老工业企业家属区改造模式研究及建议

张宗兴 张雨晗

【摘 要】 在“城市双修”和高质量发展的大背景下，附加在国企身上的社会职能增加了企业负担，不利于资源整合，众多老工业企业家属区面临着更新改造。考虑到这一问题的复杂性，文章以中车成都机车车辆有限公司家属区为例，针对这一典型的20世纪50年代建厂配套职工住宅区的“三供一业”改造工程进行实地调研走访，通过从改造模式、实施过程、问题与亮点等方面进行阐述并加以分析，提出意见和建议，为后续的其他企业老旧家属区改造实施提供借鉴。

【关键词】老工业企业家属区; “三供一业”改造工程; 改造模式; 问题与建议

近年来，为解决城市建设过程中存在的居住环境，提升居住品质等问题，中央提出了要大力开展生态修复、城市修补（以下统称“城市双修”）工作[1]，以改善人居环境，补足城市短板，推动城市发展方式转变。在“城市双修”的大背景下，2015年以来，国务院、国务院国资委、地方政府相继出台政策文件，要求国有企业开展职工家属区“三供一业”分离移交改造工作，旨在改善人居环境，增强民生福祉，减轻企业负担。其间，恰逢成都市成华区大量国企工厂实施“转型升级、退城入园”，整体搬迁至中心城区以外。“三供一业”分离移交改造工作从根本上剥离了老牌国企承担的社会职能内容[3]，将企业家属区整体推向社会，有利于公共资源整合与基础设施的改造提升，同时改善职工居住环境。

中车成都机车车辆有限公司（以下简称“中车成都公司”）家属区作为典型的国企职工家属区，自1951年成立起已经历60余年，企业从1952年到2010年分期、分批建设，在成华区下涧槽社区已建成占地面积约23 ha的职工家属区，总楼栋126栋、总户数5 298户，建筑面积约32×104 m2，形成了富有特色的“一坊五坪”的历史格局。由于建筑历时较久，基础设施陈旧，家属区改造前普遍存在水、电线路老化，供水需要分时加压，供电高峰频繁跳闸等问题;小区内多为低层老旧楼房，楼栋外观杂乱，活动空间狭窄，架空线密布，车辆乱停乱放，违章搭建现象严重，公共活动设施严重匮乏。

针对城市双修工作要求和家属区的现状，中车成都公司按照“先改造、后移交”的总体思路，以“有机更新+社区治理”为理念，坚持“依法依规、规范操作，创新作为、打造典范”的方针，合规高效地推进家属区“三供一业”改造移交工作。截至2018年底，改造工程已完工，小区环境焕然一新：基础设施提档升级、新旧动能系统转换、管理服务品质提升，获得职工家属、当地政府、接收方的一致好评（图1、图2）。

笔者于2018年对中车成都公司家属区改造工作进行了走访，本次通过对中车成都公司、施工单位和物业工作负责人以及当地居民进行访谈，从改造模式、实施过程、问题建议等方面对中车成都公司家属区“三供一业”改造工程进行总结分析，以期为同类型国企家属区的改造提升工作提出自己的建議。

1 “三供一业”分离移交模式的研究

“三供一业”分离移交是国有企业改造的重要组成部分，是剥离企业办社会和解决遗留问题实施方案的重要内容[4]。全国各地多个城市从2012年开始试点，通过探索逐步推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交。总结分析各地试点选取的分离移交模式，大致可以分为两类，即“先改造，后移交”和“先移交，后改造”。两种改造模式各自具有其特征和实施条件，笔者对其进行了总结对比，如表1所示。

通过对比不难发现，“先改造，后移交”的方式更加便于统筹推进工作，能够保证施工进度，利于公众参与和保障居民基本利益，但企业需要承担巨大的改造成本。在当前经济下行压力加大，企业效益下滑，财政二次分配收入减少的情况下，“先改造、后移交”的模式势必会增加企业的经济压力，而由政府主导的“先移交、后改造”的改造模式会逐渐成为主流。

