境外养老金入市监管及对我国的启示

赵良影

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233000)

从1950年开始，我国就建立了初步的城镇职工养老保险制度。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着我国建立了统一的企业职工基本养老保险制度，通过社会统筹与个人账户相结合，将一部分钱存起来，用于职工养老所需。也正因为如此，养老金成为企业职工晚年幸福的保障，具有关系社会稳定、全民福祉的关键地位。

一、我国养老金现状

1.养老金不断缩水

有数据显示，从2001-2011年十年间，中国企业养老金收缴资金总额达1.92万亿元，但由于养老金主要以存款形式存放在银行，年均收益率一直徘徊在2%左右，而从2012年开始，同期通货膨胀率为2.47%，由此推算，我国养老金十年间损失金额高达6 000亿元。并且从2000年起，随着出生率的不断下降，养老金支出大于收入，资金本体开始大幅下降，从2019年的5.4万亿元下降到2020年的4万亿元，养老金缩水情况更加突出。

2.养老金投资渠道受限

为巩固养老金的基础保障作用，我国政府长期坚持养老金投资稳健政策。新中国成立后我国养老金制度为非缴费型退休金制度，覆盖范围有限，关于养老金的增收收益，除了国家统筹安排，并无其他渠道。1993年7月，劳动部颁布《企业职工养老保险基金管理规定》，规定了养老金的两项投资渠道：一是通过购买国库券或者国家银行发行的债券投资，二是委托国家银行、国家信托投资公司放款等方式实现，同时明确禁止养老金投资入股。1998年3月，时任国务院总理朱镕基进一步强调养老保险金只能买国库券或存银行。1995年，我国正式推出社会统筹与个人账户相结合的职工养老保险，意味着我国建立了企业职工全面覆盖式养老金制度。2009年，考虑到计划生育以来严峻的养老现状，我国开始试点农民养老保险制度，直至2012年实现城乡居民养老保险制度全覆盖。在这期间，养老金覆盖面不断扩大，金额不断增加，但是关于养老金的投资一直处于上世纪90年代确立的格局中，不允许投资入股。直到近年来，养老金入市问题才被反复探讨。

3.养老金收缴支取不方便

由于我国养老金发展并不平衡统一，导致我国各地养老金差异很大，养老金缴纳、支取制度不一致。一是我国养老金收缴以县级为单位，由此导致养老金只能在缴纳县支取。虽然后期个别省份实现了省级统筹，但对于全国大部分地区来说，依然无法实现异地缴纳和支付。二是按照我国养老金缴纳政策，养老金要持续缴纳(一般是)满十五年才可以领取退休金，对于工作调动或者因为其他原因中途变换工作的人来说，养老金无法实现异地续交。养老金不能灵活收缴，导致居民缴纳养老金的积极性下降。在已缴纳的养老金中，总有一部分养老金因为收缴不方便而处于冻结状态，既无法投资受益，也无法反馈居民。养老金的投资活动无法进行，自然不能产生收益。

二、域外养老金入市现状

股市的风险性与养老金的基础保障性构成的冲突，导致养老金能否入市、如何被妥善监管等问题反复被讨论。境外养老金入市的历程从另一个层面说明，为了避免养老金缩水，促进养老金流动，促进养老金市场的成熟，有必要推动养老金入市发展。

1.美国

美国作为资本主义国家，养老金进入资本市场是顺理成章的。美国相关职能机构通过优化养老金来源结构，提升了养老金入市的安全性。美国养老金的来源有社会养老保险金、企业养老金和个人自主缴纳养老金之说，也有社会养老金、家庭养老金、雇主养老金、个人养老金和其他养老金之说。根据来源不同，美国对养老金的投资采取了由紧到松的限制措施，社会养老金主要目标是保值，企业养老金可以入市，但会受到限制，雇主养老金和个人养老金以及其他养老金可以自由投资，主要目标是收益增值，但同时承担较大的风险。同时，为了刺激养老金入市，美国政府有针对性地刺激养老金资本市场，先后通过收入部分延迟征税和赋予个人投资自主权的办法，壮大养老金的市场份额，增加养老金市场活力。

2.英国

1988年，英国开始推行缴费确定型个人养老金计划后，其养老金主要来源于个人缴纳。根据养老金具体缴纳对象，可以将英国养老金分为雇主缴纳养老金和公民自主缴纳养老金。英国政府为此成立专门机构——养老金管理署，专职养老金的保管和投资。早期，英国对养老金的投资限制得也比较死，唯一合法的用途是购买国债。随着资本市场的发展，到了20世纪70年代后，养老金管理署开始制定双方共同参与的养老金投资计划。一方面通过信托制度，赋予受托人较大的自主决策权，确保基金受托人可以不受投资类型限制，在组合投资中使受益人的利益最大化。另一方面，通过法律规定，赋予受益人投资知情权、申诉权、投诉权、法律援助权，确保投资人利益不受损害。英国养老金投资渠道比较宽泛，甚至可以投资于艺术品和外国期权合同，这使得英国的养老金资本市场十分活跃。

