推动依规治党走向新境界——新时代党内法规制度建设成效显著

谢忠平

作者系中共天津市委党校党建教研部研究员

责任编辑：张 莙

党的十九届六中全会指出，进入新时代，“党坚持依规治党，严格遵守党章，形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行，党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高。”这一制度成果实属来之不易，极具里程碑意义，不但标志着党的制度建设进入高质量发展的新阶段，依规治党进入新境界新起点；而且彰显了中国共产党作为世界第一大执政党的智慧、格局、气派和治理密码，成为中国制度自信的金色名片，更为世界政党治理提供了中国方案。

一、完成了党内法规制度的集中清理

在2012—2013 年，党中央决定对新中国成立以来党内法规制度开展首次集中清理工作。经中央有关部门认真梳理，自1949 年10 月1日新中国成立到2012 年11 月8 日党的十八大召开之前，在党中央下发的2.3 万多份各类文件中可确定为党内法规制度的共有1178 件。经过2 年多的清理，最终在1178 件党内法规制度中宣布487 件继续有效，占41.3%，其中42 件需经适当适时修改后继续使用；废除322 件，失效369 件，宣布废除与失效的文件占到筛查文件总数的58.7%。在2018 年11 月至2019 年4月，党中央再一次开展党内法规制度清理工作，此次清理废止的过时法规共计54 件，宣布失效的文件达56 件，修改8 件，同时宣布14 件由于涉及党和国家机构改革需要修改完善。经过两次集中清理，一批过时或失效的党内法规与规范性文件得以废除，有利于党内法规制度减量提质增效，有利于加快形成完善的党内法规制度体系。

二、建立了党内法规制度的制定机制

一是立法机制。2013 年5 月，党中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，这使得我们党首次正式拥有党内“立法法”。前者规定了党内法规制度的制定权限、制定原则，并对规划与起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等各个环节作出具体规范；后者对党内法规和规范性文件备案的范围、期限、原则、审查、通报等作了明确规定。这两部法规的制定出台，为党内法规制度建设提供了法理基础和原则遵循。

二是协调机制。一方面建立了中央书记处定期听取党内法规工作情况汇报的制度。中央书记处按照习近平总书记的指示、中央政治局及其常委会的决策部署，负责牵头抓总，研究谋划与具体推动党内法规工作。从2015 年起，中央书记处把听取中央办公厅报告上年度全国党内法规工作情况和下年度工作安排作为一项制度确立下来。另一方面建立了中央党内法规工作联席会议制度。2015 年8 月，经过中央书记处协调，建立了由中央办公厅牵头、有中纪委、中宣部、中组部、中央政策研究室等13 家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度，负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划，推动已制定出台党内法规的贯彻落实。这一协商机制具有权威性、高效性，有利于凝聚各方面的智慧和力量，有利于提高党内法规制定质量和执行效果。

三是规划机制。2013 年11 月，中央颁布了我们党历史上第一个党的制度建设五年计划，即《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》，提出了5 年内党内法规制度建设的工作目标、基本要求、主要任务，部署了要完善党的领导和党的工作、党的思想、组织、作风、反腐倡廉以及民主集中制等7 个方面党内法规的具体任务。2016 年12 月，召开了全党党内法规会议，首次以全国会议的形式专门研究部署党内法规制度建设工作。2017 年6月，中央出台《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出到建党100 周年时形成完备的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系和有力的党内法规制度保障体系的基本目标，并围绕组织制度、干部人事制度、基层建设制度和人才发展体制机制等4 个方面改革任务提出了26 项重点举措。2018 年2 月，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》，标志着党内法规制度建设进入常态化的轨道。

四是起草、审议、备案、解释与清理机制。根据《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，譬如对于起草工作，中央党内法规按内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。再如对于审议，党的全国代表大会、中央委员会全体会议、中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议分别负责审议不同位阶的中央法规；中央纪律检查委员会、中央各部门分别负责审议中央纪委和中央各部门发布的党内法规。又如对于清理，规定党内法规制定机关要适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关法规作出修改、废止等相应处理，等等。

