全球视野中校外补习的发展趋势及治理经验

秦 琳

学科类校外补习是当前我国“双减”工作的治理重点。目前，世界主要国家都有各种形式的校外补习存在，相关的概念包括“私人补习”（private tutoring）、“课后补习”（after- school tutoring）等。还有研究者提出“影子教育”（shadow education）的概念，指发生在正规学校教育之外，但以提高正规教育学习成绩为目的的校外补习活动[1]。

近20年来，校外补习在很多国家和地区都呈扩张趋势，甚至形成一个补习教育体系[2]，带来一系列问题。首先，社会不公平加剧，家庭经济条件越好的学生，校外补习参与率和支付的成本越高，在教育竞争中愈发处于优势地位[3]；其次，一些国家公立学校教师在校外提供有偿补习，导致其对本职工作懈怠，甚至玩忽职守；最后，校外教育的持续扩张可能削弱公众对于公立教育体系的信心和教师专业性的信念，校外补习甚至被认为可以复制和替代正规教育。因此，各国政府开始对校外补习进行规范和治理。本文对校外补习全球扩张的趋势、原因以及各国校外补习治理经验进行分析，以期为我国推进“双减”政策落地以及建立校外培训长效治理机制提供借鉴。

一、校外补习的全球扩张趋势

（一）校外补习的全球趋势

21世纪以来，校外补习在全球范围内呈现扩张和加速发展趋势。研究者对国际数学与科学趋势研究项目（Trends in Mathematics and Science Study, TIMSS）2003年的数据进行分析发现，46个国家的学生参加校外补习的比例从挪威的29%到新加坡的82%不等，整体校外补习参与率有所提高[4]。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的国际学生评估项目（Programme for International Student Assessment, PISA）2003、2012和2015年的测评数据分析表明（图1），在15个国家和地区中，作为测评样本的15岁学生均有一定比例参与了校外补习，且参与比例均大幅上升，2003年的校外补习平均参与率为20.6%，2012年上升到29.4%，2015年则大幅上升到63.89%[5]。不同国家和区域的研究均支持这样一种趋势：东亚、南亚地区校外补习规模庞大，且不断扩张；欧洲地区校外补习日渐盛行；美国、澳大利亚等发达国家校外机构数量也在不断增长，校外补习俨然在全球形成了扩张之势[6-8]。

图1 PISA校外补习平均参与率

（二）校外补习的区域特征

东亚和东南亚地区校外补习参与率普遍较高，学科补习成为常态。这些地区深受儒家文化影响，历来有重视考试和升学的传统。日本和韩国校外补习在20世纪六七十年代已蔚然成风，目前两国中小学生校外补习参与率均超过60%[9]。2019年，韩国中小学生校外补习参与率为74.8%，生均每月补习教育支出为32.1万韩元（约1700元人民币）[10]。汇丰银行（HSBC）2017年全球教育消费调查报告显示，印度尼西亚、新加坡，以及马来西亚等地都有超过75%的受调查家庭有校外补习消费[11]。

欧洲地区校外补习在不同区域间有较大差异，南欧和东欧校外补习较为普遍，西欧和北欧近十年来呈现快速发展趋势。在南欧和东欧地区，多项调查显示，希腊、塞浦路斯和马耳他三国学生校外补习参与率均超过80%。很多东欧国家在苏联时期就有补习教育传统，苏联解体后，经济压力成为课外补习进一步发展的主要驱动力，并形成了补习文化。当前，克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛、波兰等国都有40%～60%的中学生参与校外补习，并且有很大比例的在职教师在校外提供有偿补习[6]。英国、法国、德国、荷兰等西欧国家，在历史上有社会上层家庭接受补习的传统，而近十几年，校外补习也快速扩张，特别是在大城市和中学高年级学生之中。例如，目前英国校外教育机构已有500多家，伦敦学生参与校外补习比例远高于其他地区。北欧是受校外教育影响最小的欧洲地区，主要由公立教育体系为学生提供课后补差、提优以及托管性质的活动，但瑞典也出现了大规模有组织的校外补习[6]。

美国、澳大利亚等其他发达国家校外补习率相对较低，但近年来也不断提高。调查显示，约14%～21%的美国高中生在与大学入学相关的关键考试前会参加校外补习课程[12]。PISA历年数据显示，澳大利亚15岁学生的校外补习参与率从2003年的16.7%上升到2015年的61.35%[5]。校外补习在埃及、印度、阿联酋等发展中国家也非常普遍。汇丰银行的全球教育消费调查发现，超过70%的受调查家庭为子女安排过补习课程[11]。

