2021年世界主要国家油气及相关能源政策综述

康煜，谢薇，陈建荣

( 中国石油集团经济技术研究院）

随着能源供需格局的持续变化，全球能源治理格局呈现出新特点。世界主要油气资源国在推进可再生能源发展和发布“净零”碳排放承诺的同时，也在着力提高本国油气行业竞争力。主要油气消费国通过设立气候目标，继续推动本国绿色低碳转型。欧洲各国面对2021年爆发的能源短缺，出台了不同的政策进行应对，努力解决当前面临的能源供应问题。

1 资源国主要能源政策

1.1 能源治理格局呈现新趋势

在当前新冠肺炎疫情全球蔓延和世界能源供需格局持续变化的大背景下，全球能源治理格局不断演变，呈现出新趋势和新特点。

1.1.1 美国意欲以技术优势主导新形势下国际能源治理体系

拜登政府延续民主党一贯主张，支持清洁能源发展。继重返《巴黎协定》后，美国更加注重可再生能源技术方面的投资，旨在通过科技优势，主导能源转型新形势下的国际能源治理体系。2021年，拜登提出规模为6万亿美元的2022财年预算案，其中用于能源气候目标的预算超过740亿美元，投资领域包括能源基础研究、清洁能源技术以及电动汽车制造和充电基础设施建设等。美国能源部明确宣布提供2700万美元研发波浪能发电，提供2400万美元研发直接从空气中捕集二氧化碳（DAC），提供2亿美元开发先进电池，建立“锂桥”联盟加强供应链；在先进反应堆示范计划（ARDP）下提供近39亿美元的研发资金，开发先进核电技术。美国通过加强关键能源技术研究、开发和部署，促进清洁能源发展和经济复苏，为成为世界清洁能源大国奠定基础。

1.1.2 俄罗斯双管齐下继续建设能源强国

一方面，俄罗斯继续发展油气业务，提高传统优势。在天然气价格快速飙升、欧洲多国出现“气荒”的背景下，俄罗斯通过增加对欧洲的管道供气量，帮助欧洲避免全面爆发能源危机，也借机进一步推动“北溪-2”天然气管道的启用，增加俄罗斯在欧洲能源市场的影响力。同时，俄罗斯还在大力推进北极地区最大石油项目——东方石油的建设，通过招商引资吸引外部贸易商加入，共同建设北极最大产油区。

另一方面，俄罗斯也开始加快布局清洁能源领域。一是加速氢能发展，推进高效制氢技术研发。俄罗斯计划2024年实现22亿立方米的氢气出口量，2035年实现222亿立方米的氢气出口量，以获得氢气出口大国的地位。二是2021年俄罗斯国家杜马一读通过了俄罗斯首部气候法草案，涉及碳排放交易、碳抵消、排放情况披露、污染者问责机制等内容，从政策层面推动国家气候行动和能源转型。三是加速开发北极能源矿产，抓住能源转型新机遇。目前，俄罗斯计划建设一个“浮动核电+北极航线”的供能输运体系，将西伯利亚港口升级为能源矿产经济中心，为北极能源矿产开发、生产和出口铺平道路。

1.1.3 “欧佩克+”减产联盟内部分歧严重

“欧佩克+”成员国内部分歧日趋严重，减产例会难以达成统一协议。在2021年1月的减产会议上，尼日利亚、阿曼、伊拉克和阿联酋等大多数成员国都表达了维持现有产量水平的态度，仅俄罗斯、哈萨克斯坦认为当前全球石油需求缓慢回暖，应当小幅增产。沙特阿拉伯为了维护减产协议的稳定性，认可俄哈两国2月和3月共增产7.5万桶/日的计划，并以自愿额外减产100万桶/日的举动试图影响其他产油国继续履行减产协议。2021年7月，“欧佩克+”原计划于7月1日召开减产例会，因分歧较大推迟到7月2日，之后再度推迟至7月5日，由于阿联酋拒绝将减产协议延长至2022年底，沙特阿拉伯和俄罗斯不得不宣布取消此次例会，这是“欧佩克+”成立以来首次取消减产例会。推迟两周后，减产例会终于召开并达成了逐步增产的一致意见，最终沙特阿拉伯同意了阿联酋的诉求，也将沙特阿拉伯、伊拉克、科威特和俄罗斯等国的产量基准上调，以避免更大范围的分裂。“欧佩克+”成员国之间发展诉求各异，分歧日益增大，将会制约该组织在油气市场发挥更大的影响力。