通过上述机制的建立，使得党内法规制度在制定环节发生了三大改变：一是制定流程更加规范，党内有了自己的“立法法”，为党内立法的制定工作提供了原则遵循，提高了党内立法的科学性、严谨性和规范性。二是制定过程更加民主，在制定中采用网上网下的形式，广泛征求党内党外的意见建议，体现了科学决策和集思广益的要求。三是内容更加规范、语言更加精炼简洁。如中央八项规定只有短短几条、了了数百字，但是字字紧扣实际，语言简短、朴素、可操作性强，为新时代全面从严治党找到了突破口。

三、形成了比较完善的党内法规体系

一是基础主干法规更加健全。党中央对原来部分比较分散交叉的党内法规制度进行了优化整合，提高了党内法规制度的系统性、综合性和集体性。在党的领导和党的建设方面，一批基础性主干性关键性的党内法规得以建立。例如在维护党中央权威和集中统一领导方面，党中央陆续制定或修订了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党组工作条例》。

二是配套制度更加完备。基础主干党内法规相对而言，原则性、整体性、笼统性甚至是号召性的条文较多，程序性、惩戒性、操作性相对较弱，它们的贯彻落实往往需要具体的实施办法和细则作配套，以此保障基础主干党内法规制度的落实落地。新时代党内法规制度建设的系统性和配套性明显增强。例如，2013 年11 月18 日中央印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，为了贯彻好落实好这一综合性、基础性的条例，有关部门相继出台了《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议费管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等20 项配套法规制度，内容涵盖公务接待、因公出国、公务差旅、预算管理、领导干部待遇等各方面，形成了党政机关狠刹奢侈浪费之风、厉行节约的“1+20”的制度框架。

三是法规制度之间更加协调。党的十八大以来，通过建立健全规划、制定、清理、备案、审查、解释、评估等党内法规制度建设各方面的机制，使得不同阶位、不同领域、不同层次的党内法规之间的系统性、协调性明显提高。以《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）为例，在2003 年《条例》中，对违反党章的违纪行为缺乏必要的惩罚与责任追究条款，同时把对公民的要求与对党员的要求混为一谈，半数条款与国家法律重复。2010 年《准则》，一是在适用对象上仅仅包括党员领导干部，未覆盖全体党员，存在对象过窄的问题；二是在内容上“8个严禁”与“52 个不准”和《条例》、国家法律重复，只有负面约束缺少正面激励；三是廉政主题不突出，很多内容与廉政无关。基于此，2015 年新修订的《准则》《条例》分别作了调整：一方面在《准则》中，聚焦廉政主题，删除无直接关系条文；坚持正面引导，把“8 个严禁”与“52 个不准”纳入《条例》；在突出领导干部这一“关键少数”的同时，覆盖全体党员，体现全面从严治党的要求。另一方面在《条例》中，将原来的十类违纪行为简化为六类，并将70 条与国家法律重复的条款删除，体现法纪既分开又有效衔接的原则。这样《准则》与《条例》就实现了一正一反、相互配套，前者重在立德、正面引导，体现高标准；后者重点立规、负面约束，划出底线与红线。

四、增强了党内法规制度的治理效能

一是对违规违纪问题的追责问责更加严厉。对违规违纪问题的查处追责是体现党内法规制度的权威性和严肃性、发挥制度治理效能的重要手段。党的十八大以来，党中央坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则，以落实党委主体责任和纪委监督责任为主要抓手，党内法规制度的执行力明显增强。

二是确保反腐败斗争取得压倒性胜利。从2015 年十八届中央纪委五次全会提出的“腐败和反腐败呈胶着状态，还没有取得压倒性胜利”，到2016 年十八届中央纪委六次全会提出的“压倒性态势正在形成”，到2017 年十八届中央纪委七次全会提出的“压倒性态势已经形成”，再到2019 年十九届中央纪委三次全会提出的“反腐败斗争取得压倒性胜利”，这期间反腐败斗争形势的演进离不开党内法规制度的功劳。反腐败斗争的成效和从严治党的成效加大的背后，反映的是党内法规制度发挥的治理效能越来越大。

三是人民群众的满意度明显提升。一方面，人民群众对党内法规制度建设的满意度直接上升。根据有关学者的调研统计，人民群众对党内法规制度建设的满意度从2015 年的69.8 分提升到2017 年的76.2 分，认同感也从37.8%上升到了57.4%。另一方面，人民群众对全面从严治党的满意度上升。根据国家统计局历年的数据显示，2020 年人民群众的满意度比2012 年上升了20%。