乡村振兴战略背景下农村职业教育的有效供给研究

寿伟义

随着国家乡村振兴战略的提出，我国农村职业教育有了新的使命和发展机遇。目前，农村职业教育已通过政府各项措施的支持，把农村职业教育直接服务“三农”的教育目标有效转化为主动服务全面推进共同富裕。但是，由于乡村振兴任务的长期性和艰巨性，农村职业教育供给在我国经济发展的进程中面临着供给内容不平衡、保障体系不完善和产教融合发展动力不足等问题，转型和发展举步维艰。因此，需要内外协同改革，提高供给能力，解决人力资本储备和积累问题，推进共同富裕的新目标。

一、乡村振兴背景下农村职业教育的新机遇

（一）政府政策导向为农村职业教育供给提供政策保障

乡村振兴实现的重要表现在于农村劳动者素质的提高。农村职业教育是农村劳动力储备提高和素质提升的有效途径，也是发展现代农业、促进共同富裕的有力推手。近年来，职业教育迎来了全新的发展机会，利好政策不断出台。同时，在乡村振兴政策的指引下，农村职业教育的体制机制建设也在不断完善，为农村职业教育的发展提供了有力支持。

（二）城乡融合发展为农村职业教育供给提供变革机会

乡村振兴和城乡融合发展，反映了党和国家对“三农”问题的基本判断和政策导向，不仅对解决我国农村发展不充分的问题有深远影响，对提供人力资源支撑的农村职业教育也必将产生联动反应。城乡融合发展是解决农村发展不充分的重要途径，是一项需要城乡互补、相互促进、全面融合、共同繁荣的系统性工程。农村职业教育作为农村教育和职业教育结合的重要类型，不仅与农村经济社会发展结合紧密、贡献巨大，其教育目标和教学方法对培养服务城乡融合的各类人才也有重要意义。城乡融合发展在提升人力资本推动经济发展、促进公共服务体系完善、提升农村群体观念素质方面都对农村职业教育供给提出了新的要求和挑战。

（三）“三农”优先发展为农村职业教育供给提供发展基础

实施乡村振兴战略，为农村职业教育的发展指明了方向。无论是各种要素的流动，还是新农村商业形态的发展，都离不开人才的强力支撑，但是“三农”优先发展还存在农村人才储备数量萎缩、人才结构失衡、受教育程度低、人才“去农、离农”现象严重等一系列人才瓶颈问题。而农村职业教育可以满足广大农村人口多样化教育需求，可提供高素质技能人才保障、智力支持和技术支持。同时，农村职业教育也可以与农业农村优先发展紧密结合，破解“三农”难题，培养新型职业农民，形成政府主导、市场运作、多层次的职业教育发展格局。

（四）“新农人”分类培育为农村职业教育供给提供发展目标

培育“新农人”，带富新农村。“新农人”包含高素质农民、新型职业农民、农业经理人等农业领域的复合型人才。根据国家统计局和农业部的统计，到2020年底，大约有1000万企业家返乡，加上种植户、农资和农产品贸易商，“新农人”总数已超过2000万人。“新农人”更年轻，视野更开阔，学习意愿更强，是我国未来农村发展的重要力量。无论是农村高素质农民培训、农创客培训、乡村管理干部培养，或是其他各种农村产业人才的培养，都对农村职业教育的供给提出了新要求。需要以政府普惠性的培训和农业职业院校教育主导、互联网创新企业提供个性化的附加服务、根据培养不同类型乡村精英的需求开展多层次的职业教育培训、提供农民职业教育服务多元化平台等多方面促进农村职业教育培训体系的完善，让受教育者从“新农人”变成“兴农人”。

