环境行政公益诉讼起诉期限研究

乔一帆

（郑州大学法学院 河南郑州 450000）

在如今奉行司法终决的局面下，唯有通过立法赋予相对人撤销权，使相对人的权利不因行政行为一裁而定，还有获得救济的渠道。但环境行政公益诉讼不同于一般行政诉讼中公权与私权的对抗，而是新兴特殊的诉讼程序，它打破了一般行政诉讼中诉讼主体双方不平等的局面，也即冲破了行政诉讼起诉期限设置的最初原则。故，起诉期限作为环境行政公益诉讼的制度要素之一应当予以特殊规定。

一、环境行政公益诉讼起诉期限的问题分析

（一）环境行政公益诉讼是否受起诉期限的限制。以《贵州铜仁紫玉旅游工艺品有限公司与江口县人民检察院等管理法定职责行政公益诉讼上诉案》（(2017)黔03行终291号）为例，法院认为起诉期限制度设计仅存在于私益诉讼。在公益诉讼中，只要侵害公共利益的行为存在，就应当允许公益诉讼人提起诉讼。

在司法实践中，法律规定的缺失使得法院判决显得权威度不足，也同时成为原被告上诉的原因之一。对于环境行政公益诉讼是否应当适用起诉期限这一基本问题在实践和理论界中都没有达成共识。而实践又急需法律予以明确该诉讼是否应当受起诉期限的限制。

1.环境行政公益诉讼受起诉期限限制的原因。

第一，环境行政公益诉讼不受起诉期限限制的观点没有规范依据。虽然《公益诉讼司法解释》没有对起诉期限的明确规定，但是明确了行政公益诉讼要遵循行政诉讼的一般性规定，在《行政诉讼法》对起诉期限有明确规定的前提下，依据现行法律进行合理推断，可以得出该诉讼应当受到起诉期限限制的结论。

第二，设置起诉期限并不必然导致公共利益无法受到保护。对环境行政公益诉讼应设起诉期限持反对的学者，其首要理由就是环境案件具有隐蔽性，检察机关很难在第一时间发现，因此若设置起诉期限则会导致公共利益无法得到保护。[1]（P40）但是，在实践中，区县级检察机关才是负责环境行政公益案件的排头兵。检察机关虽然不能直接干预行政权的行使，但在同一地区的行政和司法单位对区域内的相关环境案件都应当在第一时间得到及时有效的反馈。此外，检察机关作为刑事案件的公诉人履行诉讼职责时受到时效的限制。检察机关在处理刑事案件时，同样是保障国家和社会利益，法律规定其需要受到诉讼时效的限制。在履行环境行政公益诉讼的职责保障公共利益时则也应该受到起诉期限的限制。再则，我国的环境行政公益诉讼制度的建立还在探索阶段，借鉴域外经验，如美国对起诉期限规定，起诉不能对“完全过去的违法”发起诉讼。[2]（P46）因此，无论是基于司法实践的需要或是借鉴域外经验，环境行政公益诉讼应受起诉期限的限制。

第三，公共利益的保护同样需要保证效率。环境与人类的生活休戚相关，一旦人类的生存环境遭到破坏，无论是政治还是经济生活都会受到影响。因此，有必要规定环境行政公益起诉期限，督促检察机关行使诉权、保障效率。起诉期限制度是对法律追求的自由、公正、效益等诸多价值的平衡与协调。法律赋予检察机关起诉权以寻求公平正义，维护国家利益、社会公共利益，同样需要维护行政管理秩序的稳定与高效的成本。只有法律明确规定了起诉期限，才能有效地督促检察机关积极行使其诉权。[3]（P36）法律赋予检察机关的权力不应当是检察机关自行决定为或不为以及何时为，而应当是在规定的期限内如何作为。任何权益的保证都需要对时间成本进行考量，对公共利益的保护更是需要在最短的时间做出及时有效的回应。因此，无论是从节约司法成本的角度还是从及时、有效地保障公民权益的角度，都应当环境行政公益诉讼都应当受到起诉期限的限制。

（二）环境行政公益诉讼起诉期限的起算点。《礼泉检察院诉礼泉农牧局未履行病害猪无害化处理行政判决案》（(2017)陕0425行初1号），法院认定起诉期限应当从检察机关收到行政机关的对诉前检察建议回复之日起算。在《西陵检察院诉利川林业局行政判决》（(2017)鄂0502行初1号），法院认为起诉期限应当从以下事项确定时起算：1.行政机关怠于履行职责；2.国家、社会公共利益受到侵害；3.二者具备因果关系。

