全球公域治理：法理探源与中国之策

杨署东，杨安琪

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

全球公域泛指国家主权管辖范围以外的区域及其资源。目前学术界对于全球公域的具体概念和范畴界定还未达成共识，但这一概念的产生本身就蕴含着超越国家主权的公有属性色彩。从国际法的维度看，全球公域是指联合国法律框架以及相关国际协定所界定的“人类的共同继承财产”及共有区域，特指由《南极条约》《外层空间条约》《月球协定》《联合国海洋法公约》等所确认的南极、外层空间、公海及海床洋底及其底土等处于国家管辖之外的区域和资源(1)郑英琴：《全球公域的内涵、伦理困境与行为逻辑》，《国际展望》，2017年第3期。。随着全球化的不断深化，关于全球公域的认知过程从最开始的自然资源维度扩展到涵盖政治、经济、社会文化等领域的治理问题。进入21世纪以来，科学技术的迅猛发展使得全球公域与跨国安全问题联系起来，对全球公域的关注更多地转向安全和战略维度，因其与传统及非传统安全问题密切相关，被视为各大国争夺战略资源、拓展发展空间的重要对象。对于全球公域的既有研究主要从国际治理机制及各国战略层面进行分析，集中体现为探讨在全球层面如何克服“搭便车”、避免“公地悲剧”、解决“集体行动困境”等难题。我国倡导的人类命运共同体理念与全球公域的公共属性高度契合，可成为推动全球公域秩序完善的主导性价值。

一、全球公域的国际法理探源

学术界目前尚未对全球公域的内涵和外延达成共识，存在着多种解读。除了全球公域一词外，还出现了诸如“新空间”“新疆域”等新名词，泛指外空、深海、极地、网络等新兴领域。全球公域一词作为学术概念，肇始于经济学研究中。1986年英国经济学家哈丁发表了《公地的悲剧》,此后，经济学及国际关系学者将该理论推及全球范围，提出了全球公域的概念(2)韩雪晴，王义栀：《全球公域：思想渊源、概念谱系与学术反思》，《中国社会科学》，2021年第4期。。而作为一种思想理念，全球公域的本源来自罗马法中的“公有物”,其本身就意味着具有公有地/共有地属性，而非无主地，也就是说不可被瓜分或占有，否则不可称之为“公域”。格劳秀斯公海自由通行理论的提出，奠定了现代国际海洋法的基础，也使“全球公域”进入国际法学者的理论研究视野。“二战”后科学技术快速发展，促使人类进入极地、太空、海底等新场域，全球性治理问题和矛盾进一步凸显，人们愈发注重从法律层面，特别是利用国际法的制度规范为全球公域的治理助力。国际法作为全球治理的主要手段和工具，关注全球公域中权利与义务的分配以及对其中人类活动的规制与约束，主要通过一系列国际条约及国际法律文件予以实现。

1959年的《南极条约》以“主权搁置”原则为核心，同时明确指出，为了全人类的利益，南极应永远转为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象。保证科学的考察自由和为此进行的国际合作，禁止在南极采取一切军事性质的措施，冻结各国对南极洲的领土主权要求。从《南极条约》的实施和治理实践来看，其全球公域的性质虽未在法律上得以明确定位，但类似于“准全球公域”；在现实中，南极也是对所有国家都开放进出和利用的，一直被当作全球公域来对待和处理，因此，应将其列入全球公域的研究范围。自此，人类共同利益理念真正开始指导全球公域的治理并逐渐深化为其核心理念，最重要的表现就是人类的共同继承财产原则的产生(3)陈秋丰：《全球公域治理与人类命运共同体构建》，《国际论坛》，2021年第3期。。1970年联合国大会通过的《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》(以下简称《国际海底区域宣言》)开篇便提出：“各国管辖范围以外海底与底土(以下简称‘区域’)，以及区域之资源，为全人类共同继承财产”。并在第7条明确“区域”及其资源的勘探、开发应以全人类的福利为前提。1982年《联合国海洋法公约》进一步明确以人类的共同继承财产原则指导开发、治理公海及“区域”，并得到了国际社会的普遍认可与践行。此后，人类的共同继承财产原则在国际社会的认可度逐渐提高，并扩展到其他公域领域。1979 年通过的《关于各国在月球及其天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)规定，月球及其自然资源均为全体人类的共同财产，一俟月球自然资源的开发即将可行时，建立指导此种开发的国际制度，其中包括适当程序在内。《关于各国探索和利用外层空间包括月球和其他天体活动的原则条约》(以下简称《外空条约》)也规定了，所有的国家应在平等的基础上，不受任何歧视，根据国际法自由探索和利用外层空间，包括月球和其他天体，并自由进入天体的一切区域。至此，人类的共同继承财产原则从一种价值理念发展成为一个法律概念和制度规范，奠定了公海、“区域”、外层空间作为全球公域的法理基础。

