学校体育改革实践亟须法律的保障与推动——《体育法》中有关学校体育条款的研读与剖析

吴键 （中国教育科学研究院，100088）

为适应新时代形势变化和社会发展要求，进一步引领、指导和规范体育事业高质量发展，加快推进体育强国、教育强国、人力资源强国和健康中国建设，2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过新修订的《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）。这是自1995年的《体育法》颁布施行后进行的第一次全面、系统的修订。

《体育法》厘清了体育发展的关键问题、难点问题，回应了体育领域多方主体的利益诉求，法律责任更加明确、更加严格，体现了党和国家对新时代体育事业发展形势的新判断、新定位，体现了依法治理的决心以及管理的严肃性、权威性。《体育法》将对新时代体育事业高质量发展起到保驾护航的重要作用。

27年前制订的法律难以支撑新时代学校体育法制体系，难以协调学校体育各法律主体之间的关系。因此，为推进学校体育深化改革，适应体育现代化发展需求，亟须得到新的法律法规的保障和推动，对此，《体育法》修订发布，并于2023年1月1日起施行。

众所周知，一个领域的法律建设往往都滞后于该领域的发展现实，体育立法也不例外。事实也正是如此，修订前的《体育法》已经远远不能适应体育现代化发展的需求，尤其在学校体育方面，旧的法律规定，难以支撑新时代学校体育法制体系的进一步完善，难以协调学校体育各法律主体之间的关系。因此，推进学校体育深化改革，亟须得到新的法律法规的保障和推动。

一、学校体育改革发展面临的挑战

最近10年，学校体育改革取得了令人瞩目的成就。但是，对标新时代教育高质量发展对学校体育的要求来看，学校体育的改革发展依然面临以下6个方面的问题和挑战。

1.学生体质健康水平

学生耐力、力量、速度等体能素质持续下降的趋势尚未得到彻底扭转，超重肥胖、视力不良、姿态不佳等新的问题越来越严重，大学生群体性体质健康水平不断降低的问题突出。

2.体育评价制度

在对学生评价起关键、重要作用的高中毕业合格考试、高校招生考试中，体育考试考核评价力度刚性不足。同时，对政府、教育部门、学校的督导评估中，体育评价流于形式，缺乏相应的责任查究机制。

3.体育师资配置

以中等水平配置衡量，当前义务教育阶段体育教师缺额数量达15万人，缺口较大。更值得关注的是，体育教师的配置还存在城乡差异明显、体育教师“在编不在岗”等现象。

4.现行课程标准执行情况

全国范围体育课开齐开足率不足60%，每天一小时体育锻炼时间得不到保证，学生掌握1～2项体育技能的目标达成度不理想。

5.学生体育意外伤害救济制度的实施情况

现在普遍施行的“校方责任险”，在设计上存在疏漏，不能够在处理体育意外伤害事故过程中为体育教师解除后顾之忧，不能满足实际需求。另外，体育教师的工作量计算、劳动保护、职称评定等，也缺乏强制性的明确规定。

6.学校体育对高水平运动员的培养成效

自1986年启动的普通高等学校体育高水平运动队建设试点工作在培养世界、国家一流运动员方面成效不大、贡献不多。高水平运动队建设试点高校甚至成为二流运动员或退役运动员的“收容站”，致使逐渐背离体教结合的初衷。

除了上述这些突出的问题外，还有许多其他问题难以一一罗列。为解决这些问题，最近10年，国家、地方教育管理部门出台了许多政策，但都收效不大。

事实上，破解学校体育改革的难题，单一的、指导性的政策文件以及通知要求等，只能解决一些表面问题。在学校体育实践中，当遭遇矛盾、冲突而引发诉讼时，我们常常才恍然发现没有相应的法律规定作为判断是非曲直的依据，这样一来，不仅矛盾得不到解决，往往还会进一步加剧隔阂与冲突。因此，当前迫切的要求是对学校体育从法律层面做出明确规定，以便为从根本上清除学校体育发展的制度性障碍提供法律支撑。

