我国公共安全治理体系的发展与完善

王灼

【关键词】公共安全治理 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

公共安全是国家发展和公民正常学习工作生活所必需的稳定的外部环境和秩序，公共安全治理则是国家的行政机关为保障社会活动正常进行，从维护公共安全、保障公民合法权益的角度出发，实施的各项行政活动。公共安全治理具有一定的变动性，不同时期，根据国家政治、经济的发展和国内外形势的变化，有着不同的侧重和特点。在建设社会主义现代化强国的新征程上，风险与挑战无处不在。面对挑战，中国共产党和中国政府居安思危、防微杜渐，将维护公共安全摆在极其重要的位置，出台了一系列公共安全治理的新思路、新举措，在很多问题上做到了未雨绸缪。党和政府始终致力于破解发展难题，有效化解社会矛盾，倾力打造具有中国特色的公共安全治理模式。

社会主义革命和建设时期，党和政府开展了大量的公共安全治理工作。1949年11月，为了主抓全国的安全生产工作，中央人民政府新组建的劳动部便内设了机构劳动保护司。一方面，这一时期公共安全治理的主题是“备战备荒为人民”，对于自然灾害防治工作的重点还是以防灾、救灾为主，并且将其作为政治任务与建设新中国的关键内容，将人的生命安全放在突出位置。1950年6月，为了应对全国江河的洪涝灾害，中央人民政府又正式成立了以时任副总理董必武为总指挥的中央防汛总指挥部。这一阶段的自然灾害防治工作主要在中央的统一领导下展开，这虽然有利于集中力量办大事，但是也增加了中央政府的治理压力，不利于地方政府积极性的充分调动。另一方面，当时在全国不少地区反动教会时有活动，这些在旧社会活动猖獗的邪教组织，对新中国的公共安全造成了严重的危害。人民政府代表人民的意志果断取缔了这些反动组织，巩固了新生政权，维护了公共安全。在上海等大城市，投机资本家囤积居奇，严重破坏了这些城市的物资供应，造成了市民的恐慌。中央人民政府和相关地方政府果断出手，出台了相应的法律法规，对于破坏法令、扰乱秩序者严惩重办，稳定了市场和民心。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，党和政府格外注意处理好改革、发展、稳定之间的关系，努力做到对人民群众生命财产安全的切实保障，从实现国家长治久安的角度采取了一系列相应措施。首先，我国的公共安全治理转向了以人为本的民生轨道，中央政府与地方政府对于公共安全的分级治理模式也初步建立。同时，我国公共安全治理逐步由国家、社会一体化发展为二元结构，综合管理、综合治理的概念被纳入公共安全治理领域，多元共治的理念逐渐形成，多元参与机制也初步建立，治理水平和治理效率显著提升。其次，随着我国公共安全领域信息化的不断深入，公众对社会公共安全事务和公共安全事件的知情权得到了更为有效的保障。中国政府确立了新闻发言人制度，完善了政府的信息公开方式，做到了信息系统的完善、消息发布的及时、统计数据的准确等。最后，建立一套行之有效的公共安全预案机制。早在2001年，上海市就着手编纂《灾害事故紧急处置总体预案》。2003年之后，“非典”推动了全国性公共安全预案编纂工作启动。2005年，《国家突发公共事件总体应急预案》出台，确定了政府对于特大公共安全事件的相关机制和体系，划分了各类公共安全事件的级别与种类，是当时中国公共安全治理的纲领性文件。

进入新世纪以来，中国政府逐步对公共安全事件的预警、处置作出了明确的部署，出台了一系列的条例、办法，中国公共安全治理机制初步形成和建立。然而，由于中国的公共安全治理起步较晚，与西方发达国家仍然存在一定的差距。随着我国经济社会不断发展和全球化的深入演进，我国面临的公共安全形势十分严峻，公共安全治理意识亟待加强、公共安全治理法律体系亟待完善、公共安全治理信息公开亟待畅通、公共安全治理部门亟待建立，如何处理好公共安全事件已经成为党和政府必须面对的重大课题。

进入新时代，随着经济全球化和信息化的迅猛发展，“两个大局”相互交织、相互激荡、相互影响，传统安全与非传统安全并存发展，非传统安全在国家安全中的作用越来越重要。2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记提出了总体国家安全观重大战略思想，将对形势的研判和对理论的研究统一起来，將国家安全观的科学准确判断、发展理念的完善和问题目标的一致性融为一体，为新时代中国的公共安全治理工作作出了科学部署，在保障国家安全和维护经济社会发展方面发挥了极其重要的作用，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。近年来，习近平总书记围绕总体国家安全观发表的一系列重要论述，把我们党对国家安全的认识提升到了新的高度和境界，是指导新时代国家安全工作的强大思想武器，对于新时代坚持总体国家安全观，坚定不移走中国特色国家安全道路，完善国家安全体制机制，加强国家安全能力建设，有效维护国家安全，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

