新时代群众路线的创新路径：党的群众组织力嵌入社区治理研究

李记华

（中共上海市委党校，上海 200233）

一、问题的提出与文献综述

（一）党的群众组织力的提出

习近平总书记在党的十九大报告中指出，实现伟大梦想，必须建设伟大工程，要不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。并在论述全面增强执政本领时强调“增强群众工作本领”。党的群众组织力简单说来是指党依靠群众、动员群众和组织群众进行中国特色社会主义伟大斗争的能力[1]。这是新时代党密切联系群众、坚持群众路线的生动体现与重大创新。党的群众组织力具体展现为：依靠群众，发挥群众智慧，组织动员群众，巩固党的执政基础；服务群众，贯彻以人民为中心的发展理念。从政党、国家与社会的角度思考党与群众的关系可以看出，政党介于国家与社会之间，为了获取执政合法性，政党要得到社会民众的支持。中国共产党从革命、建设到改革一路走来始终将群众摆在重要位置，党的群众组织力建设经历了阶级斗争自愿阶段、阶级斗争强化阶段、物质利益引导阶段和全方位获得感提升阶段[2]。历史与现实都表明党的群众组织力建设关乎党的生死存亡，是党的执政能力与政权稳固的表征。

所谓基础不牢，地动山摇，党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础。党的群众组织力只有落实到基层，才能展现党的强大组织力。“城乡社区是社会治理的基本单元，城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”[3]在加强基层治理体系与治理能力现代化的过程中，要把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固，要以提升组织力为重点[4]。社区治理始终坚持以人民为中心，以党建带动，为了推进社区治理现代化，需要不断进行社区党组织的群众组织力建设，提升为群众服务的能力，创新组织、动员群众的方式，引领群众进行协商议事。

（二）文献综述

“社区治理中党的群众组织力”的研究中，周敏晖从党的群众组织力内、外部建设出发寻求提升社区治理的路径。他认为从组织内部来看，社区党组织应该加强对社区党员的教育与管理，创新社区党组织结构，强化社区党组织功能；从组织外部来看，社区党组织应该通过组织嵌入、理念引领和活动凝聚等方式，整合社区多方力量，全面提升新时代城市社区党组织的组织力[5]。吴晓林从党链接社会的角度强调基层党组织通过组织动员、资源链接以及服务链接三种链接机制密切与社会的联系，其中组织动员既包括党组织对党员的动员，也包括对群众的组织与动员[6]。林清新和陈家喜以深圳市宝安区为案例，以提升城市社区党组织的组织力为切口，提出运用组织凝聚力、政治领导力、模范带动力、动员号召力四个维度将基层党建与基层治理结合、将动员群众与推动发展结合[7]。谢正富从具体策略出发研究如何提升社区党组织的群众组织力。他从参与式发展视角强调社区党员干部或积极分子通过运用参与式社区治理的技术来发现社区问题[8]。曹盛则提出“引领—凝聚—行动”与“汇集—回应—服务”两种党组织践行群众工作的具体方式[9]。

综上所述，国内学者们探讨了基层党组织的群众组织力建设状况、群众工作与社区治理的关系，以及在社区治理中提升群众组织力的路径。既有理论解释，又有案例佐证。但现有研究大多集中于具体路径的研究，没有深入阐述党的群众组织力是如何进入社区治理中并对其产生影响的。本文试用嵌入理论阐述党的群众组织力嵌入社区治理的结构，并分析党的群众组织力对社区治理的影响，进而探讨群众组织力与社区治理的嵌入点，以推进社区治理现代化。

二、党的群众组织力与社区治理的逻辑联系

党的群众组织力能够嵌入社区治理的前提是两者之间有必要的联系，从内在逻辑上看，两者都强调群众的力量与群众参与，都坚持以人民为中心的理念。另外社区党组织的群众组织力通过凝聚人心、服务群众来应对当前社区整合难和基本公共服务供给难的问题，从而稳固党的基层政权。