二、《体育法》中有关学校体育法律规定的重要调整与变化

整体而言，与1995年的《体育法》相比，2022年修订的《体育法》中有关学校体育的内容发生了重要变化，主要体现在地位、覆盖人群、法律条款数量3个方面的变化。

1.地位的变化

《体育法》第一章“总则”第十条规定：“国家优先发展青少年和学校体育，坚持体育和教育融合，文化学习和体育锻炼协调，体魄与人格并重，促进青少年全面发展。”明确确立了学校体育在整个体育事业中的重要地位，学校体育是体育事业发展的基础，只有基础夯实了，国家体育事业的“大厦”才能建设得又高又稳。

2.覆盖人群的变化

《体育法》第三章的章名，由原来的“学校体育”改为“青少年和学校体育”。这个变化，不仅是文字方面的改变，更重要的是体现了“面向全体”“一个都不能少”的基本理念，同时，也体现了新时代以“体教融合”新政策、新路径共同推进学校体育高质量发展的新理念。

3.法律条款数量的变化

《体育法》第三章的内容，由原来的7个条款，增加到了15个条款。这15个条款，涉及学校体育工作的方方面面。加上其他章节中涉及学校体育的条款，总体上，具体条款变化比例已超过60%。学校体育法律条款，不仅以“应当”“必须”等词语为相关主体设定法律义务，还增加了相应的法律责任内容，进一步提高了体育法律的规范性，提升了法律规定的强制性和执行性。

三、《体育法》中有关学校体育新增法律条款的要点分析

《体育法》中有关学校体育条款的修订，直面学校体育改革发展中的新问题和新挑战。事实上，这些条款的变化，使得参与方能够基于法律规定，及时、公平、公正地调整各方之间的关系，规范处置学校体育实践中出现的问题，以法治的力量促进学校体育事业的发展。

除了地位、章名、条款等的变化，《体育法》中学校体育条款的变化主要涉及以下6个方面。

1.体育与健康学科考核评价

《体育法》规定，“教育行政部门和学校应当将体育纳入学生综合素质评价范围，将达到国家学生体质健康标准要求作为教育教学考核的重要内容”“国家将体育科目纳入初中、高中学业水平考试范围，建立符合学科特点的考核机制”。这些法律规定，明确了体育与健康学科考试考核的不可或缺性，是德智体美劳全面发展教育方针的重要体现，彰显了体育评价制度的刚性。

2.体育师资队伍建设

《体育法》规定，“配足合格的体育教师，保障体育教师享受与其他学科教师同等待遇”“学校可以设立体育教练员岗位。学校优先聘用符合相关条件的优秀退役运动员从事学校体育教学、训练活动”。这些法律规定，强调了体育教师配置的法定要求，同时，拓宽了师资来源。

3.体育课程实施

《体育法》规定，“学校必须按照国家有关规定开齐开足体育课，确保体育课时不被占用”“学校应当按照国家有关标准配置体育场地、设施和器材”“学校体育场地必须保障体育活动需要，不得随意占用或者挪作他用”。这些法律规定，强化了体育课是学校体育“主阵地”的重要地位，回应了社会广泛关注但一直得不到纠正的课时被挤占、体育教师“被生病”、体育场地设施被侵占等突出问题，明确了遵守相关规定的强制性、严肃性。

4.体育意外伤害处理

《体育法》规定，“国家建立健全学生体育活动意外伤害保险机制”“教育行政部门和学校应当做好学校体育活动安全管理和运动伤害风险防控”。以上条款第一次提出要建立专门的体育活动意外伤害事故保险制度，体育保险首次进入《体育法》，可以有效缓解、转移事故风险，为责任方、受害方提供精准救济。

5.特殊群体关照

《体育法》规定，“学校应当在体育课教学时，组织病残等特殊体质学生参加适合其特点的体育活动”“幼儿园应当为学前儿童提供适宜的室内外活动场地和体育设施、器材，开展符合学前儿童特点的体育活动”。这些条款对特殊学生群体的体育提出了明确的要求，强调了对病残学生、学前儿童接受体育教育权益的保护，体现了面向全体儿童青少年、促进儿童青少年全面发展的理念，扩大了法律的适用范围。

6.高水平运动员培养

《体育法》规定，“鼓励学校组建运动队、俱乐部等体育训练组织，开展多种形式的课余体育训练，有条件的可组建高水平运动队，培养竞技体育后备人才”。此项条款第一次为学校组建高水平运动队提供了法律依据，既肯定了自1986年以来普通高校试建高水平运动队的做法，更为中小学校组建高水平运动队打开了合乎法律规定的大门。