1.2 进一步推动能源绿色转型

面对国际社会持续推进的能源转型和碳减排压力，主要油气资源国一方面加快推进可再生能源项目投资和建设，另一方面陆续做出“净零”碳排放承诺，不断加快能源转型步伐。

1.2.1 加快可再生能源项目投资和建设

氢气从制取、储存到运输、应用，与传统油气业务的模式高度契合，因此成为诸多资源国能源转型发展的新路径。除了俄罗斯实施氢能经济战略外，沙特阿拉伯也加快氢能发展，计划将本国贾夫拉（Jafurah）天然气田建设成一个大型的“蓝氢”生产基地，并借助本国油气生产成本低的优势，将沙特阿拉伯建设成为全球最大的“蓝氢”和“绿氢”出口国。阿联酋通过组建氢能联盟和跨行业合作推进“绿氢”示范应用，旨在将阿联酋建设成一个可信赖的氢气出口国。阿曼联合国内13家公共和私营行业机构，共同建立了国家氢能联盟，推动能源多元化发展。智利的目标是在2040年前转变为“绿氢强国”。南非也在部署创新清洁技术项目，积极推动“绿氢”产业发展。

光伏发电和风电是许多资源国较早开始开发的可再生能源品种，随着先期项目的陆续投运，推动各国能源转型进入实质性阶段。2021年，沙特阿拉伯首座公用事业级光伏电站和风电场投入使用，又新签订了总计装机量为3.6吉瓦的7个光伏发电项目开发协议，该国正在按照“2030愿景”加速可再生能源发展。土耳其光伏产业经过近10年的发展，目前光伏组件产能已经突破5.6吉瓦，该产业正逐渐成为欧洲以东地区的“领头羊”。2021年，土耳其宣布了新版固定电价机制，将进一步提振市场需求和可再生能源发电占比。随着首座太阳能电站Nur Navoi正式并网发电，乌兹别克斯坦能源转型也进入快行道。根据规划，未来乌兹别克斯坦还将投建3座总装机90万千瓦的太阳能电站，助力该国按期完成碳中和目标。伊拉克计划新开发7个光伏电站，装机总容量为700兆瓦。其目标是到2030年，太阳能电力装机总量将达到10吉瓦，太阳能发电占比为20%，以帮助缓解该国化石燃料发电厂的发电压力。

此外，“绿氨”作为优质的绿色燃料，具有替代化石燃料的巨大潜力，成为资源国转型的新方向。阿联酋利用阿布扎比港口大规模的清洁电力以及淡化海水的优势，计划开发一个装机2吉瓦、总投资约10亿美元的“绿氨”项目，将阿布扎比建设成全球重要的“绿氨”市场。

