基于空间政治视角下的地摊经济管理研究

2022-03-19王展李政贤吴小婷

中国市场 2022年1期

王展李政贤吴小婷

摘要：疫情下地摊经济兴起，如何促进地摊经济健康可持续发展是当前城市管理亟须解决的重要问题。文章拟运用空间政治学的分析框架，结合四川省成都市、巴中市、资阳市三地出台的新地摊经济政策措施，借用实践尺度、研究尺度重构引起的社会空间关系的变化，分析疫情下四川省成都市、巴中市、资阳市三地的地摊经济的发展现状，研究探讨地摊经济如何健康持续规范发展，提出有利于地摊经济与城市管理的建设性建议，为城市的地摊管理提供启发。

关键词：空间政治;地摊经济;新冠疫情;城市管理

中图分类号：F724 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）01-0017-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.01.017

1 引言

摊贩如何进行规范管理一直是城市空间管治的难题。其矛盾冲突主要有以下五个方面：一是城市空间公共性与生存空间个人性的矛盾;二是市场监管固定性与地摊设点流动性的矛盾;三是政府管理透明性与地摊活动隐蔽性的矛盾;四是监管主体多方性与地摊经营灵活性的矛盾;五是商场生存规范性与地摊发展自由性的矛盾。面对这样的矛盾与冲突，政府会采取一些政策措施去实现边缘群体的发展与城市长期利益相协调，但始终难以兼顾城市空间秩序与流动摊贩利益两者之间的关系。

2020年，在新冠肺炎疫情影响下，经济处于严重的停摆状态，为了稳定和扩大就业，激发市场活力，促进服务业恢复发展，中央提倡城市根据实际情况开放地摊经济，增加中国经济活力。中央文明办也明确表示不再将占道经营、马路市场、流动商贩列入2020年全国文明城市的测评中。

在复工复产的大趋势下，四川省成都市、巴中市、资阳市三地根据城市具体情况响应号召，重新思考对地摊经济的管理。为了发挥地摊经济在疫情环境下的积极作用，根据自身的实际发展情况，选择了适合城市本位的非正规经济的管理模式。这些管理模式为地摊经济的规范发展提供可借鉴的经验，对解决地摊经济与城市利益的矛盾有着可行性的启示。

在疫情防控常态化背景下，客观理性地认知地摊经济在城市发展中的作用，对探索地摊经济的健康、规范、可持续发展都有非常重要的现实意义。文章聚焦疫情下四川省成都市、巴中市、资阳市三地开放地摊经济的举措，总结地摊经济规范化发展的模式，重新认识地摊经济与城市管理的关系，为地摊经济与城市空间治理协调可持续发展提供一些启示。

2 理论基础

文章将运用空间政治学的理论框架分析疫情下地摊经济的发展现状以及探讨地摊经济如何健康持续规范发展。空间政治学的分析框架主要包含空间生产、尺度重构和空间正义三方面的内容。

空间生产是空间政治学的研究对象。空间生产包括两个方面的含义：一是指空间内事物的生产，主要指在一定的范围内利用生产要素进行生产活动的过程;二是指空间本身的生产，也就是对包含着特定的生产力与生产关系在内的空间的生产。在列斐伏尔看来，空间的属性是社会性，也就是说空间是社会生产实践的产物，是一种特殊的社会产品，作为社会关系发生的前提和基础影响并作用于社会。在新冠疫情影响的城市空间生产停滞的背景下，城市管理应对旧有的空间生产模式进行反思，探寻更为完善的适合城市自身规划与符合城市各群体利益的空间生产方式。

尺度重构是空间政治学的实践机制。尺度是人文地理科学的重要概念，蕴含着大小、高低、层级等含义。尺度重构所蕴含的空间、经济、治理内涵能充分体现政府调整地理—经济—社会和政治—制度—空间关系的治理过程。尺度重构往往会引起权力关系的变动，进而引起权力在不同的尺度之间的变动，衍生出新的治理关系，优化空间结构和关系结构，最终促进城市空间生产往更高水平发展。地摊经济代表着城市边缘群体的利益，不应采取“一刀切”的政策，而应该对尺度化的权力进行调整，因地制宜，因时而变。在疫情时期，空间闲置和生产停滞现象大量出现，出于民生和民众诉求考虑，政府需要重新思考城市管理与地摊经济的管理模式。