（一）凝聚人心，解决社区整合难的问题

党的十九大报告指出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，自此社会治理重心逐步下沉至社区。单位制时代，政府依托单位这一组织形式通过政治动员、计划经济以及社会控制将社会进行高度整合[10]。市场经济逐步渗入社会之后，社区开始承担社会整合、服务民众的任务。因而如何整合社区中利益各异的居民成为重要的社区工作。

不经组织的群众是一盘散沙，如列宁同志指出：“工人阶级的力量在于组织。不组织群众，无产阶级就一事无成。组织起来的无产阶级就无所不能。”[11]组织力建设通过将单个的力量汇集成整体的力量，形成整体的力量大于单个力量之和的局面。通过宣传党的政策方针，组织动员群众进行社区建设，在统一思想的基础上统一行动，进而达到社区整合的目的。在组织动员群众的过程中不断增强社区群众的参与能力和参与积极性，提高其对社区的认同。

（二）服务群众，保障社区基本公共服务

坚持以人民为中心的思想，把服务居民、造福居民作为城乡社区治理的出发点和落脚点，保障社区基本公共服务。当前社区基本公共服务供给存在精准性不足与效率低下等问题。精准性不足主要表现为难以精准识别服务需求、难以精准制定服务规划以及难以精准配置服务供给主体[12]。单凭政府的力量很难满足社区群众多元化需求。效率低下是指社区基本公共服务供给因为缺乏市场竞争，导致供给成本高于服务产出，往往会出现不必要的资源浪费，从而影响供给的整体质量与效率。

党的群众组织力强调以人民为中心，不囿于传统的行政包办，在服务群众的基础上健全基层群众自治制度，在社区党组织主导整合资源的背景下，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。同时，创新服务群众的方式方法，党建引领结合群众自治、居民协商，促进各类组织积极协同、群众广泛参与，精准高效地供给社区基本公共服务。

（三）进一步巩固党的基层政权

基层党组织处于社区的第一线，是党在基层工作中的战斗堡垒，是推进社区治理现代化的重要力量。同时，提高党的群众组织力也是稳固党的基层政权、夯实党的执政基础的要求。正如习近平总书记指出：“历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因。”[13]为了保证党的长期执政，必须妥善处理好党与人民群众的关系，要密切联系群众，深入群众内部，了解群众所需，获得人民群众对党的认同与支持。

在社区治理中，党的群众组织力建设得好，党的长期执政将会更加稳固，基层政权建设也会得到加强。相反，党的群众组织力建设不足、组织动员群众能力弱、服务群众意识不强，那么党在人民群众心中的形象将会受到损害，进而影响党的执政基础。

三、党的群众组织力建设及“三维嵌入”结构

党的群众组织力嵌入社区治理，是指将社区党组织的群众组织机制、方法、理念嵌入现有的社区治理体系中，使两者之间相互融合、相互支撑，从而发挥党的群众组织力的强大优势，推进社区治理现代化。党的群众组织力建设是“嵌入”社区治理的前置条件。

（一）党的群众组织力建设内容

党的群众组织力在基层社会的建设从两个维度展开：一是政策设计，二是基层实践。政策设计属于理论范畴，基层实践属于实践范畴，理论与实践相结合共同推进党的群众组织力在基层社会的发展。

党的群众组织力虽是在党的十九大正式提出的，但自党的十八大开始党中央就重视群众组织力建设。党的十八大报告中提出要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。2017年，中共中央和国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调充分发挥基层党组织领导核心作用，加强社区服务型党组织建设，着力提升服务能力和水平。2021年，中共中央和国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指出“以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度。增强村（社区）组织动员能力，健全村（社区）‘两委’班子成员联系群众机制”。这些政策为党的群众组织力建设奠定了坚实的制度基础。

党的十八大以来，上海、武汉、杭州、成都等地区进行了规模不同的街道改革，改革的方式虽然多样，但都强调将权力下放到社区以及将社区服务作为重点。这突显了群众组织力中的服务群众、依靠群众。如上海市在2014年出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，明确要将街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理上来。全市所有街道内设机构统一按照“6+2”设置，即设党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，以及2个由各区根据实际需要增设的工作机构[14]。其中社区自治办公室可以有效组织动员群众参与社区治理，增强社区中的社会资本，同时发挥群众的智慧，使群众充分享受社区自治的权利。