（三）校外补习的新特征

全球校外补习在加速扩张的同时，也呈现出三个最新趋势。一是跨国大型商业机构兴起。例如，日本“公文式”（KUMOM）公司业务扩大到全球7个国家和地区，在371万名学员中，有227万名在日本本土之外。法国补习教育公司Acadomia每年服务10万名学生，业务拓展到东欧和美国。澳大利亚Kip Mc Grath公司在四大洲的20个国家运营560个补习中心。二是校外补习教育快速向线上拓展。例如，印度在线教育代表性企业BYJU’s面向中小学生提供视频课程、测试评估等服务，目前有2000万注册用户，覆盖印度1400多个城市和乡镇。三是校外补习市场的资本化运作加速。例如，韩国2010年以来在线教培市场投资火热，Megastudy一度是该国发展最快的互联网企业和资本市场“明星”，2011年市值达到3.03亿美元，最多时，韩国一半参加高考的高三毕业生，约280万人，都是该公司用户。2021年，韩国AI培训公司Riiid完成1.75亿美元融资，主要向非英语国家的人提供托业英语水平考试相关的练习和备考服务。

二、校外补习全球扩张的多重原因

校外补习之所以超越了教育体制、文化和社会传统的差异，呈现出一致的扩张趋势，是世界性趋势的共同作用。其中，既有社会经济状况演变、家庭育儿方式变迁的影响，也有教育政策和教育结构变化的推动，还与技术和商业文化发展密切相关。

（一）社会收入差距持续扩大

研究显示，近40年，无论是发达国家还是发展中国家，社会收入差距都在不断扩大[13]。2008年全球金融危机爆发以来，这一趋势进一步加剧。一方面，主要国家的中等收入群体出现了萎缩，家庭经济不安全感增加，父母对于子女未来能否保持经济地位或者实现阶层跃升抱有极大怀疑。因此，家庭会倾向于通过增加教育投入的方式，应对不确定的经济前景。另一方面，收入差距持续扩大导致阶层逐渐固化，而学校教育的社会筛选功能被不断强化，高等教育，特别是精英型高等教育文凭对于提升劳动力市场竞争力具有关键作用，教育回报率高，是实现阶层跃升、提高收入的有效途径。因此，父母希望子女通过校外补习维持和提升竞争力，这被认为是校外补习全球扩张的深层次原因。这一点也突出地体现为，在以选拔性升学考试为主的教育体系中，以及教育的个人经济收益率更高的国家和地区，校外补习也更为普遍[7]。

（二）“密集养育”成为主流养育文化

研究家庭养育方式的学者发现，当代各国父母育儿方式与上一辈以及更早的父母有巨大差异，以密集养育（Intensive Parenting）为典型特征。密集养育是“一种以子女为中心、专家指导、情感投入、劳动密集以及经济上非常昂贵的养育方式”“父母倾向于在子女发展的全过程进行干预，在早期照管、兴趣培训、课外补习等各个方面不断增加精力、时间和经济投入”[14]。经济学家通过长时段和跨国的经济学数据分析也印证了这样的观点。在大部分工业化国家，无论经济发展水平、文化传统和教育制度有怎样的差异，在过去三四十年中，父母都在用越来越“密集”的方式养育子女[15]。这种趋势超越了国家间不同制度、文化和经济发展程度的差异，也席卷了社会各个阶层。康奈尔大学的研究者对美国3600多名家长进行调查发现，不同阶层、种族和收入水平的家长普遍认同应当以更昂贵、更密集的方式养育子女[16]。替子女安排校外补习，与关注各种育儿知识、协助子女完成作业、替他们安排各种兴趣活动和社交活动一样，都是这种养育文化的体现，也被当代父母视为必需。

（三）教育结构和教育政策的演变

基础教育的均衡化和高等教育的差异化发展构成巨大张力。伴随中等教育的基本普及，更多国家在基础教育领域推行均衡化发展政策，如取消留级制度、限制分流、统一教育标准、强化素质能力培养、弱化考试评价机制。而教育财政的紧缩进一步削弱学校因材施教、提供个性化教育的能力。同时，高等教育持续推进差异化发展策略，资源配置不断向精英型高等教育倾斜，但各国高等教育入学规模的扩张主要由普通院校承担。从数据来看，近年来精英型高等教育入学机会的竞争变得更加激烈，这种张力推动学生寻求校外教育，以提升自身在精英高等教育入学竞争中的竞争力[5]。

