以养老服务高质量发展满足人民养老需求

2022-03-21周先旺

人民论坛 2022年5期

周先旺

【关键词】养老服务高质量发展人口老龄化【中图分类号】D669 【文献标识码】A

人均预期寿命延长、老年人口增加，充分体现了我国社会主义制度的优越性和社会的文明进步。同时，快速发展的人口老龄化正在深刻而广泛地影响我国经济社会发展的各个领域和层面。要充分认清加快推进养老服务高质量发展的重大意义，正视当前存在的问题和不足，在国家治理体系和治理能力现代化的全局中加快推进养老服务高质量发展，为全面实施积极应对人口老龄化国家战略提供关键性支撑。

老年人对美好生活的需求，呼唤养老服务高质量发展

家家都有老，人人都会老。在经济更加发展、人民生活更加殷实的背景下，高度关注规模庞大的老年群体的物质文化需要，以高质量的养老服务满足其多层次、多样化的养老需求，是关乎我国2.64亿老年人口幸福安康和亿万家庭和谐美满的“国之大者”，也是满足人民美好生活需要、让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的应有之义。

推动养老服务高质量发展是践行以人民为中心发展思想的必然要求。习近平总书记反复强调，江山就是人民，人民就是江山。一直以来，我们党始终把人民立场作为根本政治立场，坚持发展为了人民、发展依靠人民，关心和解决群众的一切实际问题，并以此赢得了最广大人民的坚定拥护和衷心爱戴。第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据显示，我国60岁及以上人口2.64亿，占总人口的18.70%。据全国老龄办预测，未来我国人口老龄化还将持续快速加深，到2053年60岁及以上老年人口将达到4.87亿的峰值，占总人口的35%左右。届时，我国平均每3人中就至少有1人是老年人。因此，推动养老服务高质量发展，更好实现广大人民群众对老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安的熱切期待，不仅是社会建设层面的民生保障问题，也是体现我们党对初心使命的一贯坚守，事关社会公平正义、和谐稳定的重大政治问题。

推动养老服务高质量发展是加快构建新发展格局的重要举措。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央面对“两个大局”作出的重大战略决策，是牢牢把握未来我国经济发展主动权的关键一招，其战略基点在于扩大内需。滚滚而来的“银发浪潮”，既给我国经济社会发展带来了巨大的挑战和冲击，同时也蕴藏着宝贵的发展机遇和希望。随着人口老龄化的加速推进，日益增长的老年群体消费需求对经济增长的拉动效应将愈加凸显，也显得愈加重要。根据《老龄蓝皮书：中国老龄产业发展报告（2014）》，从2014年到2050年，我国老年人口的消费潜力预计将从4万亿元左右增长到106万亿元左右，占GDP的比例将从8%左右增长至33%左右。不难预见，推动养老服务业高质量发展，充分满足老年群体的巨大消费需求，既有利于推动我国产业结构优化升级、融合发展，还将持续促进扩大内需、实现国内国际双循环良性互动。

推动养老服务高质量发展是实施积极应对人口老龄化国家战略的关键支撑。党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略，使之成为党和国家的中心工作之一，具有划时代的里程碑意义。2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，部署了实施这一国家战略的3项重点任务，即推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系，其中，“完善养老服务体系”所占的篇幅最重。放眼世界，无论是英法德美等欧美国家，还是日韩新等亚洲国家，无不把健全完善的养老服务体系，提供多层次、多元化、高质量的养老服务供给，作为有效应对人口老龄化的主攻方向和重点革新领域。为此，必须深刻认识推动养老服务高质量发展的重要地位和作用，加快建设高质量的养老服务和产品供给体系，为实施好积极应对人口老龄化国家战略提供关键性支撑。

我国养老服务体系较为滞后的现状，制约了养老服务质量提升

党中央、国务院高度重视养老服务体系建设，党的十八大以来先后密集出台了一系列应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业的政策措施。各地区各部门加大投入、扎实行动，养老服务供给总量不断扩大、质量逐步提升，为新发展阶段我国养老服务进入高质量发展通道奠定了较为坚实的基础。国家统计局数据显示，截至2020年底全国各类养老服务机构和设施总数为32.9万个、床位823.8万张，约比2012年底分别增长7倍、2倍；《2020年度国家老龄事业发展公报》指出，截至2020年底全国享受老年津补贴的老年人3800多万人，约占老年人口总数的13.64%。然而，与党中央、国务院的工作要求和人民群众的急切期盼相比，我国养老服务体系仍较为滞后，表现为养老事业发展不优、养老产业发展不好、养老服务质量不高，特别是在法制保障、物质基础、发展平衡、服务能力、工作秩序等方面还有不少短板和不足。