二、全球公域法理规制的典型领域

(一)公海领域

海洋被视为人类文明的发源地，相比其他公域，人类利用海洋的历史最为久远。自格劳秀斯提出海洋自由论后，公海自由原则经过长期的国际实践成为公海秩序的核心。1982年签署的《联合国海洋法公约》被视为全球海洋空间治理国际法发展的伟大里程碑，其中“对公海主权主张无效”“公海对所有国家开放”“公海只用于和平目的”等条款进一步明确了公海作为全球公域的法律定位。公约确立了“公海自由”的六项基本内容，通过界定国家管辖水域从而界定了公海的范围，并对领海的宽度、专属经济区的权益等进行了明确的规制。美国虽然未批准该公约，但对于公海自由等主要制度安排持支持态度。截至2021年，共有168个国家加入了《联合国海洋法公约》，公海及“区域”作为全球公域在法理上得以明确。

随着对海洋领域开发的深入，《联合国海洋法公约》逐步体现出滞后性，对于一些新兴海洋问题存在管辖真空地带，最突出的就是国家管辖外海域的生物多样性及深海遗传资源相关问题(4)王秀芬，檀畅：《国际海洋立法新动向与中国应对：以〈国家管辖范围以外海域生物多样性国际协定〉为视角》，《吉首大学学报》(社会科学版)，2018年第9期。。 《联合国海洋法公约》在谈判及审议过程中针对生物多样性保护和深海遗传资源问题的认识和科学依据都不充分，尽管其对海洋生物多样性保全已有所涉及，例如限制渔业自由、将可持续发展作为海洋资源开发的宗旨等，但这些规定较为模糊笼统。在第12部分关于“海洋环境的保护和保全”条款中，也未出现“生物多样性”及“遗传资源”的用语(5)金永明：《国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题》，《社会科学》，2018年第9期。，更未对其保全做出具体规定。同样涉及规范海洋生物多样性的国际条约还有《生物多样性公约》，但其管辖范围覆盖整个生态系统、物种和遗传资源，范围过大，且相关规定均指国家管辖范围内的事项，对于无法确定归属地的国家管辖范围外的深海遗传资源则没有规定(6)王秀芬，檀畅：《国际海洋立法新动向与中国应对：以〈国家管辖范围以外海域生物多样性国际协定〉为视角》，《吉首大学学报》(社会科学版)，2018年第9期。。目前，“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用协定”(以下简称“BBNJ协定”)正对此展开热烈讨论，是当前海洋法领域最重要的立法进程，各方在海洋遗传资源、技术转让和能力建设议题上的分歧依旧重大，尤其是人类的共同继承财产原则与公海自由原则、自愿与强制分享货币化惠益之争。因此，深海洋底的生物和基因资源的法律适用等问题是今后完善海洋秩序的一个着力点。