二、影响农村职业教育有效供给的因素

农村职业教育的地位与农村在经济社会发展中的地位、受重视程度以及发展水平相关性较高，同时农村职业教育供给也会受当地经济发展水平、职业教育认同程度等因素的影响。

（一）政策体系不完备

政府虽然出台了大量关于农村职业教育的支持政策，但是始终都没有建立完整系统的政策体系。农村职业教育的各项支持政策重视专业技术、操作技能等生产技能的提升，但对于乡风文明、法律意识、经管技能等方面的政策支撑欠缺，难以适应乡村振兴新产业新业态新模式所需的内涵式发展。同时，各类政策往往停留在制定后的宣传、传达层面，缺乏规范性程序及操作性指引。在执行政策过程中，缺乏相关部门科学的指导和系统的执行流程示范，导致各项政策宽泛模糊，相关主体权、责、利不明，权威性不够，执行效果差。

（二）财政投入不足

在当前的城乡融合发展进程中，农村仍处于较为弱势的地位，农村职业教育的财政投入依然不足。农村职业教育办学经费的主要来源有两个方面：一是事业收入，即通过学生缴纳学费得到的学生培养费用。二是政府拨款，分为预算内拨款和预算外拨款。预算内拨款包括编制人员工资、津贴等，预算外拨款则是上级补助。拨款依据主要是当地的财政收入及教育预算，具有地域性和波动性。近年来，随着国家乡村振兴相关政策的推动，农村职业教育的财政投入总额不断增加，但实际投入与其他教育类型相比仍占比较小。教育部发布的2020年全国教育经费执行情况统计公告显示，2020年全国教育经费总投入53013亿元，其中，中等职业技术学校投入2871亿元，只占普通高中的一半；高职专科院校投入2758亿元，仅占普通高等教育的19.70%。总体来说，目前各级政府对农村职业教育的财政支持力度还有待加强；同时，还要严令制止挪用职业教育经费等暗箱操作行为。

（三）体制机制不完善

农村职业教育作为一种多主体参与的庞大复杂的系统工程，必然需要结构化的管理体制。然而，目前我国农村职业教育涉及的各类教育资源、优惠政策和经费管理等归口教育部门、人力资源部门、农业部门以及扶贫专门机构等不同部门，管理比较分散，协同治理乏力，未形成分工协作、责任明确、共推互助的运行机制，各主体参与农村职业教育发展的自发性、积极性普遍不高。究其原因，主要在于缺少符合市场化运作的创新制度与机制。同时，由于政府激励措施不足，再加上农村职业教育自身水平较低、吸引力不足、公益性强、发展前景小，导致各方力量尤其是企业难以找到参与农村职业教育发展的结合点和立足点。

（四）农村职业教育供给能力薄弱

农村职业教育受教育者作为高技能型劳动力的重要储备资源，在面对是否接受职业教育时也是理性人，其经济收益赋值和增值取决于职业教育的办学质量，良好的专业技能教学和培训在帮助受教育者获得较高收益起点的同时，还能为其职业生涯进一步发展提供较好的前期基础。可现实是，虽然农村职业教育提供的各类技能培训的普及范围和推广力度较大，但影响作用较小。一方面是由于农村职业教育体系与当前城乡一体化发展要求的契合度不高，在专业设置、人才培养目标、教学内容、教学场地、产教融合等方面与企业发展的内在需求脱节；另一方面是由于我国大多数农村的职业教育依然形式单一，缺乏多元化组合，难以成功应用创新型教育方式满足受教育者的诉求，而且各部门缺位、越位现象突出，造成农村职业教育贡献度不高、供给能力不足。

三、促进农村职业教育有效供给的路径

在乡村振兴的大背景下，农村职业教育的有效供给必须基于城乡一体化的趋势特征，从长期制约农村职业教育发展和管理效率的资源投入、内涵建设、体制机制等方面进行系统全面的改革创新。特别是要积极协调不同领域的关系要素，实现农村职业教育与农村社会的共赢发展，使农村职业教育成为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴共同富裕有效衔接的重要支撑。