1.2.2 发布“净零”碳排放承诺

在气候变化压力下，资源国相继发布“净零”碳排放和碳中和承诺（见表1）。相比于消费国，资源国需要兼顾本国资源禀赋和经济结构特点，普遍认为实现碳中和的过程应当缓和并且平稳。2021年，俄罗斯在气候法之外，还提出了新的环境战略草案，目标是到2030年实现碳达峰，到2050年将二氧化碳排放量较2019年减少79%，以期2060年实现碳中和。阿联酋发布《2050年能源战略计划》，是首个发布“净零”碳排放的欧佩克成员国。该国承诺将加大可再生能源领域投资，到2050年在可再生能源领域至少投资6000亿迪拉姆（约合1630亿美元），并将实现温室气体“净零”排放。但这并不意味着阿联酋将不使用化石燃料，油气出口仍然是其经济的主要支撑点。沙特阿拉伯承诺将通过碳捕集和封存（CCS）技术、氢能产业等碳循环经济的方式，到2060年实现“净零”排放。根据沙特阿拉伯的循环经济战略构想，该国将斥资7000亿沙特里亚尔（约合1870亿美元）推进实现一系列新的气候目标，包括到2030年每年减少2.78亿吨二氧化碳排放量，同时将甲烷排放量较目前水平减少30%，但这不会影响该国油气生产计划。非洲最大原油生产国及人口最多的国家尼日利亚宣布2060年达到“净零”排放目标。此外，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦也表示将力争分别在2060年和2050年实现碳中和目标。

表1 部分资源国碳中和承诺

1.3 继续维护本国传统能源地位

主要油气资源国在推动能源转型的同时，仍在进行内部改革，强化油气行业竞争力，加强市场维护与合作，维护本国传统能源地位。

1.3.1 推进油气行业深化改革

新冠肺炎疫情的全球蔓延和经济衰退，促使不少资源国在2021年开始进行内部改革，以强化本国油气行业竞争力。2020年底，巴西在石油和天然气许可招标活动中，降低了特许权使用费率，并将大型盐下层油气资源从国家主导转为合作开发，允许外企和国内私营企业通过竞标的方式参与，进一步激发市场热情。2021年，巴西正式实施新天然气法，将之前的巴西矿产和能源部授予特许权转变为巴西国家石油管理局授权的方式，简化审批流程，改善营商环境。同时，巴西还要求巴西国家石油公司（Petrobras）向第三方开放天然气基础设施，例如输气管道、加工厂和液化天然气（LNG）接收终端等，打破该公司在天然气基础设施领域的垄断地位，增强市场活力。南非根据“调整并合理化部分国有企业”的发展战略，将南非国家石油天然气公司（PetroSA）、南非国家战略燃料基金（SFF）和南非天然气开发公司（IGas）合并为“南非国家石油公司”（SANPC），以合并的方式为3家企业减债并精简架构，以提高南非油气行业的整体竞争力。尼日利亚政府也推进油气行业改革，在新批准的《石油工业法案》中，通过成立上游监管委员会和中下游石油监管局、下调油气区块特许权使用费税率等措施（见表2），为该国油气行业创造良好的行业治理机构和有利的投资环境。

表2 尼日利亚《石油工业法案》主要内容

1.3.2 持续提高油气行业影响力

虽然全球能源转型不断加速，资源国持续加快在可再生能源和节能减排方面的发展，但低碳转型是一个长期过程，不少资源国仍然鼓励油气开发，持续提升本国传统能源作用。2021年，阿联酋推出名为“3000亿迪拉姆行动”的全新能源战略，并成立穆尔班原油期货，通过鼓励油气开发、吸引更多石油贸易合同，强化阿联酋作为海湾地区石油出口枢纽的地位。阿根廷倾力发展页岩油气经济，向页岩油气领域下发了50亿美元财政补贴，并将2021年新增的27亿美元投资中的约13亿美元投向包括页岩油气资源在内的上游油气开发业务。目前该国正加速推进能源出口业务，以期成为拉美地区新的“能源集散中心”。此外，哈萨克斯坦计划实施总价值超过120亿美元的油气化工项目，利用本国资源优势推动化工行业发展。