(二)南极区域

一直以来，南极都以无主地的形式存在，其“公域化”经历了以解决领土主权争端为核心到生态环境保护成为压倒性价值的发展过程。1959年缔结的《南极条约》奠定了南极以“和平”“科学”为主导的公域价值，使其在美苏争霸的冷战背景下成功实现了非军事化和无核化，成为冷战期间一块难得的“净土”。以《南极条约》的宗旨为核心，国际社会又陆续签订了与之关联的一系列国际法文件，统称为南极条约体系(ATS)(7)主要包括：1964年的《南极动植物养护议定措施》、1972年的《南极海豹保护公约》、1980年的《南极海洋生物资源养护公约》、1988年的《南极矿物资源活动管理公约》(最终未生效)、1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件，以及南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meeting, ATCM)正式制定的相关决定、措施及建议等。,共同构成了南极治理的国际机制。虽然《南极条约》并未使用“人类的共同继承财产”的用语，也未明确指出南极属于全人类所有，但其规定南极的利用在于服务”全人类利益“，并且禁止南极成为国际纷争的对象，保证南极对所有人开放使用，这实际上奠定了南极作为准全球公域的国际法基础，也为南极的公域化治理指明了方向。

南极的公域地位虽在《南极条约》签订后得以逐渐明确，但条约所设定的管理模式以及相应的制度设计事实上使得南极治理依然掌握在部分国家手中。例如，所有南极事务都由《南极条约》协商国共同做出，也就是说具有协商国地位是实质参与南极国际治理的必要路径，但成为协商国是需要前提条件的，即必须具备一定的南极科研实力并在南极地区有实质性存在，如建立科考站或进行科考活动。因此，在该体系内，不同国家在科技水平上的差异产生了协商国和缔约国的不同身份定位，将直接影响其在南极治理的议程设置和政策制定中的利益实现程度(8)邓西贝：《“全球公域”视角下的极地安全问题与中国的应对》，《江南社会学院学报》，2018年第9期。。目前，南极国际治理中出现了不少新型议题。

1.特别保护区问题。部分国家以环境保护为由，通过建立海洋特别保护区来实现对南极特定区域的“软控制”(9)邓西贝：《“全球公域”视角下的极地安全问题与中国的应对》，《江南社会学院学报》，2018年第9期。。受到环境、技术、成本和国际条约的限制，南大洋渔业捕捞是南极主要的资源开发活动，《南极海洋生物资源养护公约》以生物资源养护为目的，允许缔约国设立海洋保护区并实施禁捕措施，目前已有“南奥克尼群岛海洋保护区”和“罗斯海海洋保护区”得到批准，这可能对他国在南极的科考和渔业活动造成潜在影响。在《南极条约》禁止提出新的领土要求的情况下，建立具有战略意义的保护区是各国抢占“势力范围”的有效选择。

2.重叠冲突问题。在南极海域的国际法适用上，南极条约体系与《联合国海洋法公约》产生重叠适用而有所冲突。一定程度上说，《南极条约》限制了各国依《联合国海洋法公约》所享有的公海及“区域”的相关权益，未来这一冲突如何解决，直接关系到南极的公域定位维续。例如，《南极条约》对南极大陆的领土主权的冻结要求并未涉及南极大陆周边海域的经济专属区、大陆架等，英、澳等国根据《联合国海洋法公约》提出划分南极周边海域大陆架的主张，其用意在于通过对大陆架的权利主张强化其对南极领土主权的声索，这无异于挑战《南极条约》领土冻结原则的底线(10)邓西贝：《“全球公域”视角下的极地安全问题与中国的应对》，《江南社会学院学报》，2018年第9期。。目前正在谈判的BBNJ协定是否应将南极周边水域海底部分的管辖纳入其中？其与南极条约体系的关系又该如何协调？这些法律问题均涉及未来南极的国际治理。

3.南极军事化趋势。《南极条约》虽明确规定南极应只用于和平目的， 但同时也声明该条约不妨碍为了科学研究或其他和平目的而使用军事人员或军事设备，这就为相关国家的南极军事存在提供了合法依据。由于南极特殊的战略地位，主要大国都将其纳入自身的全球战略安全部署中，尤其是美国，在“9·11”后以加强全球反恐战争需要为借口，将整个南极大陆纳入其太平洋战区范围并加强了军事部署，对南极的非军事化规范构成了威胁。另一个比较突出的安全化趋势是利用南极非军事化的灰色地带，将中立的科学研究用于非中立的军事目的。南极科考站被有些国家作为卫星监测站，进行攻击性武器的战略态势感知与监测。此外，军用与民用的界限日益模糊，也成为未来南极军控的一个潜在挑战。