空间正义是空间政治学的价值诉求。空间正义是指空间生产和空间资源的匹配过程中，实现公民空间权益的公平与正义。城市发展容易产生空间排斥、空间歧视、空间霸权等非正义的现象。空间正义的价值诉求要求批判城市空间非正义现象，关注每一个个体尤其是边缘群体在城市的生存和发展的权利。地摊经济属于边缘经济，城市管理者往往并不重视甚至排斥其发展，对流动摊贩采取严厉的、全方位的打击。协调好边缘群体的利益，使其能够积极融入城市的经济运行，是城市发展包容性正义性的体现。

综上，空间生产为尺度重构和空间正义提供实践场域，尺度重构是空间生产和空间正义的实践机制，空间正义为空间生产和尺度重构提供价值指引。通过疫情下空间生产的现状来分析尺度重构上的新地摊政策，在空间正义的价值诉求下积极探索一些地摊经济规范化发展的啟发性建议。

3 空间生产与疫情下的城市空间

城市空间生产受多方面因素的共同制约，根据空间生产理论，拟从经济环境、政府权力管控、底层民众权利的保障三个方面论述疫情对城市空间生产造成的影响，明确当前背景下发展地摊经济的必要性。

3.1 经济环境

根据列斐伏尔的空间生产理论，空间不再是一种简单的物质载体，而是作为生产力与生产关系的一部分参与到资本积累当中，成为社会生产的要素之一。由于疫情管控，居民的出行以及各类娱乐设施的开放都受到限制，人们出行次数减少，对各类服务行业的消费需求也随之降低。居民的收入与支出发生变化，对未来不确定性的担忧加剧，消费信心受到打击，为保险起见大多数居民选择了更为保守的消费方式，增加储蓄、降低消费支出。居民的社会生活环境以及社会实践发生了变化，列斐伏尔所阐述的“社会空间”发生变化，进而导致空间生产力的下降。

3.2 政府权力管控

疫情初期，政府的政策条例对地摊经济仍是以取缔和打击为主，在经济下滑、就业形势严峻等情况下，政府的“空间的表征”已经不再符合现实中“表征的空间”的实际情况。摆摊成本低、技术能力要求不高、简单易操作的经营方式在疫情这样一个特殊的背景下给予了失业者一个再就业的机会。底层人民的基本生活得到了保障，在一定程度上对社会秩序的稳定、恢复经济发展起到了积极的促进作用。但地摊经济占用的公共空间资源始终是有限的，可群体欲望与需求往往是无限的，当面对“空间”的矛盾与现实的需要的问题时，就需要政府运用权力对其进行规范与制约。通过权力的管控，将公共空间的有限性与群体欲望需求的无限性做合理的控制与约束，使两者达到一种平衡的状态。

3.3 底层民众权利的保障

在城市化发展过程中，当公私矛盾发生冲突时，底层人民、弱势群体的声音往往是最容易被忽视甚至抹灭的。他们中的大多数往往不知道该如何行使属于自己的权利，暴力冲突或隐忍退让是最为常见且极端的两种方式。疫情影响下失业人数增多，经济发展出现大幅下降，而大多数摊贩属于底层人员，本身就业与生存状况就不容乐观，摊贩的生存权利也因此受到更为严峻的威胁与挑战。疫情的冲击使得空间生产冲突激化，此时发展地摊经济便是底层人民群众维护自身基本生存权利的诉求，如何更好地处理好公与私之间的利益冲突，保障摊贩基本的生存权利，亟须得到相关部门的回应与解决。

综上所述，疫情影响下城市的空间生产性能并没有得到很好地发挥，仍有许多问题亟待解决。

而地摊经济由于其自身具备成本低、门槛低、技术要求低的特点，顺应了复工复产的时事要求，有助于解决当下面临的问题。四川省成都市、巴中市、资阳市三地就通过对地摊经济相关政策的重新规划管理，带动了城市经济的发展。

4 尺度重构与新政策的产生

本部分研究所运用的尺度重构特指人文地理学中的“实践尺度”，实践尺度更加强调尺度是一个不断被建构的认知表达，是一个持续变化的过程。该概念的重心倾向于实践应用，集中体现为尺度政治。尺度重构意味着权力的再平衡，新的尺度体系和政治策略的出现往往用以应对新形势新条件下的机遇和挑战。在疫情时起时伏尚未得到完全稳定的后疫情时期，政府通过新政策的实施进行尺度重组，改变了地摊监管者以及地摊经营者的权限，并且转变了治理结构和管制策略。四川省各地后疫情时期新政策如下所述。

