从“生活共同体”到“治理共同体”——突发公共卫生事件治理中的社区责任及其实现*①

曲延春

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南，250014 )

一、问题提出与相关研究

《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021年4月28日)指出，基层治理是国家治理的基石。这就明确了基层治理在国家治理中的重要地位，而对于基层治理而言，社区治理则是基本单元和重要场域。作为社会学的基本概念，社区是由德国社会学家滕尼斯于1887年在其代表作《共同体与社会》一书中首先使用的。滕尼斯最早提出这个概念，是用它来表示由“本质的意志”所导致的、建立在自然情感一致基础上的、联系紧密的、排他的社会联系或共同生活方式。(1)邱梦华等：《城市社区治理》，北京：清华大学出版社,2013年，第4页。可以看出，这一概念当时并不突出地域性的内涵。其后，受芝加哥学派的影响，社区的内涵开始有了地域性特征。时至今日，我们使用的社区概念已经超越地域限制而具有更多维的含义，“社区常被用于指任何具有共同需要、利益、信念、价值和相对聚合、持续关系的人群”(2)高鉴国：《社区的理论概念与研究视角》，《学习与实践》2006年第10期。。并且，尽管这一概念长期是在社会学意义上使用的，但是随着社区在现代社会治理中的作用日益凸显，也被赋予了更多政治学和行政学的意蕴。需要说明的是，尽管我们经常使用城乡社区的概念，但是农村社区与城市社区无论是在形成机理还是在治理机制上都有较大差异，因而本文的分析主要针对城市社区。

1986年，贝克在其所著《风险社会》一书中提出了“风险社会”的概念。随着全球公共危机事件的频发，内生性的风险已经成为社会发展衍生品，各种频发的危机事件“与其说这是风险社会理论的理性预言，不如说是各类社会风险事件对风险社会理论的注脚”(3)常明杰：《面向风险社会的公共危机合作治理体系建构》，《风险灾害危机研究》2020年第2期。。如何应对风险、如何构建风险应对机制，不仅成为国际组织和各国政府面临的时代课题，而且成为每个社区需要面对的现实问题。