当前，尽管很多试点城市出台的相关《实施细则》，也优先强调了“先移交，后改造”原则[5]，但在具体的实施过程中，“先移交，后改造”的原则往往难以推进。在实际操作上接收方经常高筑“门槛”，对“必要的改造”等范围加以界定，导致有总量过半的改造项目移交方都需要按照接收方的要求进行改造后才能实现接收[6]。这类由接收方掌握绝对操控权的“先移交”，将部分原本该由其负责的存在潜在风险的工程项目，强行捆绑给了移交方，实质上与“先改造、后移交”并无二致。

2 中车成都公司家属区改造模式的选取

中车成都公司根据总公司的原则要求及成都市的政策环境，结合家属区实际情况，基于以下考虑：一是资金来源有保证，本次中车成都公司家属区“三供一业”改造资金由政府和企业分摊，其中政府（国资委）直接拨款50 %，企业出资50 %（其中中车总公司30 %，中车成都公司20 %）;二是改造周期可控制，项目推进可按照合同执行，成都公司作为付款方有绝对话语权;三是施工现场能管理，由成都公司主导，避免多方协调影响效率;四是符合成都市政策要求，能够确保在政策时限内同时完成改造和移交[7]，最终选取了“先改造、后移交”的模式。

3 中车成都公司家属区改造实施过程及存在问题

中车成都公司家属区改造前后对比见图4～图7。

3.1 改造工作流程

中车成都公司家属区“三供一业”实施改造工程主要有以下几个阶段：

（1）成立联合领导小组。

（2）委托设计院对改造工程进行设计，开展改造相关的宣传工作。

（3）确定供水、供气、物业改造实施单位。

（4）组建联合工作组，定期组织召开现场会，掌握施工进度，协调解决项目各阶段过程中遇到的各种难题。

（5）选取改造示范区，同步进行供水、供气、物业改造工作。

（6）对整体改造区域全面开展“三供一业”改造工程。

（7）供水、供气、供电、物业改造项目全部完成。

3.2 改造工程实施中存在的问题

3.2.1 前期改造方案宣传工作不到位

本次家属区改造方案相关的宣传工作由街道办负责，物业公司配合开展，主要以展示规划图纸、效果图等手段进行，而在居民针对方案中房前屋后停车位的规整，隔离墙的拆除，沥青路面的改造等问题提出了不理解意见之后，主管部门并没有及时采取措施对问题进行逐一讲解或落实，为前期改造实施的启动造成了一定的阻碍。

3.2.2 拆违工作实施主体单一

经过几十年的日积月累，家属区违章搭建多达500余处，约15 000 m2，多为居民楼前屋后自种的花草区域和堆放杂物的简易屋棚。改造工程动工初期，需要对于违章搭建进行统一拆除以还原改造空间，而由于触动到了居民长久形成的“物权意识”，造成施工初期矛盾频发。物业公司作为拆违工作的牵头主导单位，前期未能得到政府部门和业主单位的有效配合，只能派保安人员现场维稳，承担了巨大的舆论压力，导致拆违工作前后持续近四个月才得以初见成效。

3.2.3 施工组织协调工作机制不健全

虽然整个改造工作由中车成都公司统一管理，但因供水、供电、物业三个项目需同时施工，施工参建单位多，施工队伍存在各自为战，只抢自己进度，不考虑全局的现实情况，时常出现因野蛮施工挖断地下管线的问题;同时因现场客观因素多，问题考虑不深入，导致施工图误差较大、变化较多，影响了施工实际操作;而监理管理力度不足也导致了工程质量控制不佳的状况频发;管理方只能多次到现场与设计、施工、监理多方协调、善后，给施工如期实施增加了极大困难。

3.2.4 居民在改造工程前期参与度不高

本次中车成都公司家属区改造主体主要为六大部分组成：政府、企业、居民、水公司、供电公司、物业公司。其中政府和企业为整个改造工程的主导者和决策者;居民为家属区居住人群，是本次改造最大的利益既得者;水公司、供电公司、物业公司为家属区改造后接收及管理部门，同时也承担本次改造的部分实施和监督工作。

六大利益主体关系如图8所示。

从图8中可以看出，居民在整个改造前期主要扮演着负面角色，一方面，他们不认可政府和企业主导的改造方案，改造诉求没有完全得以实现，另一方面，不愿意接受物业公司对其长期建立起的“物权”的侵犯，导致了前期改造工程推进十分缓慢，且矛盾频发。