4.1 允许占道经营和出店经营

以往摊贩只能在政府划定的疏导区进行经营活动，与人流量大的地铁口、天桥等位置距离较远，不利于经营。基于此，新政策将摊贩可经营的区域扩大，例如成都“五允许一坚持”中规定：从不同的方面允许摊贩在不损害公共安全、不侵害他人利益的情况下在规定范围占道经营。巴中地区按照“主干道严禁、次干道严控、背街后巷规范”原则，允许摊贩在规定范围内自主选择合适的区域经营。资阳3月启动“五允许、五规范”试点，允许在特定时间地点设置临时限范围摊区。

4.2 柔性执法和审慎包容监管

相较于以往“一刀切”的管理模式，新政策坚持柔性执法和审慎包容监管，为摊贩经营提供宽松的环境。如成都市“五允许一坚持”中指出，对轻微违法不予处罚，疫情期间城市管理部门实施的处罚，原则上不录入城市管理信用监管平台。“八项机制”中也执行“三单”制工作法，即三次违规才予以处罚。资阳地区采取“定点定岗定责”“日查+夜巡+抽查”方式对摊点进行管理，坚持因地制宜、疏堵结合，首次违法口头教育，多次违法才罚款。

4.3 建立安全防护机制并提供物资

成都政府相关部门在划定区域内设置隔离栏，指导摊贩安全用气用电的同时排查各类安全隐患。巴中地区“十统一”对消防器具进行统一管理，免费向经营业主配送防疫物资，向贫困户、低保户无偿租借帐篷、桌椅等必要经营设施，减免摊位费和市场管理费。

4.4 明确清洁卫生责任

“脏乱差”的问题一直以来都是地摊经济的重症所在，并且一直未得到妥善处理。因此在新政策中，多地明确卫生处理问题不再只是卫生管理部门的责任，而是将责任回归摊贩自身。在成都市“八项机制”中，要求摊贩在每日经营活动结束后，及时恢复所在摊区环境卫生，垃圾日产日清，保证“一桌一垃圾桶”。资阳地区也要求摊贩必须自备垃圾回收设施，做到人走场清，不留垃圾，保持环境清洁卫生。

4.5 在摊贩之间树立榜样，择优拓展

成都市“八项机制”建立商贩摊主榜样示范机制，为优秀摊贩颁发“流动红旗”;对于多次违规的摊贩，则予以挂黄旗警告。同时引导优质商贩，取消劣质商贩。巴中地区实行打分制和末位淘汰制，考评队由业主代表和城管人员共同组成，按照“十统一”要求对所有摊位打分，每个月考核，不合格摊位将被取消摆摊资格。四川日报：https：//epaper.scdaily.cn/shtml/scrb/20200604/index.shtml.

4.6 商販摊主自主参与各部门联合执法

为保证地摊经济有序经营，群众投诉能够得到及时处理，成都市“八项机制”要求城管部门联合同级公安、市场监管、商务等部门，建立协同监管和现场快速处置机制。并推选商贩代表，及时收集和反馈摊区商贩意见和建议，及时取消市民和商家都不满意的摊区。《成都市城市管理委员会关于建立城市管理“八项机制”深化柔性管理服务助力“六保”任务落实落地的意见》。资阳在《条例》中表明，城管执法部门利用现有设备，同公安、交警等监控设施视频取证与城管执法队员现场取证相结合，联合执法，柔性处理。

4.7 摊区按功能分区，疏堵结合

资阳地区在经营区域内，将摊区划分为小吃区、小百货区和水果区等，限制营业范围。在允许占道经营的同时，也明确列举了禁止经营的场所，如资阳《条例》中就规定，国家机关、主要道路、车站、医院、学校和幼儿园周边不得设置临时经营场所。《资阳市中心城区市容和环境卫生管理条例》。

5 空间正义与对新政策的评价

空间正义就是指在空间的生产过程中，对社会资源进行公平配置，同时最大限度地避免对边缘群体在空间生产和再生产的剥夺。空间正义十分关注城市边缘群体的生存和权利。为实现空间正义，资源分配的公平性并不是平均主义，而是要对边缘群体做有利的不平等安排。后疫情时期政府对城市资源的重新配置，对摊贩这一边缘群体的帮助，充分体现了政府将城市发展中存在的空间非正义向空间正义转化的趋势，但同时难免对城市其他群体造成一定的影响。