关于社区在现代社会治理中的作用，学界已有较多研究成果。如柳建文认为新型城镇化背景下城市社区具有社会融合功能、社会保障功能、社会安全功能以及社会整合功能。(4)柳建文：《新型城镇化背景下超大城市的社区功能及其发挥》，《人文杂志》2016年第4期。袁方成认为，国家在基层社区治理中的介入方式、力度和范围保持在合理程度，能激发居民积极参与社区事务的热情，是国家面向社会的管理服务职能得以优化的体现。(5)袁方成：《国家治理与社会成长：城市社区治理中的中国情景》，《南京社会科学》2019年第8期。随着新冠疫情的发生，学者亦开始关注社区在疫情防控中的作用问题。如蓝宇蕴、谢丽娴提出，虽然社区在本次新冠疫情防控中成为创造中国抗疫奇迹的重要力量，但总体而言，中国社区建设和公共危机治理仍然处在探索阶段，社区工作参与公共危机治理面临诸多问题。(6)蓝宇蕴、谢丽娴：《社区工作与公共危机治理——结合广州市新冠疫情防控》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2021年第3期。吕德文认为，疫情防控的经验启示是，社区建设的核心是提升治理能力，做好动员和组织群众的工作。唯如此，社区才有足够的治理资源来应对疫情防控等非常规任务。(7)吕德文：《社区疫情防控模式及其运作机制》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2020年第11期。董幼鸿提出，可从风险识别、评估、预警、决策、沟通、响应和责任追究等角度建构城市社区疫情精细化防控机制。(8)董幼鸿：《精细化治理与特大城市社区疫情防控机制建设——以上海基层社区疫情防控为例》，《社会科学辑刊》2020年第3期。李钊提出，应通过等级制权威体系、临时项目小组以及组织与个体的互动协作构建社区中的社会合作组织模型，以应对疫情防控。(9)李钊：《复杂事态中的社区合作治理模式再造——基于疫情防控的分析视角》，《甘肃社会科学》2020年第3期。关于韧性社区建设，颜德如从社区物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性、心理韧性五个方面分析了社区应急治理的梗阻。(10)颜德如：《构建韧性的社区应急治理体制》，《行政论坛》2020年第3期。陈铭、吕猛以武汉市都府堤社区为例，在防疫视角下以时间维度“疫前—疫中—疫后”为脉络构建了社区韧性“W2R”模型，并阐述了其运行模式及提升策略。(11)陈铭、吕猛：《疫情防控下社区韧性模型构建及提升策略——以武汉市都府堤社区为例》，《上海城市规划》2021年第5期。概括而言，学界从组织能力、防控机制、合作模式、社区韧性等方面进行了一定探讨，但当前研究仍缺乏将社区置于风险社会这一大的时代背景下的系统分析。特别是在社区韧性方面，学者研究成果虽较多，但我国韧性社区建设未能摆脱传统“工程学”规划思路，“未能涉及经济发展、社会治理和民众参与等方面，缺乏战略性的、可持续的规划”(12)廖茂林、苏杨、李菲菲：《韧性系统框架下的城市社区建设》，《中国行政管理》2018年第4期。。实际上，与危机治理相比，韧性社区理论强调更多的是社区在压力中的学习和适应以及“从有害影响中恢复，保持可持续发展”(13)吴晓林、谢伊云：《基于城市公共安全的韧性社区研究》，《天津社会科学》2018年第3期。的能力。而我们不仅要关注社区在灾害中的修复能力，更要关注社区对灾害、公共危机的整体治理能力，只有整体治理能力提高，才能降低灾害和公共危机对社区的影响。同时，风险社会把社区居民的利益紧紧黏合在了一起，社区不仅是社区居民的共同生活空间，更是公共利益空间，从而使社区不仅是社区居民的“生活共同体”，更是社区居民的“治理共同体”，亦使社区在公共危机治理中承担了更多责任。

二、突发公共卫生事件中的社区责任厘定

责任意指职责和任务，“责任总是与选择行动和某种价值相关，这意味着责任是根据一定行动者所占据的位置和所承担的角色来确定”(14)金东日：《政府责任及其实现途径的研究视角探析》，《上海行政学院学报》2016年第4期。。突发公共卫生事件治理中的社区责任就是指社区在突发公共卫生事件治理中为维护社区居民公共安全、实现社区居民公共利益而应承担的职责和任务。关于社区在突发公共卫生事件中的责任，我国部分政策文本有相关界定。2003年国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》第40条规定，传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》规定，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。同年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。2007年《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》进一步提出，居委会、村委会等基层群众自治组织，要将应急管理作为自治管理的重要内容。虽然以上制度规定多是对于乡镇、街道和村委会、居委会的统一规定，但可以看出，社区在我国突发公共卫生事件治理中扮演着重要角色，承担着重要责任。透过新冠疫情防控，结合上述制度文本，突发公共卫生事件治理中的社区责任可以概括为：

(一)联防联控：社区是疫情防控的第一道防线

习近平总书记指出，“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区”(15)《毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作 坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战》，《人民日报》2020年3月11日。。疫情防控的根本就是切断病毒传播途径。切断病毒传播途径，就要发挥社区作为疫情防控最基础单元的重要作用。2020年2月，习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”(16)《以更坚定的信心更顽强的意志更果断的措施坚决打赢疫情防控的人民战争总体战阻击战》，《人民日报》2020年2月11日。疫情防控的实践证明，只有把社区这一防线守住，全社会疫情防控才有更坚实的基础。社区防控和患者救治是疫情防控的两个关键，而社区防控是两个关键中的第一个关键，只有社区守住疫情防控的第一道防线，才能为患者救治这个关键赢得主动。

