企业合规考察公开机制探究*

李 牧， 胡神松， 蔡思桐， 陈江波

(1.武汉理工大学 法学与人文社会学院，武汉430070；2.湖北省人民检察院，武汉430079)

一、 问题的提出

自2020年3月，最高人民检察院(以下简称“最高检”)首次在6家基层检察院开展涉案企业合规改革工作之日起，至今已过去两年多。在2022年的4月2日，最高检总结各地试点经验，会同全国工商联宣布，涉案企业合规改革在全国推开，在此过程中应严守法律红线，让企业合规相关制度更趋完善。在企业合规改革实践中，应不断总结经验，将其上升为理论并加强合规立法[1]。企业合规制度起源于美国，但不能生搬硬套，在借鉴西方经验的同时，结合中国国情和社会现实，建立一套具有中国特色的企业合规制度体系。在地方进行涉案企业合规改革试点的同时，最高检也出台了与之配套的文件，如2021年6月3日，最高检会同司法部、财政部等8部门联合发布《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》(下文简称《指导意见》)。此外，最高检还发布两批共10个企业合规典型案例，案件类型涵盖知识产权、招标投标、生产安全、环境保护、税收征管等多个领域，为在全国范围内推行涉案企业合规改革起到很好的示范作用。

从各地检察院的实践经验来看，“合规不起诉”有检察建议和合规考察两种模式。合规考察模式是指，检察机关为涉案企业设定一定的考验期，企业出具接受考察承诺书，制定有效的合规计划，建立或完善企业合规管理体系，考验期结束后，检察机关根据企业的合规整改情况等来决定是否对其提起公诉[2]。适用合规考察的企业，经过考验期后，最后往往都免于承担刑事责任，这无疑对企业进行合规建设起到了很好的激励作用，但也难免对合规不起诉制度适用的公平性持有一定的怀疑态度——部分企业和检察机关之间是否会存在不正当交易？“合规不起诉”是否会沦为某些企业逃避法律责任的工具？检察机关的自由裁量权该如何限制？为了减少或消除以上疑虑，有必要对合规考察的公开性问题加以讨论，唯有将合规考察的全过程公开，才能有效减少贪腐现象滋生，增强民众的信任感和安全感，从而克服涉案企业合规改革的民间阻力。

最高检开展涉案企业合规改革的目的在于激励企业合规经营，预防和减少企业违法犯罪，进一步发挥检察机关社会治理之功效[3]。2021年6月发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中指出，检察机关应依法维护企业合法权益。此外，人民检察院是法律监督机关，应维护国家、社会公共利益。“合规不起诉”蕴含着一种公私协作的新型治理理念，检察机关对涉案企业作出附条件不起诉的决定时，除了要考虑对企业本身造成的影响，也应从社会治理角度出发，综合考虑多方面因素。目前，从改革试点办案情况看，我国合规考察制度主要适用于“中小微民营企业”的轻微刑事犯罪。但随着合规考察制度在我国的进一步完善成熟，有学者指出，合规考察未来应更多地适用于“大企业”的重大犯罪，如此才能充分发挥合规考察的制度优势，实践中，上海、江苏等地区已开始探索将上市公司、国有企业等的重大单位犯罪纳入合规考察[4]。据此，涉案企业的规模越大，罪行越重，对其适用合规考察的“水波效应”就越大，检察机关务必对其中涉及的公共利益加以考量。唯有保障员工、股东、消费者以及相关公众的知情权，让相关公众参与到合规考察的过程中来，倾听他们的利益诉求，才能体现合规考察制度的公平正义[5]。

二、 合规考察公开的价值考量

2022年4月22日，最高人民法院副院长沈亮在北京面对日媒记者提问时指出，提高司法透明度是司法改革的重要内容，中国司法公开近年来已走到世界前列。坚持司法公开不仅是对法院的要求，同样是检察院应遵循的基本原则，《中华人民共和国人民检察院组织法》中对此提出明确要求。2021年8月最高检通过《人民检察院案件信息公开工作规定》(以下简称《公开规定》)，文件中指出为保障人民群众的知情权、监督权和参与权，应进一步加强检务公开，并且对案件信息查询和发布、业务数据发布、法律文书公开等方面作出具体规定。据此，在合规考察中坚持司法公开原则、做好检务公开工作，具有重要意义。