法制保障不够有效。从世界范围的经验看，较为科学合理的养老保险制度基本都是建立在法制化基础上的，但我国养老服务法制化水平还不高，法律法规解决社会养老服务有关问题的基础性功能还不够彰显。国家层面尚未出台养老服务方面的专项法律，《中华人民共和国老年人权益保障法》2012年全面修订后，“社会服务”虽单独成章，但由于这部法律的功能定位是保障老年人权益，综合性较强，对养老服务的规定主要是确权性、宣誓性的，条文比较原则，权责关系、权利义务关系不够具体和明确，难以有效调整各方主体在养老服务领域的关系。有的省市虽出台了养老服务方面的地方性法规或办法，但内容比较原则和空泛，可操作性不够强。各级地方政府关于养老服务方面的规范性政策和工作文件虽多，但比较繁杂零散，语言表述不够规范，涉及内容不全面不系统，操作性和精准性不够，有的甚至已不适应养老服务的发展实践。有的养老服务政策规定未纳入考核体系，跟踪检查和监督、评估不够，缺乏强制力与约束力，影响了落实的效力。

服务模式不够协调。与机构养老服务相比，居家和社区养老服务发展相对滞后，供给能力不足；示范建设“点”有余，全面推进“面”不够；硬件设施、软件服务等与现代服务业发展要求差距较大。就机构养老服务而言，也存在供给总量短缺与结构矛盾并存的问题，公办养老机构“一床难求”、大型公办医疗机构“人满为患”，民营养老机构、医疗机构床位闲置、设备空置。主要原因在于，当前我国政府主导、社会参与的养老服务机制尚未完全形成，对社会力量参与的支持和扶持力度不够，存在“政策不落地、企业不愿进”的困境。同时，之前国家和省级建设补贴资金大头用于扶持养老机构建设，补贴居家和社区养老服务设施建设相对不足，也进一步加剧了这一矛盾。

城乡发展不够均衡。“七普”数据显示，我国乡村60岁及以上老人占比23.81%，高出城镇7.99个百分点；同“六普”数据相比，乡村60岁及以上老年人口占比（14.98%）上升了8.83个百分点，比“六普”城乡60岁及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8个百分点。由此可见，我国城乡老龄化差距正在不断拉大，乡村老龄化程度更为严重。但与城乡老龄化发展趋势相反的是，对比城市养老服务，农村地区养老服务起步晚、底子薄，投入少、欠账多，养老基本保障制度滞后、保障标准偏低，服务设施和服务供给较少，留守老人可享受的养老服务更为短缺，已成为制约我国养老服务发展的突出短板。究其原因，一方面，我国城镇化进程加快导致农村劳动力持续外流，进而造成各种要素资源自然流向城市。另一方面，以城市为本位的养老服务政策导致农村养老服务碎片化严重，发展关注度不够、随意性较大。

资金投入不够充足。全国在养老服务方面的财政投入不足，仅占整个预算内财政收入的3%左右。基本养老服务中央和地方财政事权划分不明确，中央和地方之间、不同层级地方政府之间在养老服务投入上的责任划分也不清晰。投入方向和方式不够科学合理，中西部和农村地区养老服务资金投入少，“补床头”“补砖头”多，“补人头”少。经济欠发达地区财力有限，主要靠社会福利彩票公益金补助，且大多没有达到社会福利彩票公益金50%以上用于养老服务业的规定值。金融支持养老服务力度不够，养老金融产品创新动力不足。民办养老机构大多属于非营利性质，而现有政策规定民办非企业单位的房产不能用于抵押，导致民办养老机构融资渠道不畅、贷款难。