(二)组织动员：社区是打赢疫情防控人民战争的主战场

把社区居民组织动员起来是消解后单位制时期社区居民原子化状态带来的治理困境的关键。应对突发公共卫生事件和疫情防控不仅需要医护人员等行业职工勇挑重担，而且需要每一位社会成员积极承担社会责任。正是从这一意义上讲，疫情防控是一场人民战争，必须紧紧依靠人民群众才能取得疫情防控的胜利。而社区作为打赢疫情防控人民战争的主战场，就需要把社区居民组织起来，动员社区居民加入到疫情防控的人民战争中来。疫情防控的事实证明，社区居民以责任共担的公共精神塑造了抗疫的行动协同，这种协同行动“离不开党和国家基于公共性的强大倡导、动员和规制，也离不开社会多元化主体基于公共性的自愿配合、积极支持和广泛协同”(17)唐文玉：《现代性、公共性与风险社会时代的秩序建构——兼论中国缘何能出色应对“新冠疫情”危机》，《内蒙古社会科学》2021年第6期。。正是因为社区居民实现了有效组织，因而在疫情防控中才形成了强大的人民力量。

(三)生活保障：社区是打通服务“最后一公里”的重要力量

社区是党和政府联系居民群众的桥梁和纽带，也是社区居民利益的重要维护者。“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’，要健全社区管理和服务体制，整合各种资源，增强社区公共服务能力”(18)《习近平在河北唐山市考察时强调 落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，《共产党员》(河北)2016年第22期。。在疫情防控时期，社区承担了政策宣传、人员排查、社区消毒、路口查守、保障服务等多方面的大量细致工作。这些工作有些属于社区日常工作，但更多地超出日常工作范畴，或属于公共卫生服务，或属于居民生活服务。因而，在疫情防控过程中，社区不仅要提供公共服务，而且要为居民提供个人服务，包括居民生活物资采购、就医、出行等。因而，在突发公共卫生事件治理过程中，应急体制取代了社会生活的日常管理体制，居民个人服务在一定程度上也纳入社区服务的范畴之中。社区作为沟通政府与居民的中间桥梁，成为打通服务“最后一公里”的重要力量。

总之，在突发公共卫生事件治理中，社区既要落实国家应对突发公共卫生事件的政策要求，又要关切社区居民需要。因而，社区不仅要承担执行国家各项应急管理政策、维护社区公共安全的责任，而且要承担满足居民利益诉求、维护社区生活秩序的责任。同时，突发公共事件治理中社区所承担的责任表明，社区已经成为社区居民利益紧密黏合在一起的“治理共同体”。

三、“生活共同体”的局囿：社区责任实现的制约因素

尽管风险社会早已到来，但是无论在政策层面还是工作实践中，我们更多地还是把社区看作“生活共同体”，即仅仅是社区居民生活的空间。而“生活共同体”的局囿直接制约了突发公共卫生事件治理中社区责任的实现。

(一)后单位制时期社区异质性的提高与组织能力弱化

社区治理是社区自治组织、物业服务企业、社区居民、志愿者组织等多元主体共同合作管理社区公共事务、实现社区公共利益的过程。因而，把社区居民组织起来是实现社区有效治理的内在要求。同时，疫情防控的人民战争性质也决定了必须依靠人民群众，必须把社区居民组织起来。因此，社区组织能力在一定程度上决定了社区疫情防控水平。但目前，社区治理面临的首要困境就是组织能力的弱化。