(一) 维护社会公共利益

决定合规考察公开与否的本质是公益和私益博弈的结果，合规考察的公开会涉及涉案企业、检察机关、社会公众三方关系，蕴含着公权力、企业的社会声誉、公众的知情权等权力利益的冲突。有学者指出，在我国合规不起诉实践中，“法益结构”已出现了由“国家本位”向“社会本位”的阶段性变迁，即从强调国家利益到更加注重与大多数人相关的社会利益[6]。对合规考察制度本身而言，其设定的一大目的就是为了防止“案子办了，企业垮了”，检察机关应秉持“放过企业，严惩责任人”的社会治理理念。如前所述，合规考察制度未来将更多地适用于“大企业”的重大犯罪，这些重大单位犯罪往往具有严重的社会危害性，对其进行合规考察将关系到员工、投资者、客户、第三方合作伙伴等第三方的切身利益，此外还会影响市场经济的健康发展和引发普通民众的广泛关注，公众对其合规考察过程及结果的知情需求极为迫切。综上，合规考察与社会公共利益息息相关，因此合规考察公开便显得尤为重要。为了维护相关公众的利益，需要保障其知情权得以实现。如此，相关利益方才能确保己方利益未受损害，即使合法利益被侵害，也能及时寻求救济。其次，让相关公众参与到合规考察过程中，充分表达利益诉求，方能体现公平正义的法律价值，帮助社会公众树立法律信仰。最后，合规考察公开有其独立的程序价值，满足了公众对法律进行监督的诉求，公民是国家的主人，对公权力进行监督是公民的权利。因此，合规考察公开具有很大的制度价值，能推动阳光司法的构建，是维护公共利益的关键。

(二) 监督检察机关合法合理行使权力

在推行涉案企业合规整改过程中，面临的突出问题是检察机关有较大的自由裁量权，其不仅能决定是否将涉案企业纳入合规考察对象并启动第三方机制，而且在考察期届满后能决定是否对其作出不起诉处理。自由裁量权过大若得不到有效监督，便会滋生腐败，在损害办案检察官廉洁性的同时也会造成司法不公，侵犯其它利益相关方的合法权益。在合规考察过程中，若检察机关未能严格履行检察职能，把不符合合规治理条件的企业纳入合规范围，对合规整改不达标的企业验收合格，或对虚假合规监督不到位，或存在合规腐败现象等，不仅使涉案企业逃脱应有惩罚，而且企业的合规风险并未有效减少，未来仍有可能产生同样的违法犯罪行为。因此，为了有效约束检察机关的自由裁量权，必须重视合规考察的公开性，这不仅是程序正义的要求，也保障了人权。通过合规考察公开，让公众对合规考察全过程进行监督，符合以权利制约权力的法理。公众对合规考察的监督是一种社会监督，与其他监督形式相比，具有主体的广泛性、行为的有效性、渠道的多元性等特点[7]。此外，人民监督员、代表委员等参与对合规考察的监督，也增强了公众参与司法监督的深度和广度，进一步有效约束检察机关的自由裁量权。

(三) 提升涉案企业合规整改效率

对比西方经验，英国、法国等国家，法院在审查通过暂缓起诉协议后，将其公之于众，保证协议公开透明性的同时也对涉案企业产生了威慑效果[8]。最高检推行企业合规改革的基本理念是“严管”和“厚爱”相结合，如果在此过程中涉案企业并未得到应有的制裁，那么公众难免对制度本身的正当性产生疑虑，企业未来也会更加肆无忌惮，无法达到预防犯罪的效果。对合规考察进行公开虽然并非一种刑事处罚方法，但其代表着对涉案企业的公开宣告和谴责，发挥了超越刑罚的制裁性，也能达到实质制裁效果。以治安处罚为例，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，卖淫嫖娼的会被处以罚款或行政拘留。对行为人而言，其担心或许不是被罚款或拘留，而是更为担心其行为是否会被社会公众所知悉。例如被工作单位知悉，不仅在单位名誉会下降，有时甚至会遭受降薪或辞退等不利影响。同样，对合规考察加以公开，让公众了解涉案企业的违法事实经过、所造成的危害后果等信息，往往也会造成企业的“人设崩塌”。对于企业而言，特别是大型企业，优良的社会评价、声誉往往能为其带来巨大的品牌价值和经济价值，带来更多的交易机会和商业合作伙伴等。因此，合规考察公开对企业起到正向促进作用，并且在公开后，企业为了挽回损失的社会声誉，必定会认真履行合规承诺、积极进行合规整改，最终达到合规经营的社会治理效果。