服务队伍不够壮大。受劳动强度大、岗位薪酬低、社会认可度不高、执业空间和发展空间相对较窄、政策层面侧重于硬件投入而较为忽视人才培养等多方面因素影响，养老服务人才队伍匮乏，综合性管理人才欠缺，专业护理人员缺口大、专业能力不足，社区养老服务机构全科医生聘用难、留住难，这些问题已成为当前制约我国养老服务高质量发展的瓶颈。《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》显示，我国失能、半失能老人占比为18.3%。按此比例以“七普”数据估算，我国失能、半失能老人约为4831万人，若按1：5的失能、半失能照护比计算，约需护理人员966万人。然而，目前我国各类养老服务人员仅约50万人，其中鉴定合格的养老护理员不到5万人，养老服务行业正在面临全线“用人荒”。有调查数据显示，我国养老服务护理员受教育程度偏低、年龄偏大，初中及以下文化程度人员占66.9%、高中或中专人员占26.3%、大学及以上人员仅占6.8%；养老机构一线护理员中，以40—50岁的女性为主要构成。同时，由于缺乏统一调度和专业管理，志愿者协会、高校志愿者社团养老志愿服务还存在供需衔接不到位、开展活动“走过场”的问题。

综合监管不够得力。养老服务市场规范性不足，对养老机构运营的日常管理以及对违法违规经营养老机构的事后监管相对薄弱。老年消费者权益保障问题易发高发，特別是医疗保健服务方面，利用老年人群体需求旺盛且辨识能力不足和维护自身权益意识较弱的特点，一些不法分子设置各种陷阱诱导老年人大额消费、无效消费甚至有害消费。一个重要原因在于，卫生主管部门对归属于非医疗机构的养生馆无执法与处罚权，市场监管部门又主要负责企业主体资格审查、经营行为规范及消费纠纷查处，很难对其经营项目的专业性进行有效监管。人民论坛问卷调查中心2021年2月下旬围绕公众养老预期进行的调查显示，高达62.0%的受访者认为“健全养老服务综合监管制度”是积极应对人口老龄化国家战略最为重要的内容，排7个选项第一位，也从侧面反映了公众对这一问题的集中关切和不满。

贯彻落实应对人口老龄化国家战略，推动我国养老服务高质量发展

2021年重阳节前夕，习近平总书记再次对老龄工作作出重要指示，强调各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。这为我们做好老龄工作、实现养老服务高质量发展指明了前进方向、提供了根本遵循，必须深入学习领会，深刻理解把握，全面贯彻落实。

加快养老服务领域立法立规。学习借鉴国外养老服务立法方面的好经验好做法，尽快启动养老服务领域立法程序，尽早出台《养老服务促进法》，并逐步健全我国养老服务法律规范体系，让全国养老服务工作能够实现良法善治、有章可循。在此基础上，顺应我国经济社会发展形势和老龄化发展趋势，抓好现有规章制度、工作文件的立改废释纂，及时固化推广各地各部门行之有效的养老服务改革创新经验，建立政策实施效果评估、激励和约束机制，为推动我国养老服务高质量发展提供可靠的法律保障体系。抓好法律法规与政策规定的无缝对接，把养老服务领域的减税降费、土地信贷、科技支撑等扶持优惠政策进一步完善并落到实处，切实打破制约社会力量和民间资本进入养老服务产业的“玻璃门”“旋转门”。

实现基本养老服务普惠普及。发展基本养老服务，确保全体老年人都能均等、公平、可及地享有，是保障老年人基本生存发展权的核心要义，也是实现养老服务高质量发展的逻辑起点。要突出政府供给保障的主体地位，综合发挥市场、社会、家庭和老年人自身作用，形成政府主导、家庭尽责、市场和社会参与有机统一的良好局面。要在充分论证的基础上，制定全国统一的基本养老服务享受条件、评定办法、服务清单和服务标准，既面向全体老年人，又优先和重点保障经济困难、高龄、失能老年人等特殊群体的养老服务刚需。要把促进居家、社区、机构养老协调发展的工作重点，放在夯实居家养老的基础地位上，加快推进老年人家庭住房适老化改造，支持家庭成员与老人同住或就近居住，扶持培育居家养老上门服务机构和企业，满足最大多数老年人居家养老的服务需求。

补齐农村养老服务突出短板。相比城镇老年人，农村老年人“故土难离”“养儿防老”的观念根深蒂固，收入水平低、支付能力弱也降低了其花钱购买养老服务的意愿。尽管农村老年人的养老服务需求呈现出多层次、多样化、个性化的特点，但目前仍集中在最基本的需求层次。除非出现孤寡独居、失能半失能且长期无人照料等极端窘境，农村老年人一般不愿入住敬老院、幸福院等养老场所，更不愿花钱选择机构养老。因此，补齐农村养老服务突出短板的着力点，必须优先放在发展居家养老服务上。要在全面实施乡村振兴战略的大框架下，发挥政府主导作用，加大资金、设施和人员投入力度，着力加强以居家养老服务为重点的农村养老服务体系建设，科学布局农村养老服务中心（网点）、互助养老站（点），提升拓展农村幸福院等场所和设施的服务功能，健全农村家庭和邻里照顾支持政策，发挥我国农村基层民主自治制度的优势，大力发展邻里亲友互助式、小微养老机构嵌入式等符合农村特点的养老服务模式。