社区组织能力削弱的原因之一就是后单位制时期社区异质性的提高。在单位制时期，每个单位的人员、职工基本集中居住，单位制时期的社区实际上是单位宿舍，社区管理实际上就是单位宿舍管理。所以，单位制时期的社区是互相熟悉的熟人社会，工作单位形成的正式社会关系在社区中同样发挥作用，居民容易组织起来。20世纪80年代以来，随着我国城市管理体制改革，社区管理进入后单位制时期，社区居民从“单位人”转变为“社会人”，基于工作单位形成的正式社会关系对于社区居民失去作用，更多社区成为陌生人社会。同时，“城市居民从集体制居住彼此熟识的单位社区转向陌生化的城市社区，面临着生活习惯、社会背景、价值观念的碰撞与交融，居民参与呈现出冷漠化趋势，原有的公共精神逐渐消亡”(19)王丹丹：《城市社区治理中公共性重构的困境及其超越》，《云南行政学院学报》2020年第1期。。所以，社区异质性提高使社区组织能力大大削弱。而在社区工作中，无论是基层政府还是社区自身都很少关注社区公共性构建。并且，由陌生人组成的社区，对于社区管理者本身也缺乏天然的认同，这更增加了社区治理的难度。在这样的背景下，如何有效地把社区居民组织起来就成为应对突发公共卫生事件的重要任务。

(二)专业工作人员缺乏与社区公共危机治理能力欠缺

专业社区工作人员缺乏直接削弱了社区公共危机治理能力。首先，专职社区工作人员严重短缺是城市社区普遍存在的问题。“社区工作者队伍建设远远滞后于社区本身”(20)汪鸿波、费梅苹：《新中国成立70年来我国城市社区工作者形象的变迁与重构——基于上海的历史考察》，《内蒙古社会科学》2019年第5期。，如根据吉林省民政厅数据，“吉林省共有社区‘两委’成员1.2万人，平均每650户仅有1名工作人员。这样的人员配备比例，很难完成居民日常服务需求”(21)吉林省民政厅：《加强社区工作者队伍建设的思考与建议》，《中国民政》2021年第2期。。其次，社区工作者专业性不够。“当前的社区工作者队伍缺乏整体的专业性建构”(22)魏珍：《社区工作者队伍建设：专业性的“脱嵌”与重塑》，《中国社会工作》2021年第22期。，在学历结构上非专业化明显。由于岗位身份、工资待遇等制约，社区难以吸引、留住专业人才。有学者调研，安徽省铜陵市TG区，占总数69%的社区工作者对薪酬感觉不满意，其中选择“不满意”的人数为33%，选择“非常不满意”的人数为36%，整体满意度较低。(23)崔苏菁、翟年祥：《城市社区工作者成长的制约因素与建设路径——基于铜陵市TG区的实证研究》，《陕西行政学院学报》2019年第4期。再次，公共资源投入的“公共性”不足，“近些年来的城市社区治理陷入了‘技术治理’的迷思中，尤其看重资源使用的效率而非结果，公共资源投入偏离了社区居民集体偏好满足的轨道，以至于‘公共性’逐渐丧失”(24)定明捷、徐宛笑：《城市社区公共价值创造：内容、困境与出路》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第4期。。公共资源投入不足进一步削弱了社区危机治理能力。

危机意识的缺失也影响着社区工作人员的专业性。在社区管理中，多数社区对于突发公共卫生事件缺乏应急管理机制，也很少向社区居民宣传应急知识，居民危机意识普遍缺失。《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》要求，社区和乡村要充分利用活动室、文化站、文化广场以及宣传栏等场所，通过多种形式广泛开展应急知识普及教育，提高群众公共安全意识和自救互救能力。但从实践来看，“广泛开展应急知识普及教育”这一规定基本流于形式。此外，在文化观念上，我国也缺少危机宣传教育的氛围。

(三)管理机制不完善与社区自主治理能力不足

我国城市社区在管理中面临多重关系，包括街道办事处与居委会的关系、居委会与物业的关系、居委会与居民的关系、物业与居民的关系等。实际上，这些关系的背后隐含的是我国城市社区的管理体制问题。在这多重关系当中，最主要的就是街道办事处与居民委员会的关系。这一关系决定了社区居委会的工作性质和工作内容。

