脱贫地区全面推进乡村振兴的政策指引

张琦

【关键词】中央一号文件 乡村振兴 规模性返贫 “三农” 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

近日，《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（即2022年中央一号文件）发布，这是我国脱贫攻坚战取得全面胜利后的第一份中央一号文件。2022年中央一号文件以“稳”字当头，将不发生规模性返贫作为“两条底线”之一，同时聚焦做好乡村发展、乡村建设、乡村治理三项重点工作，是做好乡村振兴工作的政策指引和行动指南。

2021年脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果取得明显成效，但仍然存在不足和挑战

2021年以来，广大脱贫地区克服新冠肺炎疫情和自然灾害等不利影响，坚决贯彻执行《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（即2021年中央一号文件），乡村振兴各项工作取得了显著成效。

一是帮扶政策加速调整优化。按照2021年中央一号文件要求，坚持“扶上马送一程”。在保持脱贫地区主要帮扶政策总体稳定的同时，国家和地方政府合理把握节奏、力度和时限，推动帮扶政策逐项分类优化调整，推动“三农”工作重心历史性转移。目前，各部门已出台衔接政策33项，确定160个国家乡村振兴重点帮扶县并出台14个方面倾斜支持政策，确保了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作不留空档、政策不留空白。

二是防止返贫动态监测帮扶机制全面建立。通过建立防止返贫动态监测和帮扶跨部门会商工作机制，明确部门分工，形成工作合力；通过建立完善监测对象主动发现快速响应机制，实现返贫致贫风险点、风险因素、风险群体及时排查、及时发现；通过构建完善考核评估机制，实现防止返贫动态监测和帮扶工作政策执行顺畅、资源调度合理有效、人力物力及时动员。

三是脱贫地区乡村产业加快培育，脱贫人口收入显著增长。脱贫地区特色主导产业规模稳步增大，产品品质显著提升，品牌溢价能力明显增强，联农带农能力普遍改善。2021年，脱贫地区特色主导产业产值超过1.5万亿元，累计发展市级以上龙头企业1.5万家、农民合作社72万家、家庭农场80多万个，辐射带动脱贫人口近3000万人，人均实现产业增收2200元以上。同时，脱贫人口发展能力显著提升，3145万贫困劳动力实现务工就业，同比增长4.2%。脱贫人口人均纯收入达到12550元，同比增长16.9%，显著高于同期农村全体居民收入增速。

四是乡村建设行动全面启动。村庄规划工作扎实有序推进，县级国土空间规划编制工作基本完成，农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造接续实施。乡村公共基础设施进村入户，脱贫地区水、路、电、讯、能源等基础设施建设水平进一步提升。公共服务短板加快补齐，农村基本公共服务供给县乡村统筹得到强化。农村人居环境整治提升五年行动启动实施，村庄清洁和绿化行动接续推进，美丽宜居村庄和美丽庭院示范创建活动全面开展。第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作稳妥开展，农村宅基地制度改革试点稳慎推进，城乡融合发展水平不断提高。

尽管2021年脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果取得全面进步，乡村振兴工作稳步推进，没有出现规模性返贫，但还存在着明显的不足和问题：一是脱贫地区防止出现规模性返贫的基础还不牢固。一方面，政策制度的实施效果还需要一段时间来巩固，以推动持续性目标实现。另一方面，脱贫地区目前的乡村振兴管理体制机制仍处于磨合阶段，乡村振兴局、农业农村局等的职责分工在不同地区仍存在差异，体制机制的转换和有效运行还需要不断优化调整。二是持续推进乡村振兴仍在不断探索中，推进的动力仍存在不足。脱贫地区虽然实现了乡村产业基本全覆盖，基础设施和公共服务逐步完善，以基层党组织为核心的乡村现代化治理体系逐步建立。但由于经济社会发展基础相对薄弱，乡村产业发展、乡村建设和乡村治理问题仍较为突出。乡村产业发展方面，脱贫地区由于起步较晚，产业体系不健全，产品结构同质化严重，加之缺乏龙头企业带动，滞销卖难问题突出。此外，部分脱贫地区生态环境相对脆弱，大量重复性、无序性产业建设导致生态环境进一步恶化，难以为脱贫地区乡村振兴提供产业基础保障。乡村建设方面，脱贫地区以通报式参与为主，难以调动广大农民的参与积极性。此外，脱贫地区基础设施建设和公共服务改善更多的是解决从无到有的问题。乡村治理方面，“四议两公开”制度没有全面落实，广大农民的参与权、知情权难以保障。

