施，强制性较弱。而法院的调查取证权可以采取查封、扣押等方式，且在被调查对象不配合时可以采用强制手段。

二、民事虚假诉讼监督中调查核实权的价值

(一)是发挥检察机关法律监督职能的要求

检察机作为国家的法律监督机关，有职责对虚假诉讼案件进行监督，而行使调查核实权是充分发挥检察机关监督职能的重要途径。虚假诉讼是双方当事人恶意串通或者单方利用处分权，伪造证据，作虚假陈述，需要检察机关的介入，通过调查取证、收集大量证据才能查清案件事实。对虚假诉讼案件，虽然法律也规定了一些其他的救济方式，如案外人执行异议之诉，但从司法实践来看，由于证明难度较大，受害方往往无力揭穿隐蔽性较高的虚假事实，一般会选择向检察机关或公安机关举报的途径来寻求救济。如指导性案例中的“陕西甲实业公司等公证执行虚假诉讼监督案”即为案外人向检察机关举报。因此，检察机关为了办理虚假诉讼案件，就需要开展调查核实。只有开展调查核实，才能查明虚假诉讼的案件事实，检察机关也才能够更好地发挥法律监督职能。

(二)是打击民事虚假诉讼的要求

民事虚假诉讼是行为人为了达到不正当目的，恶意利用诉讼程序获得法院判决，进而侵犯他人合法权益的行为。虚假诉讼行为人之间关系密切，往往具有某种特殊的关系，在进行虚假诉讼时，假借“当事人”身份，表面上看具备诉讼主体资格，且他们之间事先恶意串通。在开庭审理时，行为人往往不到庭参加诉讼，多委托律师出庭应诉，以此躲避法庭的询问。虚假诉讼多以调解的方式结案，法庭对证据的审查力度不够，导致虚假诉讼难以被发现。例如在一起民间借贷纠纷虚假诉讼案件中，原告提供真实的借条和转账凭证，向法庭提起诉讼，要求被告偿还借款。但之后原被告双方很快达成还款协议，且偿还期限较短。整个诉讼过程表面上看就是一起简单的民间借贷纠纷引起的诉讼行为，如果不是后期有人检举揭发，很难会发现这是一起虚假诉讼案件。可见，虚假诉讼隐蔽性较强，往往具有合法的外衣，如果不采用调查核实很难发现其中的“内幕”，不能达到有效打击虚假诉讼的目的。

(三)是维护司法权威和司法公正的要求

虚假诉讼是行为人恶意串通，通过民事诉讼获得法院判决，以实现非法目的。虚假诉讼不仅损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益，而且让人民群众对法院司法活动的公正性产生质疑，严重损害了司法权威和司法公信力，是对依法治国理念的践踏。社会主义法治国家的根本目标就在于依据宪法和各项法律最大限度保护人民群众和合法利益。因此，作为打击虚假诉讼的重要主体，人民检察院在民事虚假诉讼案件监督中必须充分发挥调查核实权，采取多种手段和措施对虚假诉讼案件进行调查核实，揭穿虚假诉讼的“面纱”，查明案件事实，打击虚假诉讼，从而实现维护司法权威和司法公信力、维护法律尊严的目的。

三、民事虚假诉讼监督中调查核实权的困境

(一)立法上的不足

1.缺乏规范体系。如前所述，现行法律和司法解释中对调查核实权作出明确规定的主要有《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则》及《人民检察院组织法》，其中《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》对调查核实权的规定过于概括，缺乏具体规定。《民事诉讼监督规则》虽然从调查核实的适用条件、调查核实措施及程序、方法等方面对调查核实权作了细化规定，但由于是检察机关制定的司法解释，相对于法律而言位阶较低，作为司法解释主要用来规范检察机关的办案，其规制对象和强制效力十分有限。这就需要在法律层面进行立法，完善调查核实权制度的规范体系。目前，在检察机关的主要监督业务中都需要开展调查核实，但由于调查核实权规范体系的欠缺，客观上已成为制约检察机关充分发挥法律监督职能的“制度性瓶颈”。[5]

2.缺乏刚性保障措施。《民事诉讼法》对调查核实权作出了一定的规定，但对调查核实的措施以及当被调查对象不配合时该如何进行调查核实并没有规定。《民事诉讼监督规则》虽然规定检察机关可以采取查询、复制、咨询、委托鉴定等多种方式进行调查核实，但同时又规定开展调查核实不得采取限制人身自由等强制性措施，导致检察机关对被调查对象不配合时不能采取任何强制性措施。《人民检察院组织法》也只是规定当被调查人拒绝配合时，检察机关可以向有关单位提出检察建议，这种检察建议同样也不具有强制性。由此可见，调查核实不具有强制性，使得检察机关对虚假诉讼行为的查处在很大程度上依赖于被调查人的自愿配合，但在现实中当遇到被调查人拒绝回答或者避重就轻甚至故意躲避调查时，检察人员除了说服教育，并没有其他行之有效的强制性应对措施。这种缺乏刚性保障措施的调查核实，导致检察机关在对虚假诉讼进行监督时并不能发挥所期待的作用。[6]