建立健全中国特色公共安全治理体系是总体国家安全观在治国理政实践中的重要体现。2014年8月和2015年7月，《中华人民共和国反间谍法（草案）》和《中华人民共和国国家安全法》的相继出台，标志着我国国家安全法律体系的丰富与发展，有力地维护了我国国家安全。历史和实践证明，践行总体国家安全观要将理论研究和人民参与相结合。因此，应充分发挥人民的力量、调动人民群众的积极性，将总体国家安全观由理论研究提升到理论与全民参与相结合、理论与实践相结合的高度，以实践推动理论研究、以理论研究进一步推动实践的发展，走具有中国特色的国家安全发展道路，汇聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

不少公共安全事件的影响不是孤立的，往往波及多个地区、多个领域。有些公共安全事件是无法避免的，因此建立一套自上而下、多方参与、科学高效的公共安全治理系统对于更好地发现隐患、排除风险、降低危害、治愈创伤意义重大。事实上，很多国家的公共安全管理已经拥有了一套行之有效的系统和相对完善的公共安全管理的法律制度，国家元首或政府首脑在公共安全管理部门担任最高领导，成体系的专门部门和机构从事着公共安全管理工作。一般来说包括以下方面：完备的法律法规、高效的指挥中枢、专门的管理部门、先进的信息系统、畅通的信息渠道、较高的国民意识。

随着综合国力的不断提升，我国所面临的公共安全事件也日渐增多，其中有很多问题是过去不曾遇到过的。进入21世纪，中国发生了一系列公共安全事件，如“非典”疫情、禽流感疫情、雨雪冰冻灾害、汶川地震等，一定程度上暴露了我国在社会公共安全领域的隐患和问题，引起了党中央、国务院的高度重视。面对新形势，党和政府不断加强和提高公共安全治理水平，将先进、可行的理念和经验引入公共安全治理的实践中去，并着力组建专门机构部门，负责公共安全治理相关事务。尽管，从上世纪八九十年代开始，我国便开始重视公共安全治理专门机构的组建：1989年，成立了专门的减灾国际协调机构；2005年，代替该机构职能的国家减灾委员会进一步强化了中国对于灾害的掌控能力；国务院下设的生产安全监管总局进一步强化了政府的安全生产掌控能力。但是我国依旧缺少常设的指挥、协调机构负责公共安全治理的全局工作。在面对公共安全事件时，都是由具体部门单独处理，遇有重大灾害或突发事件只能由国务院组成应急小组临时负责，由于涉及不同部门、不同领域，在很多问题上也很难做到顾全大局、无缝对接。由此可见，做好国家公共安全治理的顶层设计和布局谋篇是十分必要的。

在这一背景下，我国于2013年成立了国家安全委员会。国家安全委员会的职能包括顶层规划的议事、处置重大问题的决策、调动各方资源的统筹。同时，国家安全委员会也将涉及公共安全治理的所有部门纳入其中，从而实现多领域、多部门的统一指挥。这一重大举措，既体现了中国公共安全治理与国际接轨的新思维，也形成了极具中国特色的国家治理模式。不同于西方一些主要国家的分权制衡，我国国家安全委员会可以直接研究、决策、部署应对重大公共安全事件，提高了治理成效。国家安全委员会的成立，使中国公共安全治理工作迈入了新的阶段，中国公共安全治理的指挥领导、统筹协调、应急处理能力必然会得到增强。

新时代，我国经济社会发展迅猛，物质生活水平的显著提升让一些过分追求享乐和贪图经济利益的人铤而走险，导致安全生产事故多发、社会公共安全隐患频仍。这就需要用发展的眼光来看待发展中出现的问题，用发展的办法来解决发展中出现的问题。2003年，我国开启了公共安全治理的探索发展之路。随后，我国公共安全治理形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系，设立了上至国务院、下至县一级人民政府的公共安全治理系统。同时，《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布，为我国公共安全事件处置工作提供了法律依据和保障。2012年以前，虽然全国31个省（区、市）先后组建了应急委或应急管理领导机构，几乎全部市、县都建立了相对应的应急管理机构，一定程度上肩负起了公共安全治理之责，但全国性的总的应急管理机构尚未组建。

2018年3月，十三届全國人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，批准了中华人民共和国应急管理部的组建。在此之前，我国的应急管理工作并无统一的常设机构，国务院下属的应急管理协调机构更是有16个之多。一旦遭遇突发公共安全事件，往往出现应急管理的政令不一、信息不畅。应急管理部的组建彻底改变了这种局面。新建立的应急管理部整合了职责，形成了核心部门总牵头、各方协调齐配合的应急管理和公共安全治理新局面。组建应急管理部是对以习近平同志为核心的党中央关于公共安全治理特别是应急管理工作系列重要讲话精神的落实，是我国在总体国家安全观的指导下进行的具体实践之一，有效地维护了我国的国家安全，也标志着我国公共安全治理事业迈出了具有里程碑意义的一步。

（作者为徐州医科大学人事处助理研究员）

【参考文献】

①《毛泽东选集》（第五卷），北京：人民出版社，1977年。

②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年。

责编/韩拓 美编/王梦雅

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