此外，南极旅游是《南极条约》既未禁止也未鼓励的模糊地带，国际社会普遍认为，旅游问题已构成南极最大的环境威胁(11)根据国际南极旅游业者协会发布的信息，每年有超过45000名游客访问南极，大大超过访问南极的科学家及工作人员总数。。关于南极生物资源商业化与科学研究、环境保护之间如何协调的实践缺乏具体的规范，目前生物资源勘探规则的制定也已成为南极治理的一大焦点。

(三)国际海底区域

《联合国海洋法公约》规定的“区域”是指“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土”，并确立了“区域”是“人类的共同继承财产”，这一规定明确了国际海底区域的公域价值向度，并据此制定了包括设立国际海底管理局等在内的机制安排。虽然美国对于“公约特别照顾发展中国家的利益和需求”极为不满，认为“区域”的开发和管理制度不利于其技术优势的发挥而拒绝签署，但未能推翻其作为“人类的共同继承财产”这一公域属性的定位。作为海洋环境的重要组成部分，占海洋总面积65%左右的“区域”蕴含着丰富的矿产资源和生物资源，已成为海洋大国谋求竞争优势的战略新疆域和博弈新舞台。目前深海多个领域存在着治理规则的缺失问题，主要涉及以下几个方面：

1.国际海底区域矿产开发规章。从2012年开始，国际海底管理局就启动了《国际海底区域矿产资源开发规章(草案)》的制定工作，其后几经修改，至今仍处于谈判阶段。开发章程主要凸显的两大核心问题：一是建立合理可行的商业采矿制度使其符合“区域”作为“人类的共同继承财产”的定位，即在确保开发商受益的同时，通过保留矿区、分享股份、缴费等平行开发制度，保障全人类对“区域”资源的惠益共享；二是建立科学有效的环境监管制度使其满足海洋可持续发展的目标(12)彭建明，鞠成伟：《深海资源开发的全球治理：形势、体制与未来》，《国外理论动态》，2016年第11期。。开发规章的制定需要协调多个利益攸关方的立场、明确相关主体的权责，尤其是环境影响评价和管理标准的具体实施，不仅影响了采矿项目的固定投资和运行成本，而且不同国家和国际组织机构的立场悬殊，分歧较大。

2.BBNJ协定。BBNJ协定谈判是当前国际法领域最重要的立法进程之一，主要涉及海洋遗传资源利益惠宜共享、划区管理工具、环境影响评估、能力建设和海洋技术转让这4个问题。在海洋遗传资源、技术转让和能力建设议题上分歧较大，尤其是涉及人类的共同继承财产与公海自由原则之争、自愿与强制分享货币化惠益之争，其中的核心是“区域”海洋遗传资源的法律性质问题。由于《联合国海洋法公约》关于“区域”的制度安排仅适用于矿产资源，“区域”内生物资源的法律定位尚未明确——其是否属于人类的共同继承财产？是否适用于“区域”制度？BBNJ协定谈判的目标就是填补这一块的规制空白。当前的谈判中，发展中国家和发达国家就该问题无法达成一致：发展中国家普遍希望将“区域”海洋遗传资源同样定性为人类的共同继承财产，适用《联合国海洋法公约》关于“区域”的制度安排，并要求在获取、研究和开发的不同阶段分享惠益；而发达国家力推减少公海资源开发限制条款，坚持适用“公海自由”原则，主张任何国家均有权自由获取“区域”内海洋遗传资源。

(四)外层空间

外空的开发和利用有较高的科学、技术和资金门槛，相比公海和南极，是人迹罕至的领域。目前的外空治理机制是以《外空条约》《月球协定》为主的一系列国际条约和文件构成其基本框架，确立了外空属于人类共有的全球公域的价值定位，其治理的整体倾向于实现和平、公平和共同利益。总体看来，外空治理法律体系虽确立了大量的原则，但缺少对具体问题的制度规定，随着人类外空活动和实践的扩展，这些既有的制度安排存在的滞后性、有效性不足问题愈加凸显。