三、 合规考察公开的现状及问题

2021年3月至2021年12月，检察机关办理企业合规案件600余件，其中300余件适用第三方监督评估机制。社会公众不仅难以查阅这些案件的合规考察申请书、合规计划、合规考察报告等相关文件，甚至连企业的具体名称都无从知晓。这固然是从保护涉案企业的角度考量，但也降低了司法透明度，检察机关的自由裁量权无法得到有效约束。然而，根据西方国家经验，与企业达成不起诉或暂缓起诉协议，应保证基本的公开性，为防止司法腐败，需强化外在的监督机制[9]。2021年12月，最高检发布第二批共6个企业合规典型案例，分别为上海J公司假冒注册商标案(案例一)、张家港S公司销售假冒注册商标的商品案(案例二)、山东Y公司串通投标案(案例三)、随州市Z公司重大责任事故案(案例四)、深圳X公司走私普通货物案(案例五)、海南S公司掩饰、隐瞒犯罪所得案(案例六)，相较其他未公开的涉企业合规案件，公众可从这些典型案例中了解到更多的相关信息。这6个案例都适用了第三方监督评估机制，并对企业设定了相应的合规考察期。为了更好地总结合规考察公开的实践经验，本文拟对6个案例中的公开性问题加以分析。

(一) 第三方监督评估机制的建立

在合规考察中引入第三方监督评估机制(以下简称“第三方机制”)来对企业进行监督评估，不仅能够扩充合规建设的专业力量，同时也加强了合规考察的公开透明性，拓宽公众参与司法的渠道[10]。根据《指导意见》的相关规定，第三方机制管理委员会由最高检、财政部、司法部、生态环境部等多部门共同组成，并从专业人员库中选任第三方监督评估组织(以下简称“第三方组织”)来对企业进行合规考察。从以上6个案例第三方组织组成人员情况来看，案例一的第三方组织由律师、市场监督管理局和科技局的专业人员组成，案例三中由律师、市场监管和工商联的专业人员组成，案例四中由应急监管局、工商联等单位人员和安全生产协会组成，案例六中由代表委员、税务局和行政执法局等单位人员组成，案例二和案例五中第三方组织人员文件中未见说明。从结果可以看出，第三方组织人员主要从有关部门、协会以及律师等专业人员中进行选任，此外，组成人员中也可包含代表委员。从人员类别看，第三方组织人员的组成具一定的代表性，可以代表相关公众。由外部人员组成的第三方组织对企业合规进行考察，有助于增强考察过程的公开性，但应确保第三方组织和企业、检察机关之间不存在利益勾连。此外，值得一提的是，在案例一中第三方组织人员中虽不包括代表委员，但在第三方组织开展合规考察的同时，检察机关邀请了代表委员进行同步监督。案例三中，还成立由代表委员、人民监督员组成的巡回检察小组，对第三方组织履职情况和合规整改情况进行监督。人大代表、政协委员代表着广大的人民群众，邀请其参与监督合规考察，会进一步加强合规考察的公开性，或许未来其他地区的检察机关在开展涉案企业合规改革过程中予以借鉴。