3.内容规定不够具体。一是权限不明确。《民事诉讼法》第二百一十七条规定将调查核实权行使权限限定为提出检察建议或抗诉，但实践中的检察监督方式不限于这两种。根据监督方式来确定是否启动调查核实权的法律规定与司法实践不符。二是调查核实对象界定模糊。根据《民事诉讼法》和《民事诉讼监督规则》的规定，调查核实的对象为当事人或者案外人。此处的“案外人”究竟包括哪些人？在虚假诉讼案件中，案外人是否包括审判人员和执行人员？由于对案外人理解存在差异，导致实践中对调查核实对象的范围难以把握。三是缺乏具体的操作标准。《民事诉讼监督规则》虽然规定了调查核实的适用条件、调查核实措施及程序、方法等内容，但这些规定总的来说过于概括，不够具体。

(二)客观现实的限制

1.“刑民交叉”案件调查核实权难以有效行使。民事虚假诉讼案件往往涉及刑事犯罪，如最高检发布的第十四批指导性案例中，有四个案例的当事人均构成虚假诉讼罪或其他犯罪。对“刑民交叉”的民事虚假诉讼案件，民事检察部门对刑事部分不能直接办理，只能以侦查机关的侦查成果作为监督依据。但在侦查阶段，民事检察部门也只能通过刑事检察部门与侦查机关沟通，让侦查机关在案件侦查时注重对民事证据的收集固定，但一般情况下刑事案件的侦查周期都比较长，侦查结果也具有不确定性，从而导致虚假诉讼受害方的合法权益得不到及时保护。此外，这种由其他部门帮助收集证据的调查方式，不能保证证据收集的完整性和及时性，导致案件办理困难重重，也增加了办案的时间成本。而且，由于刑事诉讼证据标准高于民事诉讼，实践中法院在处理“刑民交叉”案件时，一般都是“先刑后民”的处理模式，这会导致民事案件出现久拖不决的情形，严重影响了对虚假诉讼案件的及时查处。

2.证据效力不明确。对于检察机关民事检察部门调查核实所获得的证据效力问题，法律没有明确规定，其能否直接作为法院定案的依据，理论上和实践中也都存在争议。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》规定，检察机关调查核实的情况，应当向法庭提交并予以说明，由双方当事人进行质证。可见，检察机关调查核实获得的证据需要在法庭质证，但由于虚假诉讼案件本身就存在虚假情形，质证时当事人为了自身利益会想方设法否定证据的效力，导致调查核实获得的证据最终不能成为法庭定案的依据。

3.民事检察人员力量不足。长期以来，受“重刑轻民”价值理念的影响，检察机关民事检察部门的人员配置一直较为薄弱。随着国家司法体制改革，原检察机关职务犯罪侦查部门的人员大部分转隶到了监察部门，这导致检察机关具有案件侦查经验的人员锐减，能够分配到民事检察部门的有侦查经验的人员更是少之又少。虚假诉讼案件的查处工作某种程度上类似于侦查工作，需要具有丰富侦查经验的人员来进行案件调查，但是民事检察人员不仅数量少，业务能力也相对薄弱。而虚假诉讼案件的隐蔽性，对民事检察人员的业务能力提出了更高的要求。现阶段，民事检察人员力量的薄弱，已成为查处虚假诉讼案件的制约因素。

(三)实践操作的问题

1.调查核实权的启动缺乏明确性。当前，民事虚假诉讼监督中调查核实权的启动缺乏明确的规定和具体的程序，导致办案人员在何时启动调查核实权有着不同的理解。加之检察机关的办案人员长期受刑事案件审查思维的影响，遇到案件时倾向于使用调查核实的措施来达到查明案件事实的目的，容易存在随意启动调查核实权的现象。司法实践中，由于缺乏明确规定和具体程序，调查核实权的是否启动往往是由检察机关办案人员对案件的主观认知决定的。虽然大部分办案人员能够慎重启动调查核实权，但也存在部分人员随意启动甚至滥用调查核实权的情况。

2.判断证据材料真伪有难度。通过向法院调取卷宗、公安机关调取材料、工商、税务等调取资料以及其他方式获得的材料，是开展调查核实获取证据的主要方式。对调查核实获取的材料需要甄别真伪，因为异常情形和证据材料的异常往往隐藏其中。所以，对收集到的材料内容辨明真伪是民事虚假诉讼检察人员的首要任务。而现实中民事虚假诉讼多为当事人恶意串通，隐蔽性强，被调查对象往往极其不配合，且极端案例中对检察机关办案人员进行道德绑架，导致对案件证据材料真伪的判断较难。

3.类案监督能力有待提高。从最高检第十四批指导性案例来看，民事虚假诉讼主要产生于财产型纠纷，多发于民间借贷纠纷、房地产权属纠纷、离婚析产纠纷等领域。但是，当虚假诉讼案件发生时，检察机关往往注重的是对个案的分析，缺乏对虚假诉讼案件进行分类，不善于在审查案件重点和难点基础上总结归纳不同类型虚假诉讼的特征、共性，导致在进一步开展调查核实时，不能够将监督重点由个案转向类案，从而影响了对类案的监督能力，降低了民事虚假诉讼监督的效能。