1.3.3 加强市场维护，拓展出口量

资源国注重加强与消费国合作，通过增加投资、能源外交等方式，维护出口市场，提升出口量。中国作为全球最大的油气消费国，成为各资源国争先合作的重要对象。俄罗斯、阿联酋以及中亚5国等，以北京冬季奥林匹克运动会为契机，与中国加强能源领域的合作。其中，中俄两国发表了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明》，两国有关部门和企业签订了包括石油和天然气在内的15项合作文件，俄罗斯将向中国出口的天然气年总量从380亿立方米增加到480亿立方米，增加石油供应1亿吨，并加强绿色低碳领域合作，旨在与中国发展成为更为紧密的能源联盟。哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、阿联酋、卡塔尔、厄瓜多尔等国也明确表示将加强与中国在能源、可再生能源领域合作。沙特阿拉伯加紧重启与中国合资炼厂的谈判，继续投资其最大的出口市场。

2 消费国能源政策

2.1 设立气候目标引领能源绿色低碳转型

能源低碳转型和应对气候变化逐渐成为国际社会的普遍共识。第26届联合国气候变化大会最终达成协议，巩固了先前的共识，给未来国际社会碳减排和能源转型指明了新方向。各国也更加重视转型发展，诸多国家现已设立了相应的温室气体减排目标，引领本国绿色低碳转型。

2.1.1 联合国气候变化大会达成《格拉斯哥气候公约》

2021年11月，第26届联合国气候变化大会在英国格拉斯哥举行。经过两周的艰难谈判和各方激烈博弈，全球197个国家达成了《格拉斯哥气候公约》，主要成果有三个方面。一是重申《巴黎协定》3大支柱：温控目标方面，各缔约国需提升国家自主贡献目标，保证本世纪末把全球平均气温较工业化前水平升高控制在1.5℃之内；资金方面，要求发达国家尽早兑现对发展中国家每年1000亿美元的气候资金支持承诺，并将承诺延续至2025年；气候适应方面，缔约方建立相关机制，更好地帮助各国处理气候变化造成的损失和破坏。二是完善了“巴黎规则手册”。各国就《巴黎协定》第6条关于碳排放权交易市场相关基本规范达成共识。三是将逐步减少煤炭使用和对化石燃料补贴的协议首次写入气候公约。这既反映了气候公约在化石能源使用方面的突破，也体现出依赖煤炭的发展中国家在能源转型上面临的资金和技术方面的巨大差距。此外，会议期间缔约国还达成了全球甲烷减排承诺、终止砍伐森林等多个重要倡议。其中中美两国签署了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，意味着世界上最大的两个经济体在应对气候变化上进一步携手，助力全球共同实现温控目标的良好发展趋势。

2.1.2 欧洲各国升级气候目标

欧洲长期以来在应对全球气候变化议题中处于领先位置。为稳固其全球气候治理领导地位，实现《巴黎协定》承诺，早日实现能源转型，大幅减少对进口化石燃料的依赖，不少国家提出了更为激进的气候目标。2021年7月，欧盟公布了名为“Fit for 55”的一揽子气候方案，计划2030年在1990年基础上减排至少55%。采取的措施包括将欧盟碳排放权交易体系（ETS）的应用范围扩大至路面交通和建筑在内的各产业，收紧当前各领域排放上限，削减免费配额等。德国公布新气候目标，计划2030年温室气体排放量较1990年水平的减少幅度从此前的55%提升至65%；碳中和完成时间表从2050年提早至2045年。英国最新气候目标是到2035年将温室气体排放量较1990年水平减少目标由原来的68%提升至78%，这也是迄今全球主要经济体制定的最高减排目标。除提升自身气候目标外，一些发达经济体正在推行或谋划碳边境调节机制（CBAM）等单边绿色贸易制度，这种“绿色壁垒”将对全球经贸合作和产业竞争提出新的挑战，增加了他国绿色低碳转型的成本和难度。

2.1.3 多国首次承诺碳中和目标

2021年更多亚洲和非洲国家宣布了碳中和或“净零”排放目标，在全球掀起碳中和热潮。印度正式提出了2070年实现“净零”碳排放目标，将可再生能源在能源结构中的比重从2020年的38%提高到2030年的50%。泰国承诺实现2050年碳中和及2065年温室气体“零”排放目标。越南、以色列等国也宣布了2050年碳中和目标。虽然有些国家的“净零”排放目标晚于发达国家，但这些发展中国家承担力所能及的减排任务恰恰体现了全球“共同但有区别的责任”原则，为实现世界经济长期的高质量、绿色和可持续发展做出贡献。

