新时代破解农村养老难题的路径探索

【关键词】城乡融合发展 农村养老 中央一号文件 【中图分类号】F323.89 【文献标识码】A

近期，2022年中央一号文件正式发布，其中强调扎实稳妥推进乡村建设，要求“加强基本公共服务县域统筹……提升县级敬老院失能照护能力和乡镇敬老院集中供养水平，鼓励在有条件的村庄开展日间照料、老年食堂等服务。”近年来，中央一号文件对于农村养老问题持续关注。2020年中央一号文件提出，“发展农村互助式养老，多形式建设日间照料中心，改善失能老年人和重度残疾人护理服务”。2021年中央一号文件对农村养老问题作出部署，提出要健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设，发展农村普惠型养老服务和互助性养老。

作为全球第一的老年人口大国，当下我国不仅老龄化日益加剧，而且“城乡老龄化倒置”凸显。第七次全国人口普查数据显示，60岁以上农村老年人比重为23.81%，比城镇高7.99%。未来还将衍生累积效应。据预测，到2028年，中国农村老年人口比重将突破30%，相比城市高出11个百分点。再叠加城镇化、工业化推进过程中大量青壮年劳动力转移进城，农村将呈现“原子化”“空巢化”趋势，传统的家庭养老功能进一步减弱，使得农村养老公共服务需求激增。但是，城乡发展不平衡，农村养老资源相对缺乏，农村养老服务供给不足，导致农村养老供需结构性矛盾突出。这不仅阻碍了民生福祉的增进和共同富裕的实现，也成为制约乡村全面振兴和城乡融合高质量发展的一大关键因素。因此，如何补齐中国农村养老短板成为亟待解决的重要课题。

纾解中国农村养老问题必须直面三重短板

第一，城乡养老服务发展不均衡，农村养老资源相对短缺。检视当下我国养老公共服务供给，在规划安排、资源配置、制度建设等方面还呈现重城市、轻农村的特征。相较于城市机构养老、社区养老、以房养老等多样化的养老路径选择，多数农村老年人还主要依靠家庭养老、邻里照料及土地养老，养老资源相对匮乏，在人员、场地、设施、经费等各方面均不同程度地存在缺口，而且有限的养老资源配置也呈现碎片化、分散化，大大削弱养老服务的可及性。农村老年人可享受的养老公共服务内容匮乏、供应方式较为单一，主要是提供代办、就餐、生活照料等简单的服务，医疗保健、健康监测、护理康复、社会参与等“软性”服务建设则较为滞后。尤其缺乏对农村老年人的精神慰藉和照料，涉及兴趣培养、老年教育以及社会价值开发等服务严重不足。质言之，农村老年人日益增长的对于高质量养老服务的多元需求同养老服务供给不平衡、不充分之间的矛盾还较为突出，严重阻碍了民众获得感、幸福感、安全感的提升。2022年2月，笔者所在团队的课题组赴河南、江苏、重庆、甘肃等八省市的部分农村开展农村养老问卷调查，统计数据显示仅有38%的受访老人对农村养老服务供给表示满意或者基本满意。

第二，农村家庭养老功能弱化，养老供给能力持续降低。受制于传统文化和乡土情结影响，居家养老依然是我国农村养老的主流选择。但是随着城镇化推进、家庭结构变化以及乡村文化变迁等，使得家庭养老在经济支持、生活照料和精神慰藉等方面的功能渐趋弱化，养老供给能力持续降低。一方面，家庭养老投入不足。当下，农村养老社会保障水平还有待提高，老年人受体力与技术等制约，自身收入减少且缺乏积蓄。着眼于发展需求，多数农村家庭往往选择将有限收入优先投入房屋建设、子女教育等领域，对老人养老投入呈现边缘化态势。问卷数据显示，有76%的受访家庭赡养父母的支出在家庭年度总支出中的占比不到10%。另一方面，精神慰藉缺乏。城镇化进程加快使得青壮年劳动力向城市单向流动，农村“空巢化”“空心化”加劇。此外，由于家庭小型化和计划生育政策等影响，传统家庭代际结构关系和孝道文化受到冲击，农村老人难以获得家庭关照和亲情关怀，面临无处寄托的精神贫困。问卷数据显示，只有14%的受访老人表示“没有精神空虚或孤独感”。

第三，农村机构养老和社会养老供给不足，养老公共服务发展滞后。由于经济负担能力和传统养老观念限制，多数农村老年人及其子女对机构及社会养老服务持怀疑和排斥的态度。问卷数据显示，有79%的受访子女明确表示“不愿意将父母送往养老机构养老”。这必然导致养老机构的投入在短期内难以产生效益。同时，城乡养老资源分配不平衡，农村养老投入长期不足，农村养老服务欠账较多。不仅如此，目前农村养老机构多为公办敬老院，服务对象具有选择性，主要是五保人员和贫困人员，多数农村老人也难以获得其服务。而农村民营养老机构数量则整体偏少。以村委会数量为基数进行估算，目前在农村注册登记的养老机构、社区养老照料机构和社区互助型养老设施的覆盖率仅为6.4%、12%、19%。农村社区养老院覆盖率仅相当于城市的二分之一，而托老所或老年日间照料中心覆盖率仅相当于城市的五分之一。