当前，街道办事处与社区居委会关系存在的最大问题就是街道办事处对居委会干预过多，居委会行政色彩浓厚，“社区发展对行政资源具有很强依赖性”(25)杨宏山：《城市社区自主治理能力提升的新路径》，《人民论坛》2021年第14期。，社区与政府之间“往往表现为一种单一的、强势的政府行动”(26)陈伟东、许宝君：《社区治理责任与治理能力错位及其化解——基于对湖北12个社区的调查》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2016年第1期。。所以在城市治理中，尽管“当前许多社区治理模式创新不断，但基本是依靠政党组织和政府资源支撑，造成治理的‘内生动力匮乏’”(27)韩福国：《回归空间差异化和尊重生活多样性——避免城市精细化治理走偏的两个核心支撑点》，《社会科学文摘》2019年第10期。。本应是群众自治组织的社区居委会，承担更多的政府职能，“变成了一个角色错位、职能超载、资源错配的复合体”(28)黄建：《城市社区治理现代化路径探析——基于统合自主性的理论视角》，《社会科学战线》2019年第12期。。过多行政任务的承担，使社区居委会往往徘徊于政府“行政”与社区“自治”之间，“难以促成综合性的良性管理局面，不利于社区自治功能的发挥和管理效率的提高”(29)王雪珍：《网格化管理模式下的社区管理体制改革》，《特区实践与理论》2015年第1期。。在当前社区管理体制下，很多社区都是被动等待上级政府的指示和工作安排，难以积极主动解决社区治理面临的问题。同时，在后单位制时期，与社区居委会相比，社区居民更多的是与物业服务企业打交道，居委会多“悬浮”于社区之上，而没有“嵌入”社区之中，居民与社区居委会的联系并不紧密。所以，日常生活中社区居民对居委会缺乏工作认同的基础，进一步弱化了社区自主治理能力。另外，社区居委会、物业服务企业以及社区志愿者组织之间在行动目标上存在差异，难以形成良好的合作治理机制，也影响了社区自主治理能力。

四、“治理共同体”的构建： 社区责任的实现进路

“治理共同体”是对“生活共同体”的超越，在“生活共同体”中，虽居住在同一社区，但社区居民基本处于原子化的生活状态。在“治理共同体”中，社区居民利益紧密连接在一起，社区不仅是社区居民的共同生活空间，而且是社区居民的公共利益空间。在风险社会情境下，社区治理应以社区“治理共同体”超越“生活共同体”的理念和定位，使社区承担起在现代社会治理特别是在公共危机治理中的责任，充分发挥社区内各主体的作用，形成合作共治的治理机制，以维护社区居民的公共利益，实现社区的善治。

(一)以公共精神培塑提升社区组织能力

现代社会治理不仅是“小政府、大社会”的治理，而且是“强政府、强社会”的治理。社区组织能力直接关系到疫情防控和社区治理水平。加强社区组织能力建设，提升社区组织水平，关键是培塑社区公共精神。公共精神“是人们在正确认识自身的社会伦理角色及拥有良好社会道德的基础上，遵循社会发展规律、遵守公共规定，主动关注和参与社会治理的一种积极的情感、意志和思想”(30)郑士鹏：《公共精神培育与社会责任建构——学习伟大抗疫精神启思》，《中国特色社会主义研究》2020年第Z1期。.。培塑社区公共精神，一方面，应使社区居民充分认识自身社会伦理角色，特别是在社区治理中所应担当的责任，使社区居民充分认识到在“治理共同体”中，社区居民应该对社区公共利益人人负责、人人尽责，从而利益共享。另一方面，需要重点构建社区公共利益空间，公共利益空间的构建不仅要注重传统有形空间的建构，而且要注重适应时代发展通过互联网实现无形空间的建构，让社区居民更多参与到社区公共事务治理中来。所以，在工作方式上，应充分运用各种网络平台打造“智慧社区”，实现线上线下结合，让社区居民积极主动参与社区公共事务，增强对社区的归属感和共同体意识，从而提升社区组织能力。