5.1 新政策的效果

5.1.1 对空间正义的促进作用

空间非正义的问题主要体现在以下三个方面：第一，政府的强制主导下导致公共资源共享冲突频发，而后疫情时期政策的制定，有效地缓解了摊贩利益和城市秩序的矛盾，充分给予了摊贩这一边缘群体经营的空间，使得摊贩也拥有共享公共资源的权利。第二，城市往往由权力和资本主导，新政策的制定打破了这种空间排斥，使得摊贩在城市空间中生产和再生产拥有了参与权，让地摊经营者一同参与监督与管理，获得地摊经济秩序治理的话语权。第三，在信息化和技术化趋势日益明显的当下，地方性文化被逐渐忽视与消解，而地摊经济的开放，使地方性文化重新回归大众视野，地方传统商品在地摊上得以焕发新的生机，也使城市的“烟火气”更具一番风味。

5.1.2 缓解部分摊贩与城市之间的利益矛盾

各部门联合执法，有利于解决地摊设点的流动性、隐蔽性与市场监管的固定性、透明性的矛盾。例如通过公安部门视频取证，联合城管执法队现场取证，保证了监管的准确性，在不破坏地摊的流动性的前提下，依然能够及时确定违法摊位的位置，對其进行实时监管。

5.1.3 对空间生产的促进作用

事实证明，促进地摊经济的发展，能够在一定程度上有效地解决因疫情影响造成的失业问题，进而刺激生产与消费，推进了经济的复苏，恢复了因疫情冲击破坏的空间使用价值，促进了空间的生产与再生产。

5.2 新政策的两面性

5.2.1 对商贩摊主有利但影响正规商户

允许摊贩占道经营，有利于商贩摊主的同时却影响了正规商户，正规商户需要承担各种费用，因此商品难免定价更高，同种商品顾客必然选择在地摊购买，且由于流动摊贩距离人流量更大的居住区、地铁口等更近，许多顾客会减少前往更远的商铺消费的频率，这对于缴纳更多税费、租金，接受更多部门监管的正规商户无疑是一种冲击。

5.2.2 环境卫生明处暗处不同

各地出台相关政策以解决环境卫生问题，将卫生责任落实到摊贩本身，要求商贩摊主经营结束必须处理好营业所产生的垃圾。责任主体的明确减轻了政府对城市环境卫生维护的负担，城市“脏乱差”的卫生问题也在一定程度上得到了解决。但从另一角度来看，这一政策增加了商贩的负担，为了减轻这一负担，商贩难免会做出取巧行为，将卫生问题转移到看不见的地方，例如直接将清洗后的污水或油污倒入路边的雨水排入口，造成了水污染，导致雨污分流体系形同虚设。

5.2.3 摊贩参与监督拥有话语权却易滋生内部矛盾

摊贩一同参与监督管理考核打分，给予了商贩摊主话语权，但同时也应注意到摊贩这一群体并没有受过系统的监管训练，将摊贩间的互评纳入考核，难免会有熟悉的商贩摊主之间互相包庇，或者由于内部竞争出现相互排斥，导致故意抹黑竞争对手的行为的发生，进而引发恶性竞争问题。

5.3 新政策仍有待解决的问题

5.3.1 食品卫生问题

由于地摊经济自身的非透明性，商贩的食材来源及其进行食品生产的过程难以得到及时的检测与监管，食品卫生安全难以保障。

5.3.2 环境污染问题

新政策只能解决部分环境污染问题，摊贩中数量十分巨大的小吃摊，在露天经营的环境中难以配备油烟净化装置，制作煎炒、油炸类食品所产生的油烟只能被直接排放到空气中，形成空气污染。

5.3.3 安全隐患

虽然很多地区在营业区域放置了消防用具，但这种防治力度依旧难以从根本上解决安全隐患，许多小吃摊所携带的煤气罐等危险物品一旦发生问题，后果不堪设想。且摊贩对营业装置的改装没有一个严格的尺度标准，极易发生道路安全问题。

