完善治理，让数字经济走实走稳

陈兵

3月5日，十三届全国人大五次会议在京开幕，国务院政府工作报告中提出，2022年的工作任务之一，就是要促进数字经济发展，加强数字中国建设整体布局。建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用，促进产业数字化转型，发展智慧城市、数字乡村。加快发展工业互联网，培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力。完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展、丰富人民生活。

“数字经济”一词已连续五年在政府工作报告中出现，与前几年不同之处在于，今年的政府工作报告将“促进数字经济发展”的内容独立成段，不再仅作为“推动新兴产业发展”的子项，而且对促进数字经济发展内容进行了明确和细化，提出要完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展、丰富人民生活。

这一变化足以反映政府对数字经济发展及其治理的认识深度和重视程度正在不断提高。

今年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，明确“十四五”时期中国数字经济发展的指导思想、基本原则和发展目标，确定了八个方面的重点任务，部署了十一个专项工程。这标志着中国数字经济发展将迈入深化应用、规范发展、普惠共享的高质量发展新阶段。

数字经济发展之所以受到如此重视，不仅是因为它广泛存在于国民经济社会生活的方方面面，还在于它是当今国家综合实力的重要体現，是构建和改进现代化市场经济体系的重要引擎和实践场域。

数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正推动人类生产方式、生活方式和治理方式的深刻变革，成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。

因此，为促进数字经济规范持久发展，亟须正视中国数字经济发展中面临的关键问题，完善数字经济治理，方能让数字经济“走实”“走稳”。

2021年作为“十四五”规划的开局之年，中国数字经济发展也迎来由“大”到“强”的拐点，数字经济特别是平台经济正在历经一场质量体检与提升工程。

然而，在数字经济发展中，仍然面临着资本无序扩张、数据要素流通不畅、数据安全风险高，以及数据治理水平不足等问题。

数字经济领域存在资本无序扩张的现象。受国内外产业链滞碍的影响，依托平台（组织）和数字技术所创造的各类新业态、新产业、新模式为中国经济产业“双循环”提供了必不可少的发生场景、实现路径及工具支撑。然而，随着资本不断向头部平台企业汇聚，资本要素所具有的消极影响也逐渐显现，有些头部平台企业为追求利润最大化，通过大量收购企业特别是初创中小型企业的方式不断扩大经营范围，在形成规模经济的同时，在一定程度上抑制了中小企业创新发展的空间，还凭借其市场力量实施封锁屏蔽、自我优待、强制“二选一”等行为，不当限制其他企业的发展空间和技术创新。

数据要素市场化配置仍面临较大阻碍。数据要素市场化配置的程度与水平，决定了其价值能否充分释放，对加快数据产业链、价值链重构与转型升级意义重大。然而，现行法律制度尚未明确数据的权属，全国统一的数据要素市场尚未建立，数据要素定价机制尚未明晰，数据监管行为与市场行为的边界还不够清晰，这些阻碍了数据要素市场化配置的充分实现。

此外，基于数据要素已成为企业、特别是平台企业间竞争的关键要素，一些企业为排除限制竞争，滥用其数据优势，构筑数据壁垒，这抑制了数据要素的有效市场流通与创新使用，为中小企业正常发展设置了不合理交易条件，推高其经营成本，减损了社会整体福利。

数据安全仍面临较大风险。随着大数据、云计算、人工智能、物联网等技术的发展，社会正在高速迈进数据时代，人的每个行为皆可产生数据，这些数据不仅能够为人们生活带来便利，同时也有助于提升商品服务质量。然而，数据采集、使用、流动的扩围和速率加快也增加了用户信息安全风险。在现实中，用户数据被泄露和滥用的事件时有发生，侵扰了用户的日常生活，甚至侵害了用户的人身财产安全。

同时，数据跨境流动也关涉国家总体安全。在经济全球化背景下，数据跨境流动成为数字经济时代显著特征，为全球经济增长注入活力动力的同时，也容易引起不同国家和地区有关数据管辖权及相关权益之争，数据安全已成为国家安全的重要组成部分。

数字经济治理协同性有待提升。步入数字经济时代，传统企业面临数字化转型和升级，新兴企业更是应随信息通信技术和数字数据技术的创新发展而高速发展。

在这一过程中，大多数企业都趋向数字平台化与平台数字化相融合的发展模式，企业的技术创新周期越来越短，商业模式变革越来越快，市场竞争具有高强度动态特性，对数字经济治理提出极大挑战。

此外，在国际和区际合作领域，数字经济治理的协同性更加复杂，其涉及双边、多边及区际协定间有关主权国家、国际组织、超国家组织，以及跨国企业等主体就数字数据标准规则设定、流动共享、管辖救济等多方面事项的协调与认定。

随着大数据、云计算、人工智能、物联网等技术的发展，社会正在高速迈进数据时代。图/IC

今年的政府工作报告提出，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面深化改革开放，坚持创新驱动发展，推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，继续做好“六稳”“六保”工作。