对于民营养老机构而言，由于农村公共资源偏少，且农村老年人经济负担能力弱、居住分散。相较于城市，其养老服务呈现投入更大、周期更长、收益更少、风险更高的特点，因此一般缺乏供给农村养老服务的动力。且市场资本主要关注成本和收益，只对最佳营利机会感兴趣，甚至衍生撇脂效应。高企的收费以及选择性的服务提供，也使得最需要养老服务的普通农村老人群体难以获得有效的服务。而非营利的社会组织及社会工作者又大多集中在城市，再加上农村社会养老服务体系在规划、投入、建设、管理和服务中存在着诸多滞后性，导致农村社会组织参与养老服务也不充分。

总之，我国农村养老资源短缺的局面尚未得到根本改观，农村养老仍处于兜底、保基本的阶段。相较于城市养老，呈现消费能力与有效供给双重低下的特点。农村不仅“老龄化程度更深”“养老需求更迫切更多元”，“未备先老”“未富先老”也更严重，而且养老基础设施和专业人员更缺乏，供给能力和投入水平更低，供给质量更差。个体和家庭养老力不从心，专业化养老主体缺失问题凸显，公益性养老发育不足，机构养老资源匮乏，且地区间差异明显。

依托社区协同多元力量推进农村养老服务供给

习近平总书记强调，“有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关百姓福祉”。2022年国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出要“加快补齐农村养老服务短板”。目前恰逢中央实施乡村振兴和积极应对人口老龄化的双重战略，正是破解农村养老难题的良好机遇。农村养老问题的破解绝不是孤立的，必须从现实国情出发，秉持以人民为中心的发展思想，与乡村振兴、城乡融合发展和实现共同富裕一体化考量，赋予农村居民更多的养老选择权，进而探索构建中国特色社会主义新型农村养老体系，以期能够为全球人口老龄化的应对，尤其是农村养老问题的求解，贡献中国方案和智慧。

应对农村人口老龄化是一项复杂而系统的工程。在农村养老服务供给领域，单纯依靠家庭养老、机构养老、国家养老均无法有效克服农村养老困局。农村社区养老是在农村社区范围内，以家庭养老为基础，以社区照顾为主体，以集体组织为支撑，集合社区内多元化力量所形成的嵌入式养老模式。它有效整合了家庭和社会的养老功能，聚合社区力量，具有养老“离家不离村”的优势。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》强调，“提升社区养老服务能力，着力发展街道（乡镇）、城乡社区两级养老服务网络，依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务”。着眼于落实“十四五”规划纲要提出的“整合利用存量资源发展社区嵌入式养老”的要求，笔者建议应当由政府主导，依托农村内生村治组织，嵌入外部社会组织，整合城乡资源，协同政府、市场、社会力量，构建农村社区养老共同体。同时应用新兴信息技术，培育创新智慧养老，合力推进农村社区养老服务供给。

充分发挥政府在推进农村社区养老服务供给中的作用

推进农村社区养老服务供给，是实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的基础一环。也是补齐民生短板，实现农村高质量发展的核心要务。农村养老服务属于准公共产品，具有福利性、事业性、普惠性等特征，国家有保护公民的人格尊严和基本生存条件的义务。基于“生存照顾”等理论，政府在农村养老服务供给中责无旁贷。本着农村与城市养老服务协调发展的总基调，要充分发挥政府在推进农村社区养老服务供给中的作用。

首先，結合乡村建设和规划，做好农村社区养老的规划和顶层设计。要突出规划的前瞻性与务实性。构建覆盖国家、省、市、县、乡的上下衔接的农村社区养老服务建设专项规划体系。

其次，要给予农村社区养老服务倾斜性的政策和制度支持。以需求为导向，适度降低农村社区养老服务准入门槛。通过土地、税收、财政、金融、人才以及产业等优惠扶持政策措施，引导支持各类主体积极参与农村社区养老服务供给。大力培育老年协会等农村社区为老服务社会组织，强化农村老年人社会支持体系建设。盘活闲置农宅，鼓励农村集体建设用地优先用于发展养老服务。同时，加快建立农村养老服务领域公共财政的长效性投入机制、预算动态增长机制和绩效评估机制，逐步提高农村社区养老服务设施的建设运营补贴水平和质量。

再次，要强化农村社区养老服务监督管理。规范养老市场秩序，坚守养老服务质量和安全红线，切实消除各类质量和安全隐患。需要健全养老服务质量标准体系，有序推进等级划分与评定、服务质量、服务安全等养老服务国家强制性标准贯彻落实。完善农村社区养老服务领域跨部门协同综合监管机制、第三方评估机制和社会信用体系建设。