(二) 合规考察公开听证的举行

在合规考察中举行公开听证，将进一步解决其公开性问题，根据《指导意见》第十五条规定，检察机关对涉案企业拟作出不批准逮捕、不起诉等决定时，可根据相关规定举行听证会。据此，在这6个典型案例中，在合规考察期限届满后，案例一、案例三、案例四中检察机关在作出不起诉决定前举行了公开听证，参会人员主要由人民监督员、侦查机关、人大代表、政协委员、第三方管委会成员等组成。案例二中检察机关在对公安机关发出撤案处理的检察意见前进行了听证，案例六中检察机关在对涉案企业提出轻缓量刑建议前进行了听证，而案例五中未见有关公开听证的表述。综上，在6个案例中共有5个案例，检察机关在对涉案企业作出不起诉等决定前举行了听证，征求各方意见，确保对企业的宽大刑事处理决定的公正公开。然而，相关案件听证会组成人员中未见被害人及其诉讼代理人，他们是否参与无从得知。根据《刑事诉讼法》对附条件不起诉的规定，人民检察院在作出附条件不起诉决定前，应听取被害人意见。虽然目前的附条件不起诉仅适用于未成年人，但有学者认为企业附条件不起诉的立法时机已到来，并提出有关立法建议[11]。据此，基于附条件不起诉制度背后的基本法理，在对企业适用附条件不起诉时，同样应听取被害人意见。此外，在这些案例中，检察机关都是于合规考察期限届满后才举行公开听证，在启动合规考察程序前，即把涉案企业纳入合规考察对象时，并未听取各方意见或是举行公开听证，仅通过涉案企业申请，检察机关单方审查便启动合规考察机制。《指导意见》中对第三方监督评估机制的启动，也只规定了检察机关审查认为符合条件的，可商请第三方机制管委会启动，并未规定征求被害人意见、公开听证等程序条件。因此，检察机关在决定是否对涉案企业适用合规考察时有着很大的自由裁量权，为了对此加以限制，提高司法公信力，在启动合规考察程序前举行公开听证也值得考虑。

(三) 法律文书材料的公开

通过查阅最高检发布的这6个企业合规典型案例，公众只能了解到这些案例的基本案情和大致的合规整改情况及效果。然而，对于合规考察过程中的《合规考察决定书》《合规考察评估报告》《不起诉决定书》等文书以及具体赔偿数额、合规计划执行情况等细节，公众却无从知悉。只有让公众了解到具体的文书细节，公权力才能更好地受监督。如前所述，英国、法国等西方国家确立了一种暂缓起诉协议的司法审查模式，由法院对检察机关和企业达成的协议加以审查，一经批准，协议内容还会被公之于众。对协议进行公开，不仅保证了公开性和透明性，同样也是对涉案企业的一种公开谴责和惩罚。目前，虽然企业刑事合规在我国尚处于探索和发展阶段，未来也不太可能建立类似英国的司法审查模式，但合规考察的公开性仍是一个不可忽视的问题。因此，在今后的司法实践中有必要对相关文书材料予以公开。正如最高人民法院通过中国裁判文书网，积极推动全国各地法院符合条件的裁判文书上网公开，最高检未来能否开设专栏，将符合条件的合规考察决定书、合规计划、合规考察评估报告等文书一并通过专门网站予以公开。这对于进一步加强司法公开，促进司法公正，无疑具有重要意义。

四、 合规考察公开机制的完善对策

我国刑事诉讼法明确规定刑事制裁以公开为原则，以不公开为例外。虽然对涉案企业的合规考察并不属于刑事制裁，在我国改革实例中，合规考察后验收合格的企业大都免于承担刑事责任。基于司法公正、公共利益等多重因素考量，对企业进行合规考察时同样应坚持“公开优先”。检察机关应对合规考察全过程进行公开，做到结果公开和过程公开相结合、静态公开和动态公开相结合，如此才能体现公平正义的司法改革宗旨[12]。此外，为保障合规考察的公开性和透明度，公开内容上应确立最大限度公开原则，对过程中的合规考察申请书、合规承诺及计划、合规考察协议书、合规考察评估报告、不起诉决定书等法律文书及材料都予以公开。