同时，政府工作报告还强调，要深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，依靠创新提高发展质量。

为此，数字经济发展必须紧紧围绕“实”和“稳”两大主题，规范有序展开。

首先，数字经济发展要“走实”。

推动数字经济与实体经济深度融合。数字经济是以数据资源为关键要素，以信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力的新经济形态。

虽然数字经济所依托的信息网络具有虚拟性，但其发展不能与实体经济脱节。

政府工作报告在提出促进数字经济发展的同时，还强调要“建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用，促进产业数字化转型，发展智慧城市、数字乡村。加快发展工业互联网，培育壮大集成电路、人工智能等数字产业，提升关键软硬件技术创新和供给能力”。为此，数字经济发展的“走实”，不仅需要加快推进数字产业化，强化新型数字基础设施建设，还需要加快推进产业数字化，促进新一代信息技术的规模化应用，促进平台经济、共享经济的健康发展，更好地支撑经济社会的数字化转型，让整个社会都能够分享到数字经济发展红利。

为资本设置好“红绿灯”。政府工作报告在提出“加强和创新监管，反垄断和防止资本无序扩张，維护公平竞争”的同时，也提出“要正确认识和把握资本的特性和行为规律，支持和引导资本规范健康发展”。

资本具有两面性，在防止资本无序扩张的同时，支持和引导资本规范健康发展，激发资本的积极影响，就需要创新监管方式，为资本设好“红绿灯”。通过明确和规范的正面和负面清单相结合的方式，进行动态监管、智慧监管等监管理念与方式的创新，引导和规范资本合理配置，更好地支持实体经济发展。

加快推动数据要素市场化流通。数据具有虚拟性、非排他性、瞬时性、价值低密度性等特征，是与传统的土地、劳动力、资本、技术等生产要素完全不同的一种新型要素，故对其权属设定、权益分配与分享，以及权益保护与救济等制度，以及实现机制的设计与实践都有着全新挑战。

政府工作报告指出，“完善数字经济治理，释放数据要素潜力，更好赋能经济发展、丰富人民生活。数据要素的市场化配置关系着数据要素的潜力能否充分释放。”为此，须以“数据相关行为”为基准，设计动态权属制度，做好数据要素标准化的顶层设计，探索数据要素全国统一市场。同时，还需要建立健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的定价机制，加快形成“市场有效、企业有利、个人有益”的配置机制。

其次，数字经济发展要“走稳”。

保障数据安全，筑牢数字经济发展底线。发展固然重要，但也更需要以安全为保障和底线。失去安全，发展的稳定、可持续将无从谈起。数据安全在政府工作报告中亦有体现，报告提出“要推进国家安全体系和能力建设。强化网络安全、数据安全和个人信息保护”。

对个人数据安全问题，要注意平衡个人数据权利与企业数据权益之间的关系，聚焦数据全周期运行中的不同使用场景下的具体数据行为，构建以“与数据行为”为基准的数据分类方法。具体来说，经初次采集而得的个人用户数据，在充分保障用户知情且有效同意的情况下，实行“场景化授权”和“一次性授权”并行的模式，在有效保障个人用户数据权利的前提下，加快数据流动共享和开发利用的频次，促进数据价值的增值与释放。

对国家在数据安全问题上的权利与义务而言，除需要满足个人数据自决、保护企业合法数据权益等而应承担的义务与责任，上升至国家层面，还包括本国对数据的控制权，以及免遭数据威胁的国家安全需要。为此，明确国家核心数据类别与内容，细化并严格落实数据出境安全评估等工作，也是当前筑牢数字经济发展底线的关键任务。在国家安全利益面前，数据安全必须无条件得到保障，同时也要谨防以国家安全名义不当限制，甚至违法侵夺企业对数据要素进行自主经营与合法使用的权益。

建立全方位、多层次、立体化的协同监管体系。数字经济的稳步发展，离不开治理提供的秩序保障。保障数字经济稳步发展，不仅需要透明规范和公平公正的市场规则，还需要能及时因应复杂多变的数字经济运行情势的体制机制及其实践能力。为此，政府工作报告提出“加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能”。

具体而言，就是要通过制度层面的创新，协同协力回应和解决当前监管体制机制不适配的问题，建立起系统观念，做好制度工具与监管效能层面的“互联互通互认”，形成制度合力，推动合力监管、整体监管、系统监管及智慧监管，实现公平竞争的市场环境与安心经营的法治环境“双供给”，切实提高市场主体合规能力与营商信心。

要真正实现“促进数字经济发展”这个目标，需清晰地认识到当前数字经济发展中存在的种种问题，把握数字经济发展中的重点与难点，有效提高数字经济治理体系和治理能力的现代化水平，为数字经济发展营造科学合理、规范有序的市场环境与法治环境，推动中国数字经济发展“走实”“走稳”。

（编辑：朱弢）