另一方面，基于学业成绩的问责和绩效评价制度被不断强化。自20世纪90年代开始，以PISA为代表的由国际组织主导的大规模国际学生学业评价项目把各国基础教育质量纳入横向国际比较之中，影响了多国教育政策的走向和社会教育心态。实证主义导向的教育评价策略得到强化，很多国家在基础教育领域实施问责和绩效评估制度，助推了课后补习的发展。例如，美国引入以学生成绩来评价教师和学校表现的问责制后，很多学校开始提供课后补习项目以提升学生学业成绩[17]。

（四）技术、商业和文化因素助推

首先，信息技术的发展改变了校外教育的收益和成本，助力了校外补习的发展。互联网的普及大大降低了获得校外补习信息和优质教育资源的成本，也降低了不同区域和阶层之间获取校外教育资源难度的差异，促进了教育投入。在线教育成为校外补习的重要形式，实现了“互联网+校外补习”模式，使得校外培训机构可以以较低的价格提供更大范围的教育服务，增加了其补习的便利性。其次，在商业化机构中，父母具有高度的选择权，刺激了对校外补习的投入。与校内教育的低选择性相比，父母在校外补习的契约式合作中深度参与且具有很高的选择权和自主权，可以自主选择教师、学习同伴、学习内容，控制投入的时间和强度，监督教学效果。最后，父母对于教育的参与，与当前流行的“密集养育”文化相互强化，也与媒体对教育焦虑的大肆渲染以及商业机构的推波助澜不断交织，致使更多家庭被卷入校外补习之中。

三、校外补习治理的国际经验

校外补习治理是世界性难题。不同国家存在放任、禁止、规范引导、鼓励以及混合治理等多种政策导向，但完全禁止和彻底放任都被认为无益于校外补习的治理及其良性发展[18]。寻找学校教育和校外补习的平衡点，实施校外补习的综合治理和规范引导，提升教育质量，实现教育公平，还需要长期的探索。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求持续规范校外培训（线上和线下学科类培训），有效减轻学生过重作业负担和校外培训负担（“双减”）。为贯彻落实这一意见，教育部办公厅和各地教育行政部门先后发布系列文件，坚持从严治理校外培训机构，体现了国家治理校外补习乱象的决心和毅力。“雷霆手段”过后，还需“绣花功夫”跟进。梳理国际上校外补习的治理措施，可以为我国“双减”政策下校外补习的治理路径提供一些参考和借鉴。

（一）完善立法，明确治理依据

建立和完善校外补习治理的法律制度。日本校外补习机构被称为“学习塾”，20世纪70到80年代也出现过校外补习无序发展的“乱塾时期”。从1976年开始，日本文部省多次开展全国中小学生校外补习教育调查，摸底基本情况。80年代末期，日本政府正式明确参照《特定商业交易法》，由经济产业省以“特殊经营模式”对校外教育机构进行管理，要求所有机构注册登记，确保信息公开、透明。同时，通过《公司法》《法人税法》《个人情报保护法》《消费者契约法》《劳动基准法》等相关法律对校外教育机构的经营行为进行约束，明确纳税义务，保护消费者和任职教师权益，并特别对校外补习机构的营利比例以及税收做出限制，避免暴利和偷税漏税行为[19]。

随着我国新政策相继出台，各地陆续开展了校外补习治理工作。要重视立法，完善相应的法律体系。一方面，完善校外补习行业行政机构和行政程序的法律制度；另一方面，完善校外补习治理政策督导制度，对校外培训相关机构和人员进行监督制约，保证培训机构教学工作的顺利实施，确保校外补习治理政策的落地。

（二）设置底线要求，约束校外补习边界

深化校外补习机构治理，严控补习时间，严格审批资质，严把机构环境。一是限制补习时间。例如，韩国对校外补习机构实施宵禁令，22点必须关闭。二是对校外补习师资进行限制。一方面对校外补习机构教师的学历等提出要求，另一方面限制公立学校教师参与校外补习。如新加坡规定，在职教师如果在课外辅导机构代课或以各种名义举办补习班，一旦被发现将终生无法再获得教师职位。乌克兰、毛里求斯、越南都禁止在职教师为自己的学生提供辅导培训[19]。三是对校外培训机构的软件和硬件条件设置要求。例如，日本对校外培训机构的设施面积、环境、安全标准等都有具体规定。