2.2 绿色金融助力能源低碳经济发展

绿色金融在助力经济主体实现气候目标中具有重要作用。能源转型背景下绿色金融对市场资源配置具有引导性，为绿色低碳发展提供充足、持续、稳定的资金保障，支持环境改善、能源技术创新等经济活动。尽管与石油、天然气等化石能源行业相比，清洁能源领域目前的回报率普遍较低，但投资于绿色转型越来越被视为长期维护股东价值的关键途径。

2.2.1 金融机构资产配置引领低碳经济转型

以实现经济、社会等可持续发展为核心的绿色投资时代已经到来，金融机构通过调整投资组合、减少对高碳行业的投资，助力“净零”排放转型。目前已有450多家金融机构加入“格拉斯哥净零金融联合组织”，资产价值共计超过130万亿美元，占全球总资产的40%。加入该组织的金融机构承诺，将按照《巴黎协定》1.5℃温控目标的要求管理资产。全球其他一些金融机构也明确表示将停止对化石能源领域的投资，荷兰公共部门养老金（ABP）表明，一年内将分阶段抛售其150亿欧元的全部化石燃料资产，并于2023年一季度前完成化石能源领域的撤资。英国最大保险公司英杰华以撤资为威胁要求30多家化石燃料密集型公司采取激进措施削减碳排放量，此举将加速资产管理等行业的化石领域撤资浪潮。

2.2.2 绿色金融产品为清洁能源发展提供融资支持

消费国气候目标将加速低碳转型进程，清洁能源行业对金融支持的需求逐渐涌现，消费国正积极出台政策，撬动更多金融资源投入碳减排活动和低碳产业发展。绿色债券已经成为全球实现低碳目标的重要融资工具。近两年，投资者对绿色债券的认可度和接受度越来越高，多国市场对绿色债券的需求和发行规模都超出了预期。欧盟发行的首只15年期绿色债券吸引了高达1350亿欧元的认购，西班牙首日绿色债券发售显示市场对绿色债券的需求达到了600亿欧元。英国、德国等欧洲国家陆续发布了国家绿色债券；埃及、印度尼西亚等新兴市场也相继开始发行绿色债券，但与欧美国家相比，目前发行规模相对较小。

2.2.3 绿色科技引领投资热潮

绿色技术创新是各国实现绿色经济发展的关键，也是全球科技的重要新兴竞争领域。目前美国、日本和德国在该领域处于领先地位，中国虽然在不断进步，但仍与领先国家存在一定差距。在全球加速气候行动的大背景下，清洁低碳技术已经成为全球资本市场热捧的投资领域。落基山研究所、自然资源保护协会、绿色资本联盟联合发布的一项报告显示，全球金融机构在低碳技术领域的投资已经超过240亿美元。欧盟计划在“创新基金”（Innovation Fund）下向比利时、意大利、芬兰、法国、西班牙和瑞典等国的7个大型创新项目提供11亿欧元，支持将突破性技术引入高能耗产业、氢气、碳捕集利用与封存（CCUS）以及可再生能源项目（见表3）。在亚洲地区，中国、日本、韩国等在技术领域投资较多。

表3 欧盟创新基金投资项目

2.3 消费国被迫启动措施应对能源市场动荡

欧洲一直都是推动能源转型的引领者，其2021年太阳能和风能发电量几乎每个月都创下了最高纪录，然而由于经济复苏带来能源和电力需求飙升，叠加极寒天气来袭、供应紧张、库存走低等因素，能源价格大幅升高，部分国家主要采取一系列措施应对飙升的电力价格。