(二)以服务重心下移提高社区应急能力

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，加快推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。社会治理和服务重心下移也是使社区担当起疫情防控第一道防线重任的重要措施。从目前来看，治理和服务重心下移的关键就是应把各种资源下沉到基层、下沉到社区。首先，应加强社区工作者队伍建设。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，市、县级政府要综合考虑服务居民数量等因素制定社区工作者配备标准；健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，落实社会保险待遇，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。加强城乡社区服务人才队伍建设，引导高校毕业生等从事社区工作。根据这一要求，应重点增加从高校毕业生中招聘社区专职工作人员的数量，以提升社区专职工作者的素质和水平。同时，对社区专职工作人员应明确工作岗位、薪酬待遇、职业发展空间等，以提升社区工作者的职业吸引力，稳定社区工作者队伍。其次，实现财政资源下移，大力增加对社区工作的财政投入力度。在将社区工作经费、人员报酬纳入财政预算的同时，应以公共服务均等化为目标，按照社区居民人口多少，对社区服务设施和社区信息化建设等进行财政资金的重点投入，要明确社区应急功能面积标准，加强社区信息化建设，整合社区现有信息网络资源，以“智慧社区”建设为目标，提高社区信息化管理水平。再次，应重视社区危机意识教育。应完善社区工作者的培训教育体系，重点加强社区公共卫生防疫、突发事件应急管理等知识的培训，把社区“广泛开展应急知识普及教育”落到实处，以提升社区工作人员应对突发公共卫生事件的能力，促进社区整体治理能力提升。

(三)以管理体制完善并提升社区自主治理能力

“在体制层面实现政府行政管理和社区自治的良性互动和有效衔接才是转型期中国城市基层社会管理体制改革的最优变革路径”(31)郎晓波：《政府行政管理与城市社区自治良性互动的路径研究——基于杭州城市基层社会管理体制的改革与创新》，《中共杭州市委党校学报》2013年第5期。。因而，完善社区管理体制是从根本上为社区赋能、提升社区治理水平的关键。完善社区管理体制，一方面，也是最主要的方面就是应完善街道办事处与社区居委会的关系。街道办事处应对社区居委会进行充分赋权，通过赋权使社区居委会赋能增效，使社区能够积极主动开展各项工作，而不是消极等待政府行政命令。另一方面，应完善社区治理体系。健全以群众自治组织为主体、社会多元主体广泛参与的新型社区治理体系。为此，应建立社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业以及志愿者组织等多元主体合作治理机制，形成自主治理网络。重点加强社区居委会、居民与物业服务企业之间的合作，以社区公共利益为目标，消除物业管理与其他社区治理主体之间的“目标函数偏差”(32)邓国胜、程令伟：《物业管理融入城市社区治理的理论逻辑与路径创新》，《城市发展研究》2021年第9期。，实现居委会、居民与物业之间的良好合作。同时，加强居民委员会与志愿者组织之间的合作，在社区建立高效、持久的志愿者服务活动和机制。这就需要基层政府和居民委员会为志愿者组织参与社区治理提供更多的制度空间，促进志愿者组织的充分自主发展。

结语

在全球化的过程中，各类安全风险和事故隐患交织叠加，影响人类公共安全的因素日益增多。特别是随着我国城镇化水平的不断提高，人口高度密集的城市面临的风险也越来越多，因而，如何有效预防和控制风险不仅成为城市发展面临的重大挑战，而且也成为国家经济社会发展面临的重要课题。在新冠疫情应对过程中，社区承担了重要责任，但也暴露出明显短板。为了更好地建立和完善我国突发公共卫生事件应急管理体系，促进我国基层治理体系和治理能力现代化，必须强化社区在突发公共卫生事件中的责任担当，发挥好城市社区的作用，使社区不仅是社区居民的“生活共同体”，而且成为“治理共同体”，不断提升社区治理水平，实现社区“善治”。