坚决守住不发生规模性返贫底线，是2022年全面推进乡村振兴的前提和基础

2022年中央一号文件将守住不发生规模性返贫作为“两大底线”之一。对于脱贫地区而言，防止规模性返贫是全面推进乡村振兴战略的基础和前提，需要突出重点、精密安排，决不可掉以轻心。

首先，继续完善监测帮扶机制，推动监测帮扶对象精准化、流程简便化、效果可持续。防止返贫的关键是要加快建立完善防止返贫动态监测帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施。经过一年多的实践，我国防止返贫监测帮扶工作取得了一系列成效，也暴露出了一些不足。如监测对象“体外循环”现象凸显；返贫对象纳入监测程序复杂、时间冗长；消除风险与纳入监测持续反复；等等。为此，一要推动监测帮扶对象精准化，完善监测标准动态调整机制，精准确定监测对象。二要推动监测流程简便化，在保证精准性的前提下最大程度缩短识别时间。三要实现帮扶效果可持续，依据监测对象风险类别、发展需求精准施策，同时做好“扶智”“扶志”。

其次，做强产业、扩大就业，促进脱贫人口持续增收。统计数据显示，目前80%以上的脱贫人口主要通过发展产业和外出务工来实现增收致富。脱贫地区的乡村振兴要始终将产业发展和扩大就业作为着力点，促进脱贫人口持续增收。针对脱贫地区当前产业发展难题，要将乡村振兴战略的思想和原则融入产业发展，牢牢把握产业选择、资金筹措、技術服务、农民培训等方面的内容；鼓励多元产业发展，在原有产业的基础上，推动三产融合。针对脱贫人口文化水平较低、劳动技能培训不足、收入渠道相对单一难题，要用好资金奖补政策，对吸纳脱贫人口就业的企业和单位按照规定及时给予培训补贴、一次性资金奖补；通过提供生活费补贴、求职创业补贴，鼓励脱贫人口参与就业创业培训活动；统筹用好乡村公益岗位，实行动态管理、优化调整。

再次，持续加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度。2021年确定的160个国家乡村振兴重点帮扶县大多是原深度贫困县，自然条件相对恶劣，环境承载能力低，基础设施和公共服务存在短板，产业发展起步晚，同质化问题严重。在重点监测的易返贫致贫人口中，重点帮扶县占比最大，防止返贫任务十分艰巨。此外，由于一些迁入地产业基础相对薄弱，脱贫户在“洗脚上楼”后并未获得稳定就业；部分地区只重搬迁、不重配套，导致与脱贫户生活息息相关的基础设施和公共服务建设滞后；还有一些迁入地社区管理服务滞后、社会保障政策衔接不畅，导致搬迁脱贫户生活融入缓慢。因此，要不断加强对易地搬迁集中安置区基础设施、公共服务和产业就业的支持力度。

最后，完善帮扶政策体系，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。推动帮扶政策落地见效是脱贫地区乡村振兴工作需要关注的重点内容。一方面，巩固拓展脱贫攻坚成果是脱贫地区乡村振兴的首要任务，要求在五年过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定，做到“四个不摘”，推动各种资源要素继续向脱贫人口倾斜，做到政策投入不降低、项目安排不脱钩。另一方面，乡村振兴战略任务的长期性要求脱贫地区要不断细化、优化过渡期内各项帮扶政策，逐步实现帮扶政策由特惠性、临时性、超常规性向普惠性、长期性的转变，实现对脱贫成效的全方位提升。因此，要继续发挥好新型举国体制优势，根据脱贫地区经济社会现实对东西部协作、对口支援和定点帮扶等社会帮扶举措进行优化拓展，汇聚起推动脱贫地区乡村振兴的强大合力。