3.3 改造工作中的可推广点

3.3.1 选取适宜思路启动区域改造

中车成都公司选取了“先改造、后移交”的总体思路，不仅避免了施工过程多业主缺乏牵头的弊端，同时改造区域为企业职工，大大提高了居民的参与度。在改造中中车成都公司的主导地位，建立了“一方统筹、多方配合”的工作机制，在改造过程中更好的协调施工方、居民、物业公司等各种关系，为改造提供支撑，较好的把握了施工周期。

3.3.2 借力物业推进改造进程

在确定改造施工方案时，充分借助长期服务于家属区的物业公司对区域的熟悉和信息的掌握。中车成都公司较早的意识到改造工程涉及面广，拆除违建是改造的第一步，脱离开物业公司的配合改造工程将很难开展。最终中车成都公司确定以物业公司为主导实施三步走拆除策略：第一步，物业公司在规定时间内关闭拆除了自行搭建的违章建筑，起到良好示范作用;第二步，物业公司建立违章搭建住户信息库分类制定拆除方案，首先攻克占地面積广、群众反响大的违建区域，为后续按期推进扫清障碍;第三步，与政府相关部门密切配合，进行维稳评估，动员全公司和政府力量攻坚克难，对最后拒不配合的几处违章建筑依法采取强制措施予以拆除。

3.3.3 选取示范区加快改造进度

联合工作组为顺利推动改造前期工作，选取部分区域作为示范区，供水、供电改造同步入场，物业对区域居住环境进行同步提升，增加内部绿化，优化公共空间。示范区改造工作的持续推进，让其他居民看到了改造的成效和益处，原本持反对意见的居民也逐渐接受了改造工作。示范区改造工作完成后，后续区域的改造工作总体上推进的都较为顺利。

3.4 同类型国企家属区改造的建议

3.4.1 完善前期宣传工作

以政府为主导的前期宣传尽管做了很多工作，媒体覆盖面也很广，但在改造前期的开展来看，居民对改造仍然缺乏系统的了解，对于改造的细节内容以及改造的实施效果同样缺乏相应的认识。笔者认为，整个改造过程应该由政府牵头深入改造区进行分区域的宣传，也可以分片区主持主题宣传活动，或者入户宣传，让居民实实在在了解改造的方方面面，更多的让他们前期对改造的后期效果有所认识[8]。同时，对于居民物权产权和法律意识的普及也在改造过程中显得十分必要。

3.4.2 实施全过程多部门协同

拆违工作是本次改造的主要难点之一，物业公司作为此项工作的牵头部门，承担了巨大的舆论压力和改造阻力，此项工作的难以推进和缺少多部门的参与有着很大关系。笔者认为，政府部门以及中车成都公司应该全程参与，协助实施部门进行宣传和教育，让业主在改造前就意识到违章搭建的问题和弊处，对于难以开展工作的区域，应定期由中车成都公司牵头召开协调会议，制定应急预案。同时，政府部门也应该积极参与到拆违工作的监督和反馈之中，一方面对企业和物业公司的行为进行规范，另一方面让居民能够有途径对该工作提出意见，避免或减少冲突的发生。

3.4.3 建立动态组织工作机制

因涉及的施工方较多协调难度较多，在实施过程中，中车成都公司会定期就实施情况进行汇总，并分析改造中遇到的问题。但整个实施过程各施工方很少面对面碰头对接各自的实施进度、实施计划。同时施工图误差较大监理管理力度不足等，也导致了实施现场多次出现“亡羊补牢”的情况。笔者认为，整个施工方案和计划在设计前期就应该统筹考虑，并建立完善的实施监管制度，定期开展实施进度协调会，确保在各施工团队能按期完成工作的前提下，保持良好的沟通。