（二）党的群众组织力嵌入社区治理的结构

当前，党的群众组织力建设在理论与实践维度都有所建树，但党的群众组织力以怎样的结构嵌入社区治理需要深入探讨。

“嵌入性”概念由卡尔·波兰尼首次提出，他强调了经济体系与社会体系的嵌入性关系，即经济行为总是嵌入文化、习俗等非经济行为中[15]，且经济体系与社会体系的嵌入性不是静态不变的，而是动态的，即嵌入性随着社会发展的历史进程而变化。之后有学者深入研究嵌入性，从不同研究视角构建嵌入结构，逐步完善了嵌入理论。同时嵌入理论在社会网络、组织发展等多个领域得到普遍的应用，并进一步向社会资本、组织发展战略、战略联盟网络等新经济社会学理论方向发展。总体说来“嵌入”强调不同事务之间的关联与相互影响，因此，嵌入理论适合分析不同类型关系网之间的合作关系与依赖关系。将社区党的群众组织力运用到社区治理中格外强调彼此间的关系，所以可以尝试引入嵌入理论作为分析工具。

用“嵌入理论”来分析党的群众组织力嵌入社区治理之前，需要明确两者在哪些维度上存在嵌入点。保罗·迪马吉奥（Paul DiMaggio）将嵌入总结为结构嵌入、政治嵌入、认知嵌入和文化嵌入四种[16]。结构嵌入是指组织在社会网络中所处的位置及其所带来的经济效益，简言之是不同组织因所处的不同社会位置所造就的资源碰撞；政治嵌入是指外部政治因素对组织运行产生的影响；认知嵌入是指组织成员的群体认知对组织行为的引导与限制，强调的是组织成员之间共同的意愿；文化嵌入是指习惯、价值观、理想信念等对组织的影响。

保罗的理论是基于商业公司组织总结的嵌入结构，将其直接应用于党组织是不合适的，因此需要创新该嵌入结构。首先，这四种嵌入都隐含了组织人员这一必要条件，人员是结构、政治、文化、认知生成的基础。并且党的群众组织力嵌入社区治理从本质上来说就是要注重党员干部与群众之间的互动关系。其次，结构嵌入强调不同组织的位置关系，在党组织与社区治理中表现为促进党员干部与群众的互动，而这需要从工作机制入手，使党的群众组织力与社区治理在机制上达到平衡状态。再次，党的群众组织力本身就蕴含了政治因素，因此不必特意强调政治嵌入。最后，文化嵌入在这里表现为党群关系，认知嵌入已经将党群关系包括在内。因而，在此基础上本文创新这四种嵌入，构造一个强调“工作机制、组织人员、心理认知”的党的群众组织力嵌入社区治理的“三维嵌入”分析框架。如图1所示。

图1 党的群众组织力嵌入社区治理的“三维嵌入”分析框架

该分析框架遵循的基本逻辑是：“三维嵌入”的过程就是包括党员干部、群众以及两者之间互动的过程。工作机制塑造嵌入的基本模型与范式；组织人员负责落实相关机制；组织人员的心理认知则很大程度上影响组织行为，进而影响整个工作机制。

1.工作机制嵌入

工作机制嵌入是指党的群众组织力的相关制度有效嵌入社区治理体系中的过程。长期以来形成的党的宣传制度、干部联系群众制度、基层调研制度等都属于基本工作制度范畴。这些工作制度如何根据现实需要与环境制约进行创新发展，并通过不断的基层实践，最终适应社区治理的要求，有效应对社区治理中出现的新要求与新问题。

党通过传统媒体与新媒体持续宣传党的政策与方针，进一步统一群众思想，为组织动员群众奠定心理基础。为了更好地依靠群众、服务群众，首要是了解群众的真实需求，我们党自成立以来就一直重视联系群众与基层调研，调研作为党了解群众与社会的基本制度在提升党的群众组织力上发挥了重要作用。