努力做好三项重点工作，为全面推进乡村振兴创造不竭动力

聚焦产业促进乡村发展，重点在于“稳”和“可持续”。脱贫地区乡村产业发展的关键是稳步培育，要重点做好农村三产融合，推动县域富民产业、县域商业体系建设，推进农业农村绿色发展。

一是持续推进农村三产融合。对于脱贫地区而言，要聚焦比较优势，在三产融合上下功夫，深度拓展和发挥脱贫地区农业的食品保障、生态涵养、休闲体验、科普教育、文化传承等多种功能和经济、社会、生态、文化等多元价值。推动脱贫地区“一产”转型升级，开展“三品一标”提升行动，完善全产业链质量安全追溯体系，推动农业可持续化发展。推动脱贫地区“二产”做大做强，重点推进现代农业产业园和农业产业强镇建设，构建区域性产业集群，形成规模效益和品牌效益。做活“三产”，以乡村为单位开发旅游资源，做好旅游基础设施建设，完善乡村旅游市场秩序，确保游客愿意来、能够来、还想来。

二是发展县域富民产业，加强县域商业体系建设。相比发达地区，脱贫地区农村产业基础薄弱，“单打独斗”难以获得长远、持久的发展，需要以县域为单位建设产业体系，组团取暖，发挥好县城、中心镇产业的辐射带动作用。同时，脱贫地区商业体系尚不健全，需要通过商业体系建设打通生产和消费的“最后一公里”，盘活县域经济活力。脱贫地区乡村振兴要以县域为单位，以县城为中心节点，大力发展比较优势明显、带动能力强、就业容量大的产业，加快形成县城、中心镇、乡村三级梯度的县域产业发展体系。

三是推进农业农村绿色发展，破解脱贫地区生态环境难题。生态环境问题与乡村贫困问题相互交织、紧密相连，生态环境脆弱引发贫困，贫困又加速生态环境恶化，最终形成“生态环境脆弱—贫困—生态环境恶化”的恶性循环。因此，对于脱贫地区而言，要在“两山”理念的指导下，通过加强农业面源污染综合治理、实施生态保护修复重大工程等方式实现产业绿色化、绿色产业化，破解脱贫地区生态保护与发展难题，同步实现乡村环境优美和脱贫家庭生活富裕。

扎实稳妥推进乡村建设，关键在于“实”和“有效化”。建设宜居宜业美丽乡村，能够让脱贫地区广大农民在乡村振兴中得到更多的获得感、幸福感，激发农民参与乡村振兴的热情。

一是健全乡村建设实施机制，确保乡村建设科学化、精细化、规范化开展，在“实”上下功夫。农民是乡村建设的直接受益者，也是乡村建设的主力军。脱贫地区乡村建设要坚持为农民而建，尊重农民的意愿，为农民参与乡村建设创造途径，确保农民愿意持续参与，出智出力。同时，立足经济社会发展水平和实际需要，尊重乡村发展自身规律，既避免超前建设造成资源浪费，又避免建设滞后、不作为。

二是接续实施农村人居环境整治提升五年行动，推动脱贫地区农村环境持续向好，重在“有效化”。生态环境的全方位治理，是实现生产生活绿色化，进而实现农村经济社会发展转型的必由之路。接续实施农村人居环境整治提升五年行动，要聚焦农村改厕、污水处理和生活垃圾处理三大工作，从农民实际需求出发推进农村改厕，分区分类推进农村生活污水治理，推进生活垃圾源头分类减量。