1.外空军事化。不同于南极，由于外空本身具有军事战略部署的空间优势，其和平利用的价值导向从一开始就受到来自冷战背景下的权利政治的挑战, 外空军控也一直是外空治理进程中最艰难的一部分。虽然《外空条约》明确了“确认为和平目的发展探索和利用外层空间，是全人类的共同利益”“各缔约国必须把月球和其他天体绝对用于和平目的”等原则，但对具体的实践活动缺乏可操作性的指导规范。例如，关于禁止外空武器化原则，条约仅限制在外空放置携带核武器或其他大规模毁灭性武器的实体，但并未禁止放置一般性武器，也未禁止对卫星的破坏性试验。这些规定上的漏洞和不明确都为外空军事化埋下隐患。此外，国际社会对“和平使用太空”一词的内涵仍未达成一致，美国就将其解读为“非进攻性”而不是“非军事性”的利用，这二者差别很大，操作空间也不同。

2.外空活动商业化和私营化。首先，外空活动的商业化发展伴随着外空行为体的多元化，这无疑会加大外空治理中对不同行为体的规范难度。一方面，国家仍是外空活动的主要责任主体，承担了外空物体的管辖权和控制权、对外空环境承担保护责任、对外空损害行为承担赔偿责任等；另一方面，非国家行为体，特别是企业的参与使得外空商业出现了私营化发展的新趋势，非国家行为体与国家之间的权利和责任如何界定等问题成为治理的难题。其次，外空商业化和私营化还带来了外空资源的产权问题。例如，美国于2015年通过的《美国商业航天发射竞争力法》允许私企开采太空矿藏资源以及进行商业活动，并规定美国公民有权获得小行星或天空上的任何资源，这实际上与外空“人类的共同继承财产”原则有所冲突。外空商业化带来的挑战除了私有化外，还存在着商业化活动中的市场运作与管理如何规范、私人资本的准入与许可如何界定等问题，这些都需要在制度建设上进一步确定。在信息产业成为经济主流产业的今天，外空的信息优势更加凸显，商用价值越来越高，其经济效益分配等问题也会日益突出。

3.外空环境保护和人类空间活动的长期可持续性。确保外空的环境安全是保障外空全球公域定位的根本，也是实现外空可持续发展的基础。目前，人类在外空活动所留下的空间碎片是外空环境污染和安全威胁的主要来源。虽然《外空条约》明确了国家是外空活动的责任主体，无论从事外空活动的主体是政府还是非政府行为体；《责任公约》也规定了各国负有赔偿由其发射的空间物体所造成的损害的国际责任，但这两个公约并没有针对碎片问题进行直接的义务规定。这也就意味着，空间碎片问题的责任主体是明确的——即发射国，但对国家的具体义务和责任承担缺乏明确的法律规定。随着外空活动的增多，空间碎片问题日益严重，2002年联合国和平利用外层空间委员会制定了《空间碎片减缓准则》，并于2007年进行了修订，但这只是指南性质的国际法律文件，不具备约束力。

值得强调的是，现行的外空治理法律体系存在较多空缺，部分规范来源于空间大国的外空实践。一些大国的实践惯例通过国家法律或准则等渠道进入国际视野，其反映的可能是该国的国家利益，但若有足够多的国家统一这些实践惯例，很可能演化成为外空习惯法的一部分，例如核不扩散原则的确立。因此，如何对大国的外空实践进行有效规范并界定既有的实践惯例，也是未来外空治理秩序构建的重要内容。

三、全球公域治理的中国之策

中国作为一个非西方的发展中国家，在全球治理方面多停留在一般性的参与层面，未能深入核心规则的制定与顶层设计。而在具体制度规范尚未完全成型的全球公域，我国更应当思考如何构建制度性话语权，实现从一般参与者到负责任大国身份的转变。在具体实践中，中国将面临双重难题：一是必须摆脱对资源过度消耗的商业模式，走可持续化发展之路；二是呼吁改革旧治理秩序中的不公正部分，保护发展相对滞后的国家的应有权益。因此，应在这两方面的现实需求下推动人类命运共同体理念在全球公域的治理实践。