四、学校体育新增法律规定落地起效需完成多个“最后一公里”

《体育法》的颁布，引发了积极的社会反应。一些参与《体育法》修订的专家、学者提出，《体育法》中有关学校体育法律规定的修订，提高了学校体育的地位，尤其是条款的增加，填补了体育法律法规的许多空白，完善了体育法律法规体系，扩大了法治化管理范围，是体育法修订的里程碑。他们认为，《体育法》的颁布和实施，将提高学校体育法治化管理水平，为推进学校体育高质量发展提供法律保障。学校体育界的诸多人士，尤其是来自一线的体育教师更是乐观地认为：《体育法》的颁布施行，扫清了学校体育改革发展的障碍，标志着中国学校体育改革发展春天的到来。

毫无疑问，《体育法》的颁布实施，一定会对学校体育的改革起到积极的推进作用。但是，欣喜之余体育教师也必须清醒地认识到，希望《体育法》在实践中发挥“立竿见影”的影响是不现实的。《体育法》本身是宏观的、系统的，并没有具体的操作细则，而学校体育所面临的问题是复杂多样的，学校体育改革是困难与艰巨的，其发展不可能因《体育法》的颁布而变得一帆风顺。

《体育法》要真正落地并起作用，还有多个条件需要被满足，还有许多障碍需要跨越。

1.法律施行要强化执行力

学校体育新增法律条款并非无源之水、无本之木。长期以来，学校体育工作并不是完全无法可依。早在1990年，国务院就颁发了《学校体育工作条例》和《学校卫生工作条例》。这2个条例中的许多条款，已涉及学校体育工作、学校卫生工作管理的各个方面。事实上，这次《体育法》新增的多项条款本身就源自以上2个条例中的已有条款。从这个角度来看，新增条款并不是真正意义的“创新创造”和“填补空白”。学校体育工作虽然一直以来都“有法可依”，但以上2个条例已颁布实施30多年，由于强制执行力弱，一些老问题依然如故，一些老障碍难以撼动。因此，如果没有强有力的执行力，也难以期望《体育法》发挥应有的效力。

2.法律施行需要出台配套的司法解释

一般认为，司法解释是因原法律条文规定的过于笼统或容易引起歧义而作的解释。通常，面对复杂的社会，法律的施行还要结合司法解释执行。认真研读分析《体育法》，不难发现，学校体育新增的法律条款，有的明显存在表述模糊和模棱两可的情况。如，“建立符合学科特点的考核机制”中的“考核机制”，其具体含义是什么、起什么作用、如何施行等均没有明确的定义与规定。所以，结合实际，进一步出台配套的司法解释与明确释义才能保障法律规定不会成为“空中楼阁”。

3.法律施行要有可操作的实施细则

学校体育新增法律条款中，有的条款仅提及了一个概念或指明了一个方向，并没有具体的实施细则。所以，实际上这些新增条款尚缺乏操作性。因此，接下来需要做的工作是，制订与《体育法》配套的实施细则。与此相适应的，还需要出台扶持政策、提供相应的保障条件。只有构建出台有针对性、“接地气”的实施细则，才能真正推动法律的落地，才能有助于学校体育制度体系的完善和治理水平的提高。

4.法律施行要解决与其他法律相互冲突的问题

体育教师主要从事体育教育教学、训练工作，需要有教师资格证。《体育法》规定，“学校优先聘用符合相关条件的优秀退役运动员从事学校体育教学、训练活动”，也就是说，学校可以聘任优秀退役运动员来上体育课，但现实中，退役运动员通常并没有教师资格证，他们进入学校可以担任体育教练员岗位，但是否可以上体育课，存在争议。类似的问题还有很多，这些问题不解决，一旦出现家校纠纷，进入诉讼，学校毫无疑问会处于不利的被动地位。

五、学校体育法律规定的施行要瞄准难点、突破重点

学校体育法律新条款从立法层面整体设计了学校体育的制度体系和治理体系建设，表明了在健康中国发展战略下国家推进学校体育改革的决心和信心。但整体推进，并不意味着要平均用力、齐头并进，学校体育的发展处在不同阶段，遇到的问题和困难是不同的。因此，更重要的是要在不同阶段，抓住要害点、关键点，以点带面，以实现重点突破带动全面改革。