（一）抓好硬件，增加各项资源投入

1.鼓励扩大社会投入。一是努力提高农村各类人才的社会地位，在全社会营造一种关注乡村、关爱农村乡土人才的良好氛围。各类媒体要发挥好舆论引领作用，传递好爱农、助农、兴农的正能量。二是采取支持社会力量办教育的方式，健全多元融合开放的办学格局，丰富多元办学主体，加大社会资本在教育经费投入中的比重。三是在社会捐赠方面坚决执行公益性捐赠的税收优惠政策，充分发挥各类协会、基金会和学校的作用，吸引各方社会捐赠，加强对外合作，积极争取符合条件的外资捐赠和贷款项目。

2.全面加强农村职业教育经费管理。一是谋划和落实政府会计制度改革等要求，划拨部分资金，完善和推进农村职业教育相关院校内部控制建设，落实和完善资金管理制度，努力通过体制机制和信息化手段实现控制，促进教育公平。二是加强学校经费管理和教育管理队伍建设，完善审查机制。加强绩效评价，加快预算执行；加强对各级教育经费执行情况的统计报告管理，将教育经费使用管理纳入教育经费检查重点内容。三是加强农村职业教育内部审计，提高内部审计质量，加强内部审计结果应用，加大审计整改问责力度，促进内部整改完善，促进经济责任审计中党政同责。

3.全面实施预算绩效管理。政府应将绩效管理纳入预算编制、执行和监督的全过程，逐步覆盖所有财政教育经费，建立和完善反映农村职业教育特点的绩效评价体系。同时，还应加强预算绩效目标管理，开展绩效目标实施监测，加强农村职业教育相关院校和机构的动态绩效评价，及时减少低效或无效的学校经费。此外，还要加强绩效评估结果的应用和绩效信息的披露。绩效考核的结果和绩效目标的落实，应作为编制预算、划拨资金、完善政策、改进管理、优化结构的重要依据，并纳入领导干部考核的重要内容。

（二）做优软件，抓好学校内涵建设

1.合理规划农村职业教育的发展方向。农村职业教育是开展农民继续教育和转移农村剩余劳动力的重要基地，具有鲜明的区域特征，相关院校要主动对接当地产业发展的现实需要，利用本土资源，依据区域经济结构、产业布局，科学合理地布局农村职业教育，并且要把农村职业教育的发展规划纳入城乡统筹计划发展之中，持续发掘农村潜在人力资本，科学培养“三农”工作队伍。

2.培养专业知识与技术技能兼备的“双师型”教师。一是通过城乡结对促进农村职业教育发展。借鉴义务教育阶段教师校际流转手段，城市示范校管理者及教师要去农村职业学校进行指导帮扶，农村职业学校管理者及教师也可以到城市示范院校挂职锻炼，学习先进的办学理念和教学方法，进一步推进城乡教育公平，服务城乡融合。二是为各类高层次人才制定务实管用的服务保障措施，吸引高层次人才扎根乡村、服务乡村。三是利用近几年兴起的乡村振兴学院办学模式，通过校地合作及校企合作办学，在理论研究、教育培训、实践指导等方面加强对农村职业教育的指导与培训。四是完善职业院校兼职教师自主聘任的各项政策，打通行业和企业高层次技术技能人才任教渠道，促进校企互聘、双向流动。

3.改革创新人才培养模式。一是采取灵活的弹性学制，实行学分制，探索适合全日制学生以及成人学生的灵活方便的教学模式，适应各种涉农培训需求，加大信息远程教学模式的创新。二是依托人力、教育、科技等政府部门建立平台，促进人才链、教育链与产业链、创新链的有机结合，并在1+X证书制度中加入涉农专业证书，让农村职业教育真正接地气。三是以农村产业发展需要为导向，以当地农村生源为重要人才基础，将当地留守的青壮年农民和返乡大学生创业者培育成“新农人”“新能人”，让优秀人才有用武之地。