(一)提升自身科技水平

全球公域的探索、开发和利用具有强烈的科学属性，科技水平既是各行为体参与全球公域治理的敲门砖，也是其获取制度性话语权的重要工具。而较高的科学门槛需要先进科技的支撑和巨大的资金投入，这一特征决定了只有技术优先者才有优先发言权，因为只有技术发展水平到达一定程度的国家才有能力在全球公域领域持续开展前沿性的探索和考察，也才有机会制定相关的技术标准和治理议程。目前，中国已经初步具备促进全球公域可持续发展的能力。随着“蛟龙”号成功下潜至7000米、“奋进号”实现万米海试成功坐底、“海翼”系列水下滑翔机及深海原位拉曼光谱探针等一系列自主研发的深海探测“黑科技”投入应用，我国的深海科学研究和资源勘探能力已经达到国际领先水平，并已启动深海领域“十四五”规划的编制(13)史先鹏，邬长斌：《基于海洋命运共同体理念的深海战略新疆域建设》，《海洋开发与管理》，2020年第4期。。同时，我国已进行了37次南极科考，拥有5个科考站，初步建成南极考察基础设施体系；自2011年以来我国的航天事业进入高速发展期，在载人航天与空间站、月球与深空探测、北斗卫星导航系统、运载系统和高性能卫星等重大工程领域异军突起，在空间科学、空间技术、空间应用等方面均取得一系列重大科技成果，从航天大国进入到航天强国行列。可见，我国在深海、极地、外空领域的开发利用方面已基本具备世界先进的科技能力，但同美国等发达国家相比依然还存有差距，需要从加大科研投入、创新管理机制、培养科技人才、强化国际交流等方面着手，大力提升科技水平以夯实公域治理能力之基。

(二)加强国际合作

无论是外层空间、公海、“区域”还是南极，相关国际条约都将国际合作，特别是国际科学合作作为重点强调内容。这一方面是因为其面临的各种问题需要各国、各行为体合力解决。另一方面是国际合作能够为全球公域创造更多的公共产品，也能最大程度地扩散和平、合作、共生、互利等价值理念，从而实现全球公域服务于全人类共同利益的价值。鉴于此，中国应继续借助在双边、多边层面的国际合作，深入全球公域的资源开发和利用，从而加强在议程设置、规则制定和秩序维护等方面的话语权。《2016中国的航天》白皮书特别提到，中国政府始终秉持对国际空间交流与合作的鼓励和支持态度，重视在“一带一路”、亚太空间合作组织、金砖国家合作机制、上海合作组织框架下开展的双边和多边空间合作(14)国务院新闻办公室：《2016中国的航天白皮书》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1537007/1537007.htm.。目前，南极合作已成为中国与拉美国家合作的新增长点和新方向，牵涉科学考察、环境保护、非军事化、渔业养护、生物多样性保护等多维度，拓展拉美南极“朋友圈”，可以实现优势互补、互利共赢，利用其辐射效应提升我国在南极事务中的国际话语权和影响力(15)刘明，张洁：《中国与拉美国家的南极合作: 动因、实践及对策》，《太平洋学报》，2020年第11期。。这些努力将使全球公域治理的中国方案得到更广泛而有力的支持,从而进一步提升中国在全球公域中的制度性权力。

(三)完善治理制度

随着以中国为代表的新兴大国群体性崛起，全球权力中心开始转移，西方主导的国际话语体系出现了松动，在此背景下，西方国家更加重视对原有秩序的维护以及新制度的创设，以维持其在国际治理体系中的主导权。客观而论，改革开放以来，我国的科技、经济水平快速发展，硬实力不断提高，但并未转化为相应的国际影响力和制度话语权，这与我国的综合国力和大国身份不相符(16)王发龙：《全球公域治理的现实困境与中国的战略选择》，《世界经济与政治论坛》，2018年第3期。。相较于传统安全领域，全球公域的治理还未形成太多的条框限制，中国作为新兴大国，应当以此为着力点，思考如何在具有全局性影响、但治理规则尚不完备的深海、外空、极地等新疆域构建制度性话语权。习近平总书记明确提出：“中国不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者……在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素。”(17)王吉全：《习近平在中共中央政治局第十九次集体学习时强调 加快实施自由贸易区战略 加快构建开放型经济新体制》，《人民日报》，2017年12月7日。中共十八届五中全会的公报中也首次提出要增强我国“制度性话语权”。针对全球公域现存在的不公平、非正义的治理规则，中国应在“渐次推进、增量改进”原则的基础上进行改革与补充，使其尽量反映大多数国家的利益(18)习近平：《推动全球治理体系更加公正合理》，《人民日报》(海外版)，2015年10月14日。。