3.日本

第二次世界大战后，日本逐渐确立了厚生养老金、共济养老金、国民养老金“三位一体”的养老金制度。由于日本特殊的国情和老龄化问题，2004年，日本对养老金制度进行改革，基本形成了目前基本养老金、雇员养老金模式。同时，在兼顾公平的基础上，日本推动养老金入市盈利，开始进行投资探索。1986-2000年，日本养老金大约有五分之一直接投资于资本市场，但由于监管不到位，加上经济萧条，导致养老金投资出现亏损。

另外，我国香港地区推行的强制性公积金政策，与我国养老保险金制度类似。强制性公积金政策强调资金投资收益，在产品类别方面有不同品种，对应不同的风险级别，雇员可以选择投资领域，政府则积极进行监管。

三、域外养老金入市的启示

1.养老金入市须谨慎

养老金入市是资本市场运作下，为了保持养老金本身的价值不得已而为之的行为，因此，从制度安排上确保养老金的安全是首要原则。从美英养老金入市的谨慎操作以及日本养老金入市遭遇“滑铁卢”的结果来看，不建议在没有做好准备的情况下让处于社会基础保障地位的养老金贸然入市。

养老金入市，须出台专门性的法律，规范养老金投资行为。例如，美国出台的《雇员退休收入保障法案》、英国出台的《养老金法》。事实上，世界上大部分国家养老金入市都遵循法律先行的原则，在专门立法奠基的前提下，逐步过度养老金上市计划。同时，须设立专门的监管机构，应该且在立法中对监管机构的职权和职能进行明确规定。

2.养老金入市风险可控

从域外养老金入市的经验来看，只要立法予以保障，配套制度到位，养老金入市的投资风险可以被控制在可接受的范围内。首先，养老金来源应多样化，主要引导公民将自主缴纳的养老金用于股票市场投资，国家强制缴纳或者补充缴纳的养老金份额，依然做保守投资。在这方面，美国的做法具有借鉴性。美国确立养老金入市计划后，大力发展自主型养老金，通过有针对性的行为刺激居民将养老金投入资本市场。随着自主型养老金逐步发展成熟，再将基础型养老金有计划地投入市场，这样即便是发生市场风险，养老金的基础地位也不会被动摇。而我国香港之所以屡次传出取消强直型养老金的声音，是因为养老金制度刚建立就投入市场，导致养老金投资风险过大，使居民对养老金安全缺乏信心。其次，养老金不同于其他资金，其投资渠道应作必要的限制，通过限制投资领域或者限制资本比例的办法，将投资风险控制在一定范围内。一般来说，居民自主缴纳的养老金投资渠道可以丰富多样，甚至可以与普通资金一样，没有投资限制，但是属于国家选择投资计划的养老金，则限制较多。

四、对我国养老金入市的建议

既要实现养老金入市风险可控，确保其“安全性”，又要通过养老金入市缩小城镇职工基本养老保险基金收支缺口，使养老金保值增值，实现其“效益性”，学者们提出了准市场理论。其基本理念是在政府监管和市场竞争的双重影响下，政府政策和市场因素融合组合，推动养老金稳健入市。具体的，要做好以下几点工作：

1.围绕准市场理论完善立法

(1)准入场理论下政策与法律同等重要。在准市场理论背景下，政策和法规在养老金调控过程中发挥着几乎同等重要的作用，且政策制定周期短，内容调整较之于法规调整便捷，处于实务第一线，不仅可以起到实际调整作用，而且能够为将来立法提供经验，因此，就养老金入市法律保障层面而言，建议先立规再立法。

从调整内容上来说，随着老龄化社会的到来，养老金的规范投资和稳定增值需求将更加凸显，但是与此同时，《民法典》要求企事业单位的养老金征缴基本趋于统一，这意味着养老金总额提升，但是资金构成在横向上和纵向上均不均衡。因此，允许各地带着任务探索，确保政策的多样性，也是为了确保养老金入市监管立法贴近实际。

在后续立法完善上，建议先制定较为宏观的《养老金保障法》，在此基础上，进一步出台《养老金投资办法》《养老金入市条例》或者类似的办法，对养老金的投资运行进行规范。根据养老金入市实际运行中的问题，对《养老金投资办法》这样的条例进行补充修订，继而在合适的时机出台科学性、技术性更强的《养老金投资法》。