目前我国的校外补习机构仍然存在不透明、不规范、无序扩张等问题，要严于治理，规范校外补习机构，按照我国《未成年人保护法》相关规定，把控校外补习时间，将校外补习作为学校教育的有益补充，对现有学科类校外补习机构进行机构和教师资质审核，鼓励机构自查自改，为学生健康成长创造有利环境。

（三）发挥第三方机构作用，强化行业规范

强化第三方监管，促进校外补习行业规范。在日本，经济产业省推动成立了“全国学习塾协会”，作为对全国校外教育机构进行规范和监管的部门。该协会出台了针对学习塾及其讲师的认证制度，以及《学习塾个人信息保护指南》《学员安全保护方针》《培训合同范本》《全国学习塾协会自我管理约束》等文件[20]。瑞典也委托第三方机构对校外活动中心任职教师进行认证，目前已有近40%的教师获得认证。希腊、德国、英国分别成立了专门的校外培训教师组织，强化行业准则和行业自治。借鉴各国的经验，我国在行业规范治理上，可以引进第三方机构，通过行业协会认证评估等手段，加强对校外补习机构办学资质、环境场所、教育体系、教师资质、收费管理等方面的日常监督，逐步提升校外补习机构的整体服务水平。

（四）政府补位，扶助弱势群体，扩大课后服务

首先，扶助弱势群体，提供专门公共教育服务，避免其教育不利处境进一步恶化。美国联邦教育部于1994年专门制定了“21世纪社区学习中心计划”，该计划利用社区学习中心，为课外无人监管的低收入家庭学生、青少年犯罪高发学区学生和学习困难学生免费提供学业辅导、技能培训和心理辅导课程。2019年，该计划预算超过12亿美元，惠及近170万名学生，并有效降低了贫困学区的青少年犯罪率[20]。新加坡政府设立专项津贴，并在教育部成立专门部门，加强针对弱势学生和低收入家庭学生的课后托管服务和辅导计划，到2020年年底，新加坡所有小学都设立了校内托管中心。

其次，扩大普惠性课后服务，提升服务质量。瑞典《学校法案》明确规定，课外活动是义务教育的一部分，义务教育课程大纲也对课外活动的目标、形式、内容、标准等做出具体规定。该国目前有超过83%的6～9岁学生在课前和课后参加设在校内的课外活动中心，超过20%的10～13岁学生参加校外开放式课外活动项目[21]。澳大利亚《国家教育与看护服务法》《国家教育与看护服务条例》对课外托管提出明确的要求，规定提供看护的主体可以是营利或非营利机构，但通常在儿童就读的学校内提供服务，政府以津贴补助和看护抵扣的形式进行资金支持，并特别制定了“澳大利亚学龄儿童看护框架”，对看护和托管的形式和内容进行指导，以专门的国家质量标准进行评估[22]。

最后，与校外机构开展多方面合作，引导其发挥公益作用，补充公共教育资源和服务的不足。在日本，公立教育体系与校外教育机构的合作日益紧密，委托校外教育机构提供教师继续教育、学生生涯规划、学习咨询等教育服务，以及补充偏远农村地区的教育资源。在美国纽约州等地，课后服务机构与学区开展合作，在公立学校运营，从业人员资质、卫生安全等方面，由各州教育、家庭和健康部门制定标准进行约束，服务内容既包括放学后的兴趣活动，也包括完成家庭作业等学习活动。

综上所述，校外补习扩张已成为全球性趋势，其背后有深刻的经济和社会根源。我国“双减”政策的出台，既与这一全球性趋势紧密关联，也与校外培训各种问题的集中凸显有关。比如，由于教育培训行业的急速发展和资本无序扩张，造成了教育焦虑大范围蔓延，教育过度功利化问题更加严峻。结合当前我国一系列政策方针来看，校外补习治理是一项复杂的系统工程，需要疏堵结合，并综合施策、精准施策和长效施策。既要完善法律制度，明确治理依据，也要通过“小切口”的精细政策来约束校外补习行为边界；同时，还要持续扩大教育投入，加强跨部门合作，发挥校外教育对于公共教育服务的补充作用，利用校外资源保障和改善民生，而非强化教育焦虑，扩大教育不平等。在根本上，解决校外补习过度扩张的问题，还有赖于教育结构的不断完善、教育评价改革的深入推进，以及整个社会教育心态和教育生态的改变。