5.3.4 规范了地摊经济却增加了政府负担

新政策规范了许多地摊经营的秩序，但为了规范地摊的经营，需要增添许多监管人员，并且建设基础设施，同时政府也为摊贩供给了许多免费的物资，增加了人力物力的压力。

5.4 措施与建议

基于上述分析，为了更好地促进地摊经济正规化发展，城市治理可以从以下几个方面改进。

5.4.1 创新管理模式，推进地摊精细化管理

地摊经济的管理涉及政府多个部门，如交通部门、食品安全部门以及城市规划管理部门等。由于地摊经济本身的复杂性，城市管理者需要对地摊经济进行精细化管理。精细化管理可参考以下三种方式：一是设立专业管理部门。地摊的流动性和隐蔽性使其难以得到监管，政府可设立专业管理部门进行系统性监管，负责解决摊贩经济存在的问题。二是“驾照式”管理。参考驾照的模式，采取地摊积分制的措施，以积分的方式实现对流动摊贩的监管。三是大数据、智能化管理。借助网络媒体平台采集归纳摊贩信息，对摊贩进行定时定点定品种等规范性管理，同时及时为摊贩经营者提供政府最新的政策信息。

5.4.2 去除“标签”，构建良好的地摊经济发展氛围

地摊经济“脏乱差”“卫生质量不合格”“堵塞交通”等标签，一直以来都被人们所诟病。为去除这些“标签”，构建良好的地摊经济发展氛围，可参考以下两种方式：第一，通过网络媒体向大众宣传展示地摊经济的良好形象。如选择优秀摊位进行网络直播或者在网络上为消费者介绍地摊背后的故事，吸引人们去了解、感受地摊文化。第二，选择节假日或固定时间，举办文化节等活动，吸引市民参与，为地摊经营增加顾客流量，也让民众享受到城市的“烟火”气息，助力营造地摊积极活跃的发展氛围。

5.4.3 因地制宜，引导地摊经济健康持续发展

每个城市都有自己适合的发展定位，是否发展、如何发展地摊经济需要当地的政府部门根据实际情况因地制宜。许多一线城市其实并不适合发展地摊经济，如《北京日报》发表的《地摊经济不适合北京》一文中就明确指出地摊经济不利于北京地区的经济高质量发展。但对于适合发展地摊经济的城市，则需要抓住机遇发展好地摊经济。首先，打造特色地摊经济发展区域。在一些具有民族特色的区域可以通过划定地摊经营范围，对地方民族特色文化进行展示与宣传，吸引外来游客，打响城市知名度，带动城市经济的发展。其次，开发“夜经济”商业模式。改造已有商圈或发展新兴商圈，构建立体多样的夜市经济发展方式，打造特色夜市街区。

5.4.4 多主体参与帮扶，助推地摊经济高质量发展

地摊经济的发展需要社会各界同政府一起努力，提高地摊经济发展质量。第一，电商平台可以发挥自身技术的优势，帮扶城市地摊管理完善货源供给和质检系统，保证货源可追溯、有保障。同时相关部门要完善质检流程，使质检快捷简便，并定期抽查地摊商品、食品，保证消费者买到的商品有质量保证，买到的食品有卫生安全保证。第二，政府部门加快完善基础设施，同时街道相关管理人员积极处理问题，监督地摊经济规范买卖。

5.4.5 规范管理，落实地摊经济制度机制保障

规范性和系统性的管理制度是地摊经济正规化发展的重要前提。一是完善责任制度。在具体落实摊贩卫生与安全责任的同时落实好城管管理的责任，规范城管合理执法。二是建立地摊经济准入许可制度，对地摊经营的从业资格进行审查以及规范商品的入市程序。三是实施人性化管理，对不同类型的地摊经营可根据具体效益进行限制和准许。四是实施地摊奖惩并行的管理，激励摊贩主动提高自身素养诚信经营，通过规章制度对摊贩的行为进行约束管理。

6 结语

长期以来，城市治理碎片化、复杂化、矛盾化的特点让地摊经济和城市管理的困境难以得到有效解决。地摊经济作为非正规经济的重要组成部分，尤其是在后疫情时期，地摊以其独特且不可替代的优势，在缓解社会就业压力、带动城市经济的发展上发挥了重要作用。所以地摊经济与城市治理的博弈应该坚持以人民为中心的发展理念，以空间正义作为价值诉求，以规范全面的制度机制为重要手段，以多方主体参与为主要力量，从而推动地摊经济绿色、协调、创新、共赢发展，为构建城市和谐社会贡献一份力量。

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