2.组织人员嵌入

组织人员嵌入涉及社区治理中落实党的群众组织力的行为主体问题，好的制度需要好的主体进行实施。党的群众组织力建设需要一批优秀的、无私的、有激情、有本领的党员冲锋在前，在党的理论武装下，发挥自身优势，组织动员群众，向群众宣传党的政策方针，带领群众进行社区建设。社区工作者中大多是党员，一批素质过硬的党员队伍能够将党的群众组织力深深地嵌入社区治理中。另外，社区志愿者也是重要的社区治理主体。无论是垃圾分类等活动中的志愿者，还是疫情防控中的志愿者，他们都在社区治理中发挥了重要的作用。

党的宣传制度、干部联系群众制度、基层调研制度等等，都是依靠相关人员进行的。说到底党的群众组织力建设依赖的是人，全国众多社区工作者将制度落实到基层，相关制度才能发挥效能。

3.心理认知嵌入

心理认知嵌入是社区工作者、群众对党的群众组织力了解、熟悉、认同的心理过程。特别是对于广大社区工作者来说，首先要有党的群众组织力的意识，认识到在社区治理中要依靠群众、组织动员群众以及服务群众。社区治理不等同于社区管理，充分发挥群众的主体意识，创新服务方式是应有之义。第一，行动主体要了解掌握组织群众的方式方法，与时俱进，将组织群众的能力运用到社区治理的各个环节；第二，行动主体要认识到组织群众的重要性，积极向群众学习，为群众服务；第三，行动主体将群众路线作为社区治理的准则之一，自觉践行群众路线，将其内化于心，外化于行。行动主体对社区治理中党的群众组织力的认知过程，也是党的群众组织力嵌入社区治理的过程。

心理认知嵌入离不开社区工作者对党的群众组织力的认同，社区工作者在认同的基础上主动组织动员群众参与社区治理。

如前文所述，党的群众组织力建设内容包括政策设计与基层实践，这是党的群众组织力嵌入社区治理的前置条件。党的群众组织力具体通过工作机制、组织人员与心理认知逐步嵌入社区治理，提升社区治理效能。但目前，党的群众组织力制度建设依旧不完善，其制度效能发挥也不够理想，党的群众组织力还未能与社区治理有效结合。

四、推动群众组织力更好地嵌入社区治理的建议

推动党的群众组织力建设，使之更好地嵌入社区治理是新时代下创新群众路线的必然要求，是党密切联系群众的重要方式。全国各地社区治理实践中，党的群众组织力建设不足，与社区治理融合度不够，时常显示出“两张皮”现象。为充分发挥社区治理效能，需进一步推动党的群众组织力嵌入社区治理。

根据文章分析框架，实现“三维嵌入”是推动党的群众组织力嵌入社区治理的基本路径，而实现“三维嵌入”需要通过促进党的群众组织力制度化建设，完善动力机制、运行机制与表达机制,一方面提升党组织自身领导力和服务能力，另一方面扩大居民参与、培育社区社会组织来增强社区社会资本。具体如图2所示。

图2 实现“三维嵌入”的基本路径

（一）促进党的群众组织力制度化建设

党的群众组织力建设的持续化、常规化需要群众组织力制度化的支撑。制度化的群众组织力不会因某个人而变得不稳定，也不会因某次程序不规范而失去公信力，更不会因环境的变化而消失。

党的群众组织力嵌入社区治理包括党员干部、群众以及两者之间互动的过程，因此，进行党的群众组织力制度化建设可以从动力机制、运行机制与表达机制三方面出发。动力机制是指激励党员干部密切联系群众的机制，包括物质激励与精神激励。物质激励可以是适当的财物奖励，精神激励则是表彰、嘉奖等。运行机制是指党员干部联系群众的过程机制，包括民主集中制与群众路线。坚持民主集中制就要充分发扬党内民主，活跃党内民主氛围，充分听取不同意见，增强决策民主性与科学性。从群众中来到群众中去，建立密切联系群众的长效机制、党群定期联系机制等。表达机制是指群众意见的表达渠道、平台与过程。社区要充分利用协商会、听证会、恳谈会等形式听取群众的意见，积极践行基层民主。