(一) 科学选择合规考察公开内容

《公开规定》中指出人民检察院办理的具一定社会影响的不起诉决定书可以向社会公开，此处用词是“可以”，意味着检察机关有选择是否公开的自由，笔者认为应坚持最大限度公开原则，将“可以”改为“应该”更为妥当。将合规考察全过程加以公开，相关公众得以对企业是否符合监管条件、是否赔偿损失、尽职调查及合规整改验收情况等加以监督，更好地维护公共利益。然而，如前所述，合规考察公开是公益和私益博弈的结果，因此，对于公开与否，检察机关应注重利益平衡，把握好两者之间的界限。根据《公开规定》，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等法律法规规定不得公开的案件信息，不予公开。此外，为了保护当事人及诉讼参与人的合法权益，《公开规定》中指出，检察机关可视情况对部分当事人及诉讼参与人做隐名处理，并规定了具体处理措施。如在第二批企业合规6个典型案例中，都未出现涉案企业的真实名称，而是以英文大写字母指代，就是出于保护涉案企业的目的。合规考察公开是为了更好地维护公共利益，但也应遵循比例原则，减少不必要的负面影响。应避免公开无关信息，注重保护企业的商业秘密、相关人的个人信息及隐私等[13]。同时，检察机关应区分不同的公开对象，为其设定不同的公开范围及界限。2021年2月，最高检发布了《检务公开工作细则》(以下简称《工作细则》)，文件中指出检察机关公开案件信息分为主动公开和依申请查询两种方式，其中依申请查询只有符合一定条件人员方可向检察机关申请。符合条件的往往是案件当事人、诉讼代理人、近亲属等与案件有密切联系的人员，他们相较于普通社会公众可查询到更多的案件信息，诸如办案期限、组织、进程等程序性信息。与社会公众相比，当事人、近亲属等与案件有密切联系的人员与合规考察过程及结果息息相关，理应更多地了解相关信息，这充分体现了保障人权的司法价值。而对于社会公众而言，其与涉案企业或许并无紧密关系，对其公开的内容范围可适当限缩。

(二) 优化第三方监督评估机制

如前所述，第三方监督评估机制的建立对于公众参与司法具有重要意义，可以从以下方面入手，进一步解决合规考察公开问题。一方面，在企业合规整改过程中，邀请代表委员、人民监督员参与合规考察工作，其既可作为第三方组织的组成人员，又可独立于第三方组织，单独开展对合规计划执行情况和第三方组织工作情况的监督。人大代表、政协委员监督过程中应坚持问题导向，在工作中重心下移以拉近群众距离，并加强与公众的互动交流，倾听民心民意，关心其现实需求。人大代表、政协委员参与的监督是一种民主监督，从政治上讲，民主监督不仅保障了人民群众以主人身份参加政治生活的权利，也使得权力在行使中得到有效监督制约[14]。人民监督员制度也促使人民监督司法走向制度化、规范化。2019年8月，最高检发布《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》，进一步深化人民监督员对检察工作的监督。另一方面，应利用网络平台技术，做好第三方监督评估过程中文书材料信息公开工作。根据《工作细则》，检察机关应加强公开平台建设，通过微信、短视频、微博等平台公开检务信息，同时利用报刊、广播电视等多种渠道加强公开建设。依托12309中国检察网，完善案件信息查询服务，做好案件信息、法律文书等公开发布，接受社会监督。值得注意的是，合规考察公开中一种特殊途径是通过新闻媒体公开，《公开规定》中指出人民检察院可通过召开新闻发布会等方式公开重要案件信息。笔者认为，此种途径应属一种必要的公开工作机制，而非主要途径。新闻媒体固然会引起社会广泛关注，但由于许多媒体受利益驱使很难保持中立，报道时难免夸大歪曲事实，侵害当事人隐私权等合法权益[15]。并且由新闻报道产生的舆论压力，也会有损检察机关办案时的司法公正。

(三) 夯实合规考察公开听证机制

2022年3月8日，最高人民检察院检察长张军在全国人民代表大会上作工作报告，其中指出要全面推行公开听证，2021年全年听证10.5万件，为2020年的3.5倍。检察听证是检察机关召开听证会就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取参加人意见的准司法活动[16]。为进一步完善检察听证制度，近年来，最高检也发布一系列文件，如《人民检察院检察听证室设置规范》《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称《听证规定》)等。此外，最高检还共发布三批检察听证典型案例，为地方检察机关开展听证工作起到很好的示范作用。

根据《听证规定》，听证会的适用范围十分广泛，拟不起诉、公益诉讼、刑事申诉、民事诉讼监督案件等或有较大争议、重大社会影响的，都可召开听证会。听证范围已包含“十大业务”“四大检察”，体现了“应听证尽听证”的基本要求。此外，《听证规定》还根据不同案件类型，将听证会的举行分为公开进行或不公开进行两种方式。就检察公开听证而言，其具有深厚的法理和意义。