增强养老服务支付保障能力。加大财政资金投入力度，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道融资机制。建立中央与地方共同承担基本养老服务经费的保障机制，实行定期稳定增长和动态调节，对中西部地区、农村地区和经济欠发达地区适当予以倾斜。优化财政投入方式，从目前简单的“补供方”调整优化为“补需方”为主、“奖供方”兼顾，加大对农村养老服务体系建设、社区和居家养老服务、兜底性养老服务的保障力度。加大金融对养老服务的支持力度，适当放宽养老服务贷款条件。探索设立养老服务产业引导基金，搭建投融资对接服务平台，引导和撬动社会资本和民间资本加大投入。健全优化法定养老服务保障制度，建立相对统一的高龄津贴、养老服务和护理补贴制度，加快实现基本养老保险全国统筹，深化医疗保障制度改革，总结长期护理险试点经验并逐步实现全国覆盖，支持商业健康和长期照护保险发展。

强化养老服务人力资源支撑。加快养老服务人才职业体系建设，健全养老服务从业人员权益保障、职业培训、考核定级、特殊岗位津贴等政策制度，树立宣扬先进典型，增强从业吸引力。完善老年相关学科建设，加强养老服务校园职业培训，建立校企（机构）养老服务人才双向培养机制，将养老护理员培训纳入职业技能提升行动，开展职业技能等级评定，打通职业晋升渠道。建立公立医疗机构与医养结合机构在技术和人才等方面的合作机制，对医养结合机构的人才培养培训给予支持。支持机构管理团队建设和管理咨询活动，提升其管理服务能力。引导支持义工、志愿者和下沉党员积极投身为老志愿服务，依托政府有关信息系统、社区网络信息平台等及时发布老年人服务需求和志愿服务供给信息，推动实现供需有效对接。发挥我国低龄健康老年人数量巨大、社会参与意识不断增强的优势，部署开展“时间银行”互助养老试点，鼓励、支持低龄健康老年人为高龄和失能失智老年人提供力所能及的志愿服务，弥补养老护理人员缺口。

加强养老服务领域综合监管。进一步明确监管责任主体，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，出台养老服务规范标准，实现各部门违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，提升综合监管效能。政府相关职能部门要从忙于事前审批中跳出来，强化事中事后协同监管，对违法经营的该整改的整改、该取缔的取缔，让养老服务健康规范有序运行。加强养老服务领域风险防控，规范养老机构服务行为，健全养老服务领域风险防范机制，制定养老服务机构预付费管理政策，开展养老领域非法集資防范和处置行动，严厉打击欺老虐老等侵害老年人合法权益的行为。创新监管方式，在养老服务领域建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。加强信用监管和信息公开，建立养老服务市场失信黑名单制度。注重运用大数据、云计算等现代信息技术，加强监管部门信息系统整合，实现部门之间监管互联、信息互通，扩大监管的覆盖面，提高养老服务监管的有效性。

（课题组成员：河北省人民政府副省长高云霄，海南省人大常委会副主任胡光辉，江苏省人大常委会副主任马秋林，中粮集团有限公司副总经理周政）

【参考文献】

①吴玉韶、党俊武：《中国老龄产业发展报告》，北京：社会科学文献出版社，2014年。

②李邦华：《关于我国养老服务新发展阶段的几点思考》，《社会福利》，2021年第7期。

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⑤孙洁：《养老服务设施布局亟须解决五个问题》，《智库时代》，2017年第2期。

⑥岳冉冉、毛伟豪、王思北：《养生保健机构乱象调查》，《小康》，2017年第17期。

⑦张凡：《人口老龄化时代的公众养老预期调查报告》，《国家治理》，2021年第18期。

⑧青连斌：《“互联网+”与养老服务社会化》，北京：中国劳动社会保障出版社，2020年。

⑨李志明：《“从有到优”健全民生保障制度》，《光明日报》，2020年10月26日。

⑩毛佩瑾：《新时代我国养老服务体系创新发展研究》，《行政管理改革》，2019年第11期。