2.3.1 调整能源政策稳定消费端

欧盟表示将制定指导方针应对不断攀升的能源价格。与此同时，各国政府紧急制定相关计划，通过直接限制价格、调整税费或直接补贴、控制能源公司利润等措施避免消费者支付过高的能源价格。德国政府计划逐步取消电费中的可再生能源附加费及提供可再生能源发电资金；意大利为稳定电价计划重新评估电费计算方式；西班牙免征7%的发电税，并提取能源公司超额利润中的26亿欧元分配给消费者。希腊政府表示将花费约1.5亿欧元帮助消费者削减开支：月用电量超过300千瓦时的用户将获得9欧元的补贴，低收入者将获得更高的一次性补贴。

2.3.2 重启化石燃料发电保供

可再生能源无法满足电力需求的日益增加、天然气库存不足等问题使得部分国家对逐渐淘汰化石燃料的态度有所动摇，欧洲各大公用事业公司正在从天然气发电转向燃煤发电，以满足不断上涨的电力需求。英国天然气价格持续飙升直接导致英国煤电需求回暖，许多曾一度停用的老旧煤电设施被迫启用，英国政府不得不推迟计划关停煤电设施的日期。尽管日本已制定淘汰煤炭的政策，但为应对国内用电需求，短期内将很可能重启部分燃煤电厂，东京电力、东北电力等公司也因为供电紧张、核电不足等原因启用煤电保供。此外，出于发电成本经济性考虑，不断攀升的天然气价格导致一些国家开始抢购原油等其他化石燃料。大型独立石油交易商维多（Vitol）公司预计，由于天然气主导的能源短缺推动了对其他燃料的需求，2021年冬季，全球原油需求将增加50万桶/日。因此，化石能源仍是现阶段能源安全的基石。

2.3.3 加快可再生能源转型，减少对天然气的依赖

2021年出现的天然气供需问题，突显消费国在向“净零”排放经济转型过程中天然气发挥的作用还不太稳定。据能源智库Ember分析，市场价格曲线表明天然气短缺将至少持续两年，如果各国未能加速可再生能源的开发，欧洲的气候目标或将面临风险。为结束对进口能源的依赖，从根本上解决气价飙升带来的电价上涨问题，欧盟委员会提议2049年底前终止同非欧盟国家的长期天然气供应合同，同时以建立成员国联合天然气采购和共享储存系统的方式平摊能源价格。另一些消费国则认为避免天然气供应波动的唯一办法是加速向清洁电力的过渡，计划逐渐淘汰天然气并用氢气取而代之。据彭博新能源财经（BNEF）报道，2021年，宣布氢能战略的国家从13个增加到26个，2022年可能还会增加22个。尽管存在技术难题，但氢能已被欧洲国家视为未来转型的关键能源。据麦肯锡公司统计，全球228个已知氢能项目中有126个位于欧洲。预计2040年，欧洲将有4万千米的氢气输送管道，69%的氢气输送管道由天然气管道改造而成。德国政府及企业与加拿大、智利、日本等多国签署了“绿氢”项目合作协议。根据德国政府公布的《全球氢气倡议》，未来德国拟向非欧盟国家大规模可再生能源制氢产业投资10亿美元。

3 结语

总体来看，2021年，资源国在循序渐进实施能源转型的同时，也在不断加强油气传统优势。消费国继续加快推动绿色转型，绿色金融在引领转型中的作用逐渐显现。展望2022年，碳中和已成为全球共识，将有越来越多的国家出台碳达峰、碳中和发展战略，绿色金融的作用也会愈发重要，相关议题的法律法规及标准制定、环境风险的分析、信息披露监管等制度将会进一步健全。需要注意的是，俄乌冲突局势的演变以及美欧等可能出台的对俄制裁，将进一步加剧美俄两国在能源领域主导权的争夺。不过，随着可再生能源的快速发展，未来传统油气资源国的地缘政治影响力将被大大削弱，资源国与消费国之间的界限也会日渐模糊，新的“能源地缘政治版图”正在重构。