3.4.4 积极推动居民参与

走访中笔者发现，改造实施前期以及中期中车成都公司并未征求居民的改造诉求，导致实施过程中部分居民的百般阻挠，实施一时难以推进。但实施后期可以看出，居民在逐渐接受了改造工程后，纷纷提出了自己对改造的意见和建议，这对于后期的项目推动有着良好的内动力。实施主体可以借鉴曹家巷自治改造的一些经验，选取代表组建自治改造委员会，从方案设计到改造实施均参与其中[9]。以“改不改，群众说了算;改哪里，群众拿主意;好不好，群众来评判”为原则，采用“三视三问”群众工作法，推动公众参与旧城改造。旧城改造前期，政府广泛摸底改造区域内居民的意愿，问需于民;在改造过程中，就改造规划设计方案等向居民公示公开并广泛征求意见建议，问计于民;在项目改造后，邀请群众代表参与监督指导和验收评价，问效于民[10]。在方案设计阶段可以要求居民代表参与其中，并将居民意见更好的反应到改造方案中，同时可以做到很好的宣传作用。成立居民改造委员会，在实施过程中实时召开意见收集会，并向设计方以及施工方进行反映，避免了施工期间的直接冲突。

3.4.5 优化实施示范区域

施工过程按照改造开发时限将一坪、二坪作为示范区，但因所涉及区域过大，所需协调的居民过多，施工前后持续近四个月，耗时过多。笔者建议可根据前期改造摸底，优先选取阻力较小范围进行先期施工，这样也避免了施工方与居民的矛盾频发，同时也大大保证了改造实施的工期（图9）。

3.4.6 产权确权问题前置

本次改造仅针对中车成都公司家属区，但区域内部夹杂的其他产权用房未纳入本次“三供一业”改造范围，对于整体改造效果的呈现有一定的影响。笔者认为中车成都机车车辆有限公司家属区“三供一业”改造工程作为成都市成华区重要的民生工程，政府应先期梳理相关土地及房屋产权问题，统筹考虑优先解决产权纠纷等问题，对相关区域内及周边涉及的老旧建筑进行统一设计改造。这样也有利于整个改造工程的效果呈现，也可作为其他老工业企业家属区改造周边遗留问题提供相应的参考及借鉴（图10）。

4 结束语

综上所述，中车成都公司家属区“三供一业”改造工程较好的改善了居民的生活环境，具备一定的示范效应。笔者通过实地走访、访谈等方法，对改造工程中遇到的诸如宣传工作不足、居民参与度不高等问题的做出了进一步梳理分析，总结了改造工程中的可推广点，提出了相应的改进建议，以期对后续的旧城改造、城市更新以及正在和即将启动的其他地区国企职工家属区“三供一业”改造工程提供参考与借鉴。

“三供一業”是指企业的供水、供电、供热和物业管理。“三供一业”分离移交是指国企（含企业和科研院所）将家属区水、电、暖和物业管理职能从国企剥离，转由社会专业单位实施管理的一项政策性和专业性较强、涉及面广、操作异常复杂的一项管理工作[2]。

参考文献

[1] 住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见[J].建设科技，2017（21） ：10-12.

[2] 三供一业[OL].搜狗百科，[ 2019-03-21] https：//baike.sogou.com/v140249916.htm？fromTitle=%E4%B8%89%E4%BE%9B%E4%B8%80%E4%B8%9A.

[3] 赵仕举.国有企业职工家属区“三供一业”分离移交问题探讨[J].现代经济信息，2018（16）：113.

[4] 董帆，李艳花.国企改革"三供一业"分离移交研究——以陕西有色集团为例[J].广西质量监督导报， 2019（6），125.

[5] 赵西敏.河南油田“四供一业”社会化改革研究[D]. 郑州：郑州大学，2016

[6] 郝东升.试论“三供一业”分离移交工作存在的问题、原因与对策[OL]郝东升的博客，新浪博客（2017-11-19）[2017-12-05]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c8d71780102xene.html

[7] 王桂滨. 国企职工家属区“三供一业”分离移交路径及对策分析[J]. 企业改革与管理，2019（4）：15+24.

[8] 李保庆.浅谈国有企业做好"三供一业"分离移交工作应注意的问题[J].现代物业：中旬刊，2017（Z1）：22-25.

[9] 张雨晗.成都市曹家巷自治改造模式的研究及建议[J].四川建筑，2014，34（6）：4-7+11.

[10] 代凯.提升公众参与旧城改造有效性的路径探析——基于共建共治共享的分析视角[J].中共天津市委党校学报，2019，21（2）：76-82.

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