4.调整健全专业设置体系。一是允许因地制宜调整和设置专业（方向），简化农村职业教育院校专业设置的各项审批手续，结合区域特色和传统，对应当地农村发展需求，创新人才培养模式，提高学校专业转型发展的效率，为乡村振兴培养地方实用人才。二是根据当前新时代对农村人才的新需求，探索建立可实时动态调整的人才培养方案和课程内容。三是设立有利于当地农业农村工作开展的专业大类和专业方向，结合产业发展，将课程体系融入专业改革。

（三）激活要素，深化体制机制改革

1.统筹管理、资源共享，实现管理体制新突破。加大制度创新，把制度创新作为推动农村职业教育发展的主要驱动力。在制度建设上，必须立足于“一体化”的理念和当地特点做文章。一是把农村职业教育工作作为各地乡村振兴的常规工作，建立农村职业教育工作领导小组，定期进行工作汇报，同时做好相关政策协同，在发展规划、重大项目、资金投入、校企合作、人力资源开发等方面加强各部门的沟通协调。二是以“三教共通、城乡一体”的理念和指导思想，结合当地下一步发展规划、区域特色和农村社会发展人才需求，完善各级农村职业教育培训计划。三是推进多元办学改革，重视地方高校涉农教育资源和高端人才支撑，将地方高校、城乡职业教育、成人教育、社区教育进行统筹规划，实现高等教育、职业教育功能的融合发展，满足农村实用人才培育、乡村文化传承和农民生活质量提升的需要。

2.整合资源、产教融合，实现集聚发展新突破。职业教育与产业发展有紧密的联系，具有产教融合的先天优势，可以通过产业发展、企业发展与农村职业教育发展相结合，达到共建、共享、共育的目的。政府起牵头作用，企业需求起拉动作用，职业院校起主导作用，只有形成多方共同参与支持、协同育人的体制机制，破除校企合作存在的现实障碍，才能真正形成教育链、人才链与产业链、创新链的深度融合。此外，推进校企合作向产教深度融合发展，对于农村人才订单式培养的合作企业，政府应增加扶持力度。

3.纵横贯通、技能递进，实现职教体系建设新突破。深化职业教育供给侧结构性改革，推动职业院校分类考试招生制度改革，形成更加符合职业教育类型特征和规律的人才选拔模式。着力构建完整、有机、互联、纵横贯通的职业教育生态链，完善农村人才培养体系，紧密结合实施乡村振兴战略对专业人才的需求，提升农村人才综合能力和专业水平。要整合设计、衔接课程、提升技能，规范、优化、创新长学制技术人才培养模式，推进中职、高职教育贯通培养，大力推动本科层次职业教育，逐步扩大整合设计、长学制培养学生比例，加强培养目标、课程体系、管理考核等方面的衔接，使农村职业教育体系成为可以进入高校继续深造的有效渠道。

（四）做好服务，树立使命责任担当意识

1.建立区域现代农村职业教育体系。建立区域现代职业教育体系，鼓励职业教育发达地区在先行先试中探索新经验、新模式，培养一批成规模的农村职业教育集团，推动农村职业教育发展方向与区域产业结构高度一致，推进产教深度融合、校企“双元”协同育人，不断推动农村职业教育内涵式高质量发展。一是要设立区域性现代农村职业教育示范区，结合共同富裕和高质量发展等政策导向，深化产教融合、知行合一，满足新产业、新业态、新模式对人才的需求。二是要促进校企深度合作，加强“双师型”教师队伍建设，共同制订人才培养方案，提升人才培养质量，为区域产业高质量发展赋能。

2.加强东西部城乡间对口帮扶。现阶段区域间农村职业教育发展不平衡，西部地区产业发展相对滞后，通过职业教育东西协作行动计划，进一步发挥和利用东部职业教育优质资源及就业优势，开展东部对西部、城市对农村各级别职业院校合作办学，拓宽西部地区农村职业教育学生就业路径，同时按照东部地区、城市经济建设人才需求，有组织、有规模、有意向地培养和输送高素质劳动者，逐步缩小东西部地区、城市与农村职业教育发展的差距，推动农村职业教育在东西部间平衡发展。