三是开展重点领域农村基础设施建设，加强基本公共服务县域统筹。基础设施和基本公共服务建设是满足脱贫地区广大农民群众基本生产生活需要的必需品。基础设施建设方面，脱贫地区要将加强农村普惠性、基础性、兜底性民生建设作为工作重点，按照缺什么补什么的原则，重点做好农村水、路、电、能源和住房建设与升级，打牢脱贫地区乡村振兴的“硬件”基础。基本公共服务建设方面，以县域为单位，推动基本公共服务县域一体化，重点推动教育、医疗和养老等公共服务县域内统筹，构筑脱贫地区乡村振兴的“软件”体系。

四是大力推进数字乡村建设，缩小城乡数字鸿沟。数字乡村是乡村振兴的战略方向，能够为乡村发展带来无限美好期待。脱贫地区要以数字化促“智”，重点推动智慧农业发展，提升农民数字素养；要以数字化赋“能”，推动“互联网+政务服务”向乡村地区延伸覆盖，提升乡村治理能力；要以数字化强“基”，加强农村信息基础设施建设，拓展農业农村大数据应用场景。

突出实效改进乡村治理，核心是“善治”和“现代化”。改进乡村治理不仅能够增强脱贫地区广大农民的获得感、幸福感、安全感，更有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。没有乡村治理体系和治理能力现代化，就没有国家治理体系和治理能力现代化，而脱贫地区的乡村治理体系和治理能力现代化是重中之重。

一是加强农村基层组织建设，完善乡村治理体系，稳步提升基层治理综合能力。农村基层组织作为农村政治中心、组织中心、资源中心和治理中心，在脱贫地区乡村振兴中具有巨大的组织性优势和制度性优势。加强农村基层组织建设，是发挥其组织性优势和制度性优势的重要保证，是推动乡村振兴的固本之策。加强农村基层组织建设，要重点加强基层党组织工作队伍建设，全面落实“四议两公开”制度，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，以网格化管理、数字化赋能、精细化服务提升乡村治理水平。

二是创新农村精神文明建设有效平台载体，推进善治乡村建设，体现中国特色社会主义乡村文明。农村精神文明建设是提振农民精气神、增强农民凝聚力、培育乡村文明的重要途径，是改变脱贫地区农村面貌、促进农民致富、推动农业发展的有效手段。推动脱贫地区乡村振兴，要全力做好“农民精神富足”大文章。可以通过依托新时代文明实践中心、县级融媒体中心开展对象化分众化宣传教育等方式，弘扬和践行社会主义核心价值观；通过举办具有农耕农趣农味的文化体育活动、开展农耕文化传承保护、推进农村婚俗改革试点和殡葬习俗改革等方式，推动脱贫地区优秀文化建设。

三是切实维护农村社会平安稳定，确保脱贫地区长治久安。农村社会平安稳定事关广大农民的切身利益，事关脱贫地区的发展前途。要将解决影响农村社会平安稳定问题作为提升脱贫地区乡村治理水平的重中之重，对重要问题持续強调，对取得的成果巩固拓展。如推进更高水平的平安法治乡村建设，常态化开展扫黑除恶斗争，开展农村交通、消防等领域风险隐患排查和专项治理等。同时，针对农村社会出现的新问题、新情况要及时做出部署，如要求防范黑恶势力、家族宗族势力等对农村基层政权的侵蚀和影响等。

乡村振兴东风劲，农村大地万木春。乡村振兴的美丽画卷正徐徐展开，我们要充分认识到脱贫地区全面推进乡村振兴的难度与挑战，守住“两条底线”，做好“三项重点”，乘势而上、埋头苦干，奋力谱写“农业强、农村美、农民富”的新篇章。

（作者为北京师范大学中国扶贫研究院教授；北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心研究员薛亚硕对此文亦有贡献）

【注：本文系中国国际扶贫中心“共同富裕目标下的乡村振兴战略”阶段性成果】

【参考文献】

①《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，中国政府网，2022年2月22日。

责编/孙渴 美编/陈琳