1.加快构建体育考核评价制度完整体系

当下中国的教育领域，升学考试是最有效的教育教学“指挥棒”。因此，学校体育要善于利用考试的指挥与引导作用。

首先，要构建完整的伴随青少年成长全周期的考试、考核体系。除了进一步完善初中毕业升学体育考试制度外，还要建立学生成长综合素质评价办法、高中毕业体育合格考试办法、高校招生体育考试办法等。

其次，要构建以国家学生体质健康标准测试结果为依据的政府、教育部门、学校办学督导评估体系，将评估结果向社会公开，形成倒逼机制，用政府和社会的力量促进学校体育高质量发展。

2.全面实施学生体育活动意外伤害保险

阻碍学校体育工作正常开展的最大困扰是学生意外伤害事故的处置。学校开展体育活动最大的后顾之忧是遭遇意外伤害后的处置。体育活动本身伴有意外伤害风险，从概率的角度看，绝对不发生意外伤害是不可能的。因此，通过建立健全的体育保险制度，有效保护学校、学生利益是组织开展学校体育工作的重要保障。

实践中，处置意外伤害事故，在救济设计上，虽然有校方责任险等保险制度，但由于赔偿机制与学校安全问责机制相矛盾，再加之承保责任范围模糊、赔偿额度过低等原因，各级各类学校，尤其是中小学校，并没有在校方责任险中受益。也就是说，保险并未真正起到为校长、体育教师排忧解难的作用。因此，亟须制订并实施新的专项责任保险制度。

据相关统计，在校方责任险赔付事故中，发生在体育场馆的事故接近60%。因此，当务之急是尽快增设独立的、针对性强的体育活动意外保险，这是落实《体育法》最具标志性的工作。与此同时，要依照《体育法》的规定，编制校园体育安全风险防控与安全教育课程，多措并举，共同为学校、体育教师、学生及家长撑起安心、放心的“保护伞”。

3.尽快出台各级各类学校建设高水平运动队的实施办法

发现、培养竞技体育人才是学校体育的责任与义务之一。随着社会经济的发展，由于基本教育权利得不到保证、过早开始专业训练、成才率低、退役后再就业困难等问题凸显，导致体育部门主导的竞技人才培养机制遭受巨大挑战。当下，省级以下体育运动学校、少体校不断萎缩、名存实亡，旧的运动员培养体制已难以为继。近几年，各大名校与体校联合组建运动队、资源共享的做法越来越普遍，体教融合趋势明显。可以预期，中国体育竞技人才的培养将发生转型，主要依托国民教育体制的趋势已不可逆转。换言之，未来的竞技后备人才更多地将会在中小学被发现、被培养。

自1986年起，普通高等学校开始试建高水平运动队，三十多年以来，成绩斐然。但由于中小学组建高水平运动队没有政策依据，导致高校高水平运动员的培养成了无源之水而不可持续，令人遗憾。希望总在风雨后，依照《体育法》精神，基于现有基础和法律环境，中小学校组建高水平运动队、体育俱乐部的时机已经来临，构建大中小“一条龙”高水平运动员培养体系、创建新时代国民教育体系、培养体育竞技人才新体制的条件已经具备。事实上，转换体育竞技人才培养赛道，必将成为今后保证国家体育竞技实力不断提高、国家文化软实力不断提升的新动力。因此，教育部门应积极联合体育部门，尽快出台与《体育法》理念、方向一致的高水平运动队建设实施办法。

《体育法》的修订及颁布施行，是我国体育事业发展和法制建设的又一个重要里程碑，标志着包含学校体育在内的体育事业将进入依法快速健康发展的新时代。与此同时，体育教师在实施时，还应意识到，原则性、粗线条的法律条款，因其自身的模糊性和不确定性，以及缺乏可操作的细化规定，加之与其他既有法律规定之间存在一些矛盾冲突等，都降低了法律的适用性与实效性。因此，就学校体育而言，新的法律规定推出后，相关部门在贯彻落实过程中把握的关键准则应是：面向现实、适应现实，以可执行为导向，尽快制订出台更细化的实施办法和实施细则。只有这样，才能保证学校体育法律实用、好用、管用、耐用，而这也正是此次修订颁布《体育法》的核心初衷。