（二）提升社区党组织领导与服务能力

我国社区党建具有“政治建设”与“社会构建”双重性，政治建设指社区党组织对社区的政治领导，社会构建指社区党组织利用自身资源服务社区、发展社区。社区党组织的群众组织力建设主体是社区党组织，因此首要的是加强社区党组织自身的领导与服务能力。

政治功能是社区党组织的第一功能，也是其组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的第一要素[17]。党组织失去了政治建设就是失去了执政的方向与目标，政治建设是确保其纯洁性、先进性的前提。加强社区党组织的政治领导需要强化党组织基本制度建设、人才队伍建设以及政治信仰建设。强化基本制度建设包括严格开展“三会一课”，严格要求党员干部，厘清自身职责权限，协调好与村（居）委的关系等。人才队伍建设是党组织建设的基础工程，将政治标准放在首位，吸收各类优秀人才加入党组织，以完善的培训制度打造扎实的党员队伍。政治信仰是党员需要坚守的灵魂，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员的头脑，坚定其以人民为中心的思想。

党的先进性，集中体现在服务功能上[18]。服务群众是党全心全意为人民服务宗旨的落实，也是党的群众组织力的组成要素。一方面要提升党组织的资源利用能力与多方平衡能力，将资源有效地分配给群众，切实满足群众的需求。另一方面要与时俱进，创新服务群众方式。如积极融入互联网，发展网络服务能力。社区要激发群众的创造力，为群众协商议事打造平台，让群众积极参与社区事务。

（三）增强社区的社会资本

社区社会资本处于集体性社会资本中的中观层次，其发生领域在社区，受益对象是社区居民[19]。社区发展与社会资本在西方是共同起步的，且社区的发展带动了社会资本的生成[20]。社区治理需要居民参与，居民参与的推动力来自居民之间的互动，互动是社会资本的应有之义。居民之间相互熟识，社会资本逐步提升后，更容易对社区产生认同。

依据居民的交往需求，打造可以容纳更多人参与的社区公共空间。该公共空间可以是实实在在的走廊、花园、休息室等，也可以是一场活动，或者是一种虚拟的社区网络空间。它旨在促进居民间的交流与互动，在互动中相互了解、相互熟识，为社区治理打下基础。培育社区社会组织，由社会组织带动居民互动，社会组织围绕社区居民的需求展开活动，在满足社区居民基本需求的基础上，带动居民参与社区治理活动。

五、小 结

党的群众组织力嵌入社区治理是新时代党的群众路线的重大创新，是党的执政能力的充分彰显，更是党在社区治理中的重要治理手段，同时也是党以人民为中心理念的充分展现。党的群众组织力与社区治理之间的关系应当是相互促进、相互贯通的。社区治理的目标是共建共治共享，而这离不开人民的自主参与，表现在社区即是社区自治。党的群众组织力的内涵之一就是紧紧依靠人民，给予人民发挥力量的空间，培育民众自治的能力，以此降低社区治理成本，打造社区治理共同体。社区治理离不开党的领导，党的群众组织力嵌入社区治理能够巩固党在基层的执政地位。

党的群众组织力在工作机制、组织人员与心理认知三个方面嵌入社区治理中，展现了党在社区治理中的工作逻辑，也显示出了党在社区中的群众工作路线。该“三维嵌入”结构促进党与社区共同发展，群众成为最终的受益者。党的群众组织力嵌入社区治理中，需要考虑党组织、社区以及两者之间的互动关系。简单说来就是培育尽职尽责、一心为民、能力突出的党组织，建设社会资本强大的社区，增强社区黏性，完善党组织领导、服务社区的基本机制，以此推动社区治理，发挥党的群众组织力在社区治理中的强大优势。