加强农村地区防灾减灾和应急管理体系建设

文/张兴赢

张兴赢，研究员，博士生导师，第十三届全国政协委员，国家卫星气象中心副主任，中国大气环境监测卫星工程应用系统副总师，中国风云四号气象卫星工程地面系统副总指挥，国际地球观测组织（GEO）全球碳观测系统工作组专家，国际对地观测卫星委员会（CEOS）温室气体白皮书撰写专家。

随着全球气候变化加剧，其造成的影响比我们预期的更为强烈和迅速，极端天气和气候灾害愈加凸显，2021年7月我国河南发生特大暴雨事件；12月，美国中部6个州罕见的遭遇至少30场龙卷风袭击；2022年1月，位于南太平洋的岛国汤加发生了21世纪以来最强烈的火山喷发事件；2022年2月大西洋强风暴“尤尼斯”侵袭欧洲。这些极端的自然灾害造成了重大的人员伤亡和财产损失，尤其是对农村地区造成了极其严峻的影响。近20年来，中国80%以上的灾害造成的人员伤亡和经济损失都分布在农村地区。我国832个已脱贫的原贫困县中，有70%以上位于易受暴雨和洪水地质灾害影响的地区，因灾返贫风险挑战严峻。近10年来，我国农村因灾致贫的比例占到贫困原因的6.59%。在过去的20年中，70%以上的气象灾害发生在中国的农村地区，尤其是西部地区，其主要原因就是中国西部农村地区防灾减灾的工程性措施和非工程性措施相比中东部地区普遍偏弱。

农村是当代中国社会治理的基础，在统筹发展与安全理念指导下，切实提高农村地区防灾减灾与应急管理能力，已成为推动高质量发展的重要课题之一。2016年12月19日，中共中央、国务院发布的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》中已指出，“当前我国防灾减灾救灾体制机制有待完善，灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足，重救灾轻减灾思想还比较普遍，一些地方城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变”。目前，我国应急管理体系建设中较多的人力、物力、财力分布于城市地区，“农村不设防”问题较为突出，使得农村地区成为防灾减灾的薄弱环节。这在今年河南特大暴雨洪涝灾害中体现得尤为明显，一些地方乡村道路冲毁，电力、通信、交通中断形成“孤岛”的局面屡屡发生。

当前存在主要问题如下：受地理环境和自然条件的限制，农村地区的地形、地质、自然禀赋等层面的复杂危害更加严峻，叠加农村贫困地区防灾减灾能力的明显不足，导致灾害情况比其他地区高出5倍。受城乡二元化体制的影响，防灾减灾和应急管理普遍存在着重城市、轻农村的现象，导致公共事业发展、公共管理和政府协调能力不足，远远不能满足农村应对防灾减灾严峻形势的要求和人民日益增长的安全生产环境的需求。由于缺乏就业机会，以农村青壮劳力为代表的农民工流向城市地区，缺乏基础性群众力量，且防灾减灾知识的宣传教育相对滞后，缺乏防灾救灾知识及自救、互救技能。

因此，健全和提升农村应急管理体系和能力，已成为深入推进国家高质量建设的重要议题，有助于完善国家应急管理体系行稳致远和乡村振兴战略高质量发展。建议：

加快5G网络等新技术在农村的发展应用，以信息化建设提升农村应急管理精细化水平和农村综合治理现代化水平。

一方面加强农村和贫困地区灾害监测预报预警能力建设，解决灾害风险预警的“最后一公里”问题，另一方面还要提高设防能力，编制和实施以村屯为单位的防灾减灾救灾规划，并将其纳入村屯现代化建设的管理体系和布局中。

构筑全体村民参与防灾减灾救灾的文化氛围，组织开展防灾减灾救灾基本知识、防灾避险、自救互救技能等知识培训，定期开展防灾减灾救灾科普宣传，大力提升村民防灾减灾救灾的意识和能力。

建立农村灾害保障体系，克服救灾救济单纯依靠政府的弊病，设立农村救灾基金，增强救灾实力，化解农业生产风险，减少农民灾害风险。