最后，着眼于农村养老服务的公共性和公益性，政府应发挥好兜底保障作用。不仅要健全农村普惠性、保障性养老工程，兜底保障经济困难、失能、半失能、高龄老人养老服务的可获得性，也要对于社区养老服务供给的持续性、适当性承担担保责任，确保养老服务不中断。在农村社区养老服务供给中遭遇危机或障碍，导致不能持续、稳定地供给的情况下，政府有义务采取必要的补救和接管措施。

整合城乡要素资源，形成农村社区养老合力

阻碍农村社区养老服务供给的关键是养老资源缺乏。解决之道在于打破城乡资源分散割裂，强化资源优化整合，健全农村社区及村治组织与外部社会组织、社会工作者、社会志愿者、慈善组织、城市社区养老组织等主体的多方联动机制，构建农村社区养老共同体。

第一，发挥村两委和农村集体经济组织的组织优势，促进乡村治理与社区养老服务协同联动，将农村社区养老服务发展有机融入乡村振兴战略实施和基层社会治理体系现代化建设。一方面，把农村社区养老服务发展列入村两委工作的考核内容和乡村振兴评估指标体系。另一方面，引导鼓励有条件的农村集体经济组织适度预留一定的集体股，专项用于发展农村社区养老，服务集体成员，增强养老服务发展的可持续性。

第二，嵌入外部社会组织，整合引进城市资源，提升农村社区养老服务的专业性。首先，依托专业社工组织和社会工作者，建立社区嵌入型的小微养老机构，就近为老人提供专业的养护、康复、托管等一站式的服务，并将其作为整合社会资源的枢纽。其次，有条件的地区可以探索开展城乡社区养老共建活动。推动城市养老服务资源和社会工作资源向农村延伸，促进城乡融合协同发展。再次，重视发挥第三次分配作用，创新慈善机制引入慈善力量有序开展农村社区养老公益项目，发端于英国的社会影响债券制度等值得借鉴。最后，以乡村建设行动为抓手，着力孵化农村内生力量，大力培育老年协会等农村为老服务的社会组织。

第三，多措并举盘活农村土地、劳动力、产业等内部养老资源，激发农村社区养老内生动力。整合村内闲置农宅和集体建设用地等资源，完备社区养老服务场所和设施。利用村内留守妇女、健康低龄老年人、返乡人员等人力资源优势，发挥党员和志愿者的引领作用，依托“时间银行”“爱心超市”等多种创新手段，通过规范化培训，使其参与社区养老互助服务。统筹开发农业产业资源与农村社区养老资源，推动农业产业链和农村养老产业链的融合延伸。

借力新兴信息技术，智慧赋能农村社区养老

相较于城市社区的智慧养老，我国农村社区智慧养老发展还处于探索起步阶段。在借鉴城市经验的基础上，需要综合考量农村地区的经济发展、基础设施、互联网普及度等多方面影响因素，积极探索研究适合各地农村经济、社会、文化特点的本土化的智慧养老模式和产品，为老年人提供多方位的个性化和精细化养老服务。

第一，农村社区智慧养老是一个复杂的系统工程，涉及准入机制、评估机制、监督机制等诸多方面，需要预先对相关制度予以顶层设计，同时着手建立规范的农村智慧养老服务标准体系。智慧养老实施中会涉及老年人权益保护、法定监护人授权及权利让渡，相关主体责任划分等诸多问题，也需要予以明确。

第二，建立数据整合信息共享机制。农村社区智慧养老的实施，离不开对于分散数据资源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部门建立涵盖各参与主体的基本信息的收集和整合，动态信息的监测和处理、综合信息的利用与反馈等机制，以实现数据有效采集、传输、存储、管理、监控和统计分析，优化农村智慧养老方案，精准匹配对接城乡养老服务资源供给与农村社区养老服务需求。

第三，依托乡村振兴战略实施，推进农村信息化建设，尤其是智慧养老信息基础设施建设。提升无线网络的使用率和普及率，开发符合农村社区养老实际的智慧养老网络平台及技术。完善多层次的农村智慧养老财税、金融支持体系。强化对于农村社区相关人员的培训，尤其要着力提升农村老年人对科技和网络产品的认知和接受能力，帮助其跨越“银色数字鸿沟”。

（作者为中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任）

【注：本文系国家社会科学基金项目“我国粮食安全保障法治化的困境与克服研究”（项目编号：21BFX110）和教育部规划项目“粮食安全的农田保障制度构建研究”（项目编号：20YJA820010）的阶段性成果】

【参考文献】

①陈锡文：《中国农村公共财政制度》，北京：中国发展出版社，2005年。

②王广辉：《国家养老责任的宪法学分析》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2020年第3期。

③李蕊：《公共服务供给权责配置研究》，《中国法学》，2019年第4期。

责编/韩拓 美编/李祥峰