具体而言，一是扩大国际参与度，适当降低全球公域治理的参与门槛，维护更多发展中国家在全球公域的合法权益；二是加强决策民主化，在当前大国主导、各国协调的模式下增强全球公域相关议题决策程序的透明度，以协商利益而非区别性利益作为决策的准绳。例如，针对外空武器化和军备竞赛的趋势，中国联合俄罗斯于2008年和2014年两度向日内瓦裁军谈判会议共同提交《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案，不仅有利于维护外空和平利用的公域价值，还有助于提升中国在外空安全治理中的合法性和话语权。同时，中国应适时参与创建新型公域治理制度。西方主导的治理理念日益不能满足全球公域各领域的治理和发展需求，亟待注入新的动力，提供治理所必需的机制、价值等公共产品，中国应基于“量力而行”原则，通过加强国际合作的方式牵头全球公域新秩序的构建。例如，中国一直积极参与BBNJ协定相关的国际立法活动，在3次政府间会议重点文件中，提及中国的次数为47次，这意味着中国已成为BBNJ协定谈判最重要的参与者之一。在BBNJ政府间谈判屡次陷入僵局后，中国主动邀请中外专家学者展开了多次非正式协商研讨，并于2018年召开“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际研讨会”，为BBNJ协定的后续谈判提供了智力支持和互动平台，贡献了中国力量(19)蒋秀敏，陈坚：《BBNJ协定谈判的焦点与中国的路径选择》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)，2021年第3期。。可见，中国一直以积极合作的态度参与创建更完备的全球公域治理秩序，努力改善其数量不足、质量不高的法治困境。

(四)构建价值认同

全球公域的秩序构建本质上是关于如何处理“公”与“私”之间的关系问题，而公域的价值定位是偏“公”的，比如“人类的共同继承财产”这种提法被载入《联合国海洋法公约》《月球协定》等多个国际公约中并得到公认，可以说为全球公域的道义价值提供了实现其公共福祉的合法性，而加强这种共识则是公域治理秩序建设的必要基础和路径。在积极参与全球公域开发治理过程中，中国一直践行并推广“人类命运共同体”理念。例如，我国于2017年提出“构建蓝色伙伴关系”，在常态化合作平台搭建、海洋经济与科技合作、互信互利共识理念传播等方面取得长足进展；2019年，习近平总书记提出共建“海洋命运共同体”的倡议，秉持广泛协商、公平正义、合作共赢的原则化解海洋治理困境，为全球海洋治理顶层设计注入了必要的理念指导 ；2021年4月，习近平总书记在气候峰会上发表题为《共同构建人与自然生命共同体》的重要讲话，为加强全球环境治理给出“中国方案”。此外，中国还需要与他者构建全球公域治理的价值认同。

概言之，全球公域目前的治理仍然处于初步尝试性阶段，在治理中存在着一系列困局，同时也潜藏着改革的契机。毋庸讳言，全球公域治理挑战是全人类共同面临的，解决全球公域的治理难题是国际社会的共同责任所在，需要各国的参与与合作，特别是非西方大国的参与，需要新的价值理念和制度设计。在这种情势下，中国所倡导的人类命运共同体思想应运而生，或可成为推动全球公域治理秩序完善的主导性价值。在实践中，理念的竞争与冲突有时甚至大大超过了实际的利益分歧，培育价值共识是当前全球公域国际合作和治理实践的迫切需求。总之，以人类命运共同体理念指导全球公域治理具有得天独厚的优势，能够帮助治理主体形成“权责共担、合作共赢”的价值共识和“你中有我、我中有你”的责任观，从而在全人类的高度构建起广泛的价值认同，有利于提高整个国际社会对全球公域的治理积极性。可以说，以人类命运共同体思想引领全球公域的国际治理，会有效彰显中国负责任大国的形象。