公开听证是合规考察公开的一种重要方式，在合规考察过程中有两处可举行公开听证，一是决定是否对涉案企业启动合规考察机制时，二是考察期届满后决定是否对涉案企业提起公诉时。令人遗憾的是，在上述提到的6个企业合规典型案例中，均只在考察结束后召开了听证会，在启动合规考察和第三方机制时并未召开听证会。然而，笔者认为在启动合规考察机制时举行公开听证同样具有重要意义，部分试点地区也进行了探索尝试。如上海市金山区在对一家生物创新企业的合规考察中举行了两次公开听证，其中第一次听证举行的目的便是判断涉案企业是否符合适用合规考察的标准。并不是所有涉案企业都可适用合规考察，有学者指出应从对象、证据、公益等6个方面来对判断涉案企业是否符合适用合规考察的条件，是否对企业启动合规考察和第三方机制完全由检察机关单方决定，其自由裁量权便无法得到有效约束[17]。此外，从实践中看，被纳入合规考察对象的涉案企业经过合规整改后，大部分最后都被免于起诉或宽大刑事处理。对涉案企业启动合规考察虽是一个过程性行为，但与最终结果紧密相关。可以说，只要涉案企业被纳入合规考察对象，它就“成功”了一大半，最后大概率不会被起诉。

综上所述，合规考察中召开两次听证会是很有必要的。此外，除了合规考察公开听证的次数问题，笔者认为还有以下几点值得注意：一是听证人员的选用问题。听证人员除听证员外，可包括当事人及其他诉讼参与人，公民也可申请旁听。听证员从听证员库中随机选用，听证员库的动态管理应向社会公开。对于合规考察中听证员的选用，在保障民主代表性的同时还应注重专业性，针对不同的领域选用相应的人员。企业合规往往会涉及多个专业学科，听证员中应包含相关的金融、知识产权、环境保护等领域的专家和律师。二是听证的实质参与问题。合规考察听证不应只是走个流程，听证人员应积极参与，不应使得听证成为检察机关的单方信息灌输。在启动合规考察机制时，听证人员应对涉案企业是否符合适用条件，积极陈述辩论，在考察期届满后，听证人员应对涉案企业的整改验收情况充分发表意见，帮助检察机关做出最终的审查决定。为了提高听证人员的参与度，听证前应作充足准备，如掌握相关事实证据、告知听证时间地点、完善听证设备等，以便听证会顺利进行。三是听证中的公正与效率并重问题。合规考察公开听证是为了平衡涉案企业及其员工、股东、客户等各方利益，但在实现司法公正的同时也应注重效率问题。在合规考察中进行两次公开听证，某种程度上会增加时间和经济成本。为了节约司法资源，可针对不同的涉案企业规模、社会危害大小等进行检察听证的繁简分流。基于检察权的定位，检察机关应更多地适用简易听证，听证方式也可更灵活多样，这有利于合规考察整体程序的顺利进行，也有助于涉案企业早日投入正常生产经营。

五、 结 语

在未来刑事诉讼法的修改中，我国不大可能实行合规考察的司法审查制度，法院无法对检察机关和涉案企业之间达成的协议进行实质审查[18]。因此，提升合规考察的公开性便显得尤为重要，让公众参与到合规考察过程中来，保障其知情权和监督权，建立一种公开透明的阳光司法机制。在合规制度适用、合规整改验收方面，可使检察机关自由裁量权得到一定限制，同时，也可进一步提升企业合规整改效率，真正发挥企业合规治理效能。以公开促公正，对涉案企业的合规考察往往会涉及企业员工、股东、第三方合作伙伴等多数人利益，用好“合规考察+公开听证”组合拳，能更好地平衡公私利益，在化解矛盾的同时也充分发挥检察机关的社会治理职能。合规考察公开听证中邀请律师、专家学者等参与，借助“外脑智慧”来对涉案企业是否符合考察验收标准等专业问题进行探讨，有利于检察机关正确适用法律，提升办案效率。实践中的合规考察公开还有待进一步制度化、规范化。通过以上措施，进一步完善合规考察公开问题，形成完善的合规考察公开机制。