(2)立法重点在于防范入市风险。随着世界贸易格局的深化，更加开放的市场和更加充分的竞争，对尚处于养老金入市初级阶段的我国养老金市场来说是一个挑战，也是我国养老金入市不可回避的难题之一。从上海自由贸易试验区的建立到海南自由贸易试验区运行，负面清单式的贸易模式在养老金入市准市场环境中，应该得到有限制的应用。在具体立法过程中，可以通过建立养老金投资清单的办法，实现养老金入市风险的分层控制。如：考虑到世界上大部分国家以自主型养老金投资引导为主，对基础型养老金投资限制较多，所以针对自主型养老金，可以建立投资“负面清单”制度，即明确哪些领域自主型养老金不可进，除此之外，自主型养老金可以自由进入。对于基础型养老金投资领域，则采取“正面清单”的办法，即明确规定哪些领域可以投资，除此之外，基础型养老金不得进入。如此一来，既可以始终将养老金的安全控制在政府手中，又可以通过自主型养老金入市，实现国际国内市场的联通，搭建养老金入市的国际平台，为整个养老金制度的平稳发展“守好门”“把好关”。

2.融合政府主动监管和市场主动防控风险的制度

养老金入市，既牵涉到养老金自身的发展完善，也对我国目前的股市造成一定的影响。因此，在养老金入市之前，必须确保配套的制度建设到位。

(1)明确养老金入市的监管机构。目前，我国负责养老金收缴和保值的部门是社保机构。但我国社保机构几乎都把工作重心放在养老金的计算、收缴方面，养老金投资运行经验不足。而作为股市监管机构的中国银监会、证监会，虽然熟悉股市的运行规律，但对于养老金的基础作用认识不够。从实践情况来看，我国各地试行养老金入市的地方政府也比较多，但具体负责养老金入市的主体各不相同，或者是委托专门的证券公司负责运行，或者是社保机构直接操作。笔者认为，日本委托专门公司进行养老金投资失败的教训或许可以说明，专门投资公司对养老金入市风险评估不足，而我国目前资本市场运行中的问题普遍较多，政府监管经验也较为有限，因此较为可行的办法是由社保机构引入专业人才自主操作较为合适。

(2)进一步建立养老金入市风险控制体系。这里的风险控制体系，不包括前面提到的养老金投资渠道限制和资金流向风险控制，而是指对资金本身风险的控制。这方面，笔者建议通过市场化运行，在养老金入市的同时通过再投保的办法，将养老金入市的风险再次降低。例如，对于当前市场中的自主性养老金，在评估在资金总额的基础上，以入市养老金为保险标的，再次投保。当然，养老金入市风险控制既可以由社保机构进行再保险，也可以强制要求居民在投资之前自行再保险。

3.社会监督是养老金准入场运行的外部保障

准市场理论，既要求政府在养老金入市时坚持积极监管原则，又要求市场发挥基础调配作用。如何确保政府的介入是正当而且必要的，且不是为了某一项私立损害公益，关键在于社会监督措施的跟进。

(1)信息披露制度。首先，政府等相关部门，应当在各自职权的范围内，定期或不定期主动公布我国养老金的入市总额、市场份额、投资渠道、投资方向、收益或者亏损情况。其次，关联方、利益关系方、受益人也应当在其职责范围内，主动公布相应操作信息。最后，最为重要的是养老金入市的受托机构、投资管理机构应按照法律规定，科学、完整、规范、定期公布投资管理报告及重大事项。

除了主动公开的信息外，养老金入市后，普通公民或者受益人可以申请关注公开养老金入市过程中的相关信息。在这个过程中，需要结合《信息公开法》，按照“应公开尽公开”的原则，公开投资信息。必须予以补充的一点是，政府部门为了国家安全或者保障养老金基础地位，可以根据具体情况，要求证券公司或者养老金入市运行部门公开一些特殊的信息。

(2)加大对养老金入市领域的违法犯罪行为的打击。应当说，腐败行为对任何领域的公权力侵蚀力度都是一样的，但是在这里之所以将加大打击养老金入市领域的违法犯罪行为这一概念提出来，主要是考虑到我国目前特殊的情况下，养老金入市风险重重却又不得不入，在养老金这艘大船入市之际，通过强化社会监督、法律监督，将资本运行之外的风险降到最低，确保我国养老保险平稳驶向资本市场。

五、结语

由于巨额养老金不断贬值缩水和资本市场对资金的需求，加之西方国家养老金投资入市运行模式的不断成熟，国际养老金入市趋势已成。不管理论界对养老金入市与否还存在怎样严重的争执和分歧，实践中，养老金入市已不是一个新鲜的话题。在各级地方政府，养老金入市的探索一直没有停步。笔者认为，只要做好法律、经济、社会各方面的预设，我国养老金入市一定会迎来一个全新的局面。