四、完善民事虚假诉讼监督中调查核实权的路径

(一)完善相关法律法规

1.健全规范体系。调查核实权是检察监督权的重要保障。调查核实权要想真正发挥作用，需要从立法层面作出详细具体的规定，对调查核实权的适用条件、形式方式、保障措施等作出明确的规定。建议在将来的《民事诉讼法》或者《人民检察院组织法》修订中设置专章对检察机关的调查核实权作出明确、具体的规定，完善相关法律法规体系。同时，从法律层面明确被调查人的协助配合义务。目前对调查人的协助配合义务作出规定的是《民事诉讼监督规则》，《人民检察院组织法》规定了有关单位的配合义务，但没有规定个人的配合义务。因此，应在法律中明确规定检察机关在调查核实过程中相关单位和个人必须主动协助配合调查，如实陈述，当检察机关需要调取相关材料时，应如实提供。

2.明确对被调查人的司法惩戒权。从现有法律规定来看，只是强调了被调查人有协助配合调查的义务，但当被调查人不配合调查时，该如何进行并没有规定。为保障民事检察调查核实权的有效行使，对拒绝或妨碍检察机关调查核实的，应赋予检察机关罚款和拘留的司法惩戒权，以更好地树立检察权威。值得注意的是，2021年3月10日生效的“两高两部”印发的《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》第二十条第一款对检察机关依法行使调查核实权刚性保障问题作出规定，可依此条规定探索建立检察机关民事强制措施制度。同时，由于虚假诉讼案件中常常有法律从业者参与其中，对于不配合调查的单位和个人，可向司法行政机关或律师协会提出检察建议，建议吊销从业资格或者给予其他处分。

(二)细化调查核实工作

1.明确调查核实方向。经过审查初步确定案件为虚假诉讼后，根据案件具体情况制定调查核实方案，明确调查核实方向。按照“先外后内”、“由证到供”的思路，首先开展外围调查，强化对实物证据的收集。在证实实物证据为伪证后，很容易使当事人供述虚假诉讼的事实。制定科学的询问提纲和询问策略，在双方串通型的虚假诉讼案件中，可以选择获利最小者作为突破口，“先易后难”地对当事人进行交叉询问，引导其多开口说话，遁迹追踪以解开案件迷雾。[7]

2.综合运用多种调查措施。综合运用查询、询问、咨询、勘验现场等多种方式调查取证，查明案件事实真相。另外，注重大数据的运用。近日，最高检明确部署积极运用人工智能、大数据监督虚假诉讼，提升办案质效。早在2018年，浙江省绍兴市检察机关就通过打造智慧平台开展检察监督,该院自主研发了“民事裁判文书智慧监督系统”,从海量民事裁判文书中“大海捞针”,选准案件突破口和切入点，为调查核实提供便利，让虚假诉讼“无所遁形”。

(三)加强协作配合

1.完善内部一体化办案机制。各业务部门应当明确协作分工，健全信息共享、线索移送对接、结果反馈、综合监督等机制，充分利用各自调查核实优势，形成虚假诉讼内部监督合力。构建上下联动机制，对重大疑难案件及时请示上级检察机关，由上级院在分析案情的基础上作出总体部署，下级院负责具体的调查核实工作。

2.加强外部协作。一是加强与公安机关的协作配合，将虚假诉讼线索移送公安机关后，引导公安机关收集固定民事证据，利用公安机关的刑事侦查措施取得言辞证据，确定案件的虚假性，在此基础上进一步开展调查核实，夯实证据基础。如最高检第十四批指导性案例“江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案”通过与公安机关的通力协作，查清了虚假诉讼事实。二是加强与法院的沟通，在调查配合、证据效力、“刑民交叉”案件的处理方式等方面达成共识。

(四)提升监督能力

1.优化人员配置。由于民事检察部门的人员缺乏调查取证的经验，我们可以根据虚假诉讼监督调查取证的核心要求，挑选具有职务犯罪侦查、刑事检察经验的工作人员到民事检察部门，优化内部人员配置，进一步提升民事检察部门人员调查核实的能力。

2.提升办案人员业务能力。一是加强对民事检察人员的培训，通过“走出去学习，请进来讲授”的方式，提升民事检察人员的理论和实务水平。二是加强对典型案例的学习，建议省级检察机关定期发布全省检察机关办理的虚假诉讼典型案例，典型案例着重介绍检察机关审查案件的切入点、审查思路、调查措施、调查技巧等内容，通过具体案例的学习，提升检察人员监督能力。因此，检察机关建立一支具有案件调查经验，擅取证、懂审讯的专业化民事检察队伍至关重要。

综上所述，调查核实权在虚假诉讼监督中有着不可替代的作用。因此，根据民事虚假诉讼中调查核实权运用存在的问题，要从完善法律法规、细化调查核实工作、加强协作配合、提升监督能力等方面进行路径优化，进一步完善调查核实权制度，达到打击虚假诉讼的目的，维护司法权威和司法公信力、维护法律尊严。