由此可见，由于缺乏法律对起诉期限的起算点的明确规定，法院对此的判决理由不一，不利于形成严谨、有说服力的判决书。《公益诉讼司法解释》第二十二条的规定，除了第一款的基础程序性规定，第二、三款表明，检察机关提起行政公益诉讼需满足：行政机关不依法履行职责；国家、社会利益受到损害；检察机关已履行诉前程序。该规定与一般行政诉讼提起诉讼的条件有较大区别，若按照法律对一般行政诉讼中起算点的规定，则会造成环境行政公益诉讼的起算点极其模糊。而检察机关提起环境行政公益诉讼起诉又需满足上诉三个必要条件，故，环境行政公益诉讼的起诉期限的起算点需要明确按照哪一条件的实现点来计算。只有确定了起算点，才使起诉期限的规定有意义可言，有溯源点可循。

（三）环境行政公益诉讼起诉期限的长短。《榆树市检察院诉五棵树镇政府行政判决案》（(2018)吉0182行初41号），法院认为行政公益诉讼的起诉期限从行政机关未依法履职使公共利益受到侵害之日起的一年内。

目前我国《行政诉讼法》对起诉期限长短的规定共有三种形式：第一，行政相对人知道行政行为内容及起诉期限的，起诉期限为六个月；第二，行政相对人只知道行政行为内容不知道起诉期限的，起诉期限为一年；第三，最长起诉期限：自行政行为实际作出之日起不动产为20年、其他行政行为为5年。对于环境行政公益行政诉讼的起诉期限长短，法律没有明确规定、理论界的看法也不一，是否采取和一般行政诉讼相同的起诉期限值得进一步探讨。无论环境行政公益诉讼采取何种起诉期限都应当予以具体规定，使其既能督促检察机关及时行使诉权，又能保证检察机关有充足的时间发现问题、调查取证。

（四）环境行政公益诉讼起诉期限是否存在中止。起诉期限的中止即该期限的计算暂时停止。在实践中，法院对环境行政公益诉讼案件的审判还未出现过起诉期限中止的判决。

从本质上来说，《行政诉讼法司法解释》第四十三条是对一般行政诉讼起诉期限中止的规定。[4]（P125）该条的具体内容并不适用于环境行政公益诉讼。首先，环境行政公益诉讼的起诉人为检察机关而非自然人。其次，在诉讼之前，它存在一个前置必经的程序即诉前建议。诉前建议即为环境行政公益诉讼的“法定中止程序”。当检察机关发出检察建议之后就不存在无法在有效期间内提起诉讼等履行不能的情况。起诉期间中止的目的是为了保证起诉人的权益，使其不会因为不可抗力失去诉讼这一救济途径。但在环境行政公益诉讼中，只要发出诉前建议，就表明检察机关已经开始履行监督职能，不存在检察机关不能行使监管权力的情形。若在此之后再中止起诉期限，可能会造成诉讼的不当拖延和检察机关的权利滥用，导致诉讼目的无法实现。

二、环境行政公益诉讼起诉期限的立法建议

（一）起诉期限的起算点应当从行政机关回复之日或回复期满日起算。起诉期限起算点作为该制度的起始规则，其设置需要充分考虑现行法律规定及实践需要。在上述的问题讨论中，影响环境行政公益诉讼起算期限的因素有三个：被告违法作为或不作为；国家或社会利益受到损害；检察机关已履行诉前程序。其中，诉前程序中又包括两个节点：检察机关发出检察建议之日、行政机关回复之日及回复期满之日。制度的设计需要考虑实践的需要，一个简明的法律规定更有利于规则的实现。起算点应为行政机关回复检察建议之日及回复期满之日。原因如下：1.以检察建议回复之日或回复期满日作为起算点，能够避免诉前程序的期限对提起诉讼的起诉期限造成的影响，且计算方法简明，无需再扣除检察建议办理期限及行政机关处理期限，便于检察机关精准把握起诉时点。2.可作为区分检察建议与诉讼两种不同程序的节点。检察建议与诉讼是两个独立程序，但在理论及实践中，检察建议总被理解为行政公益诉讼的附属环节。[5]（P80）实际上，检察建议作为与诉讼的衔接环节，其设定最初是一种导向，即希望通过检察建议避免走上司法之路。当行政机关收到检察建议后，积极履行职责，就可以避免走向诉讼程序。以检察机关回复之日或回复期满日为起算点，可避免产生对两个程序间关系的误解，也可以使起诉期限规则调整范围回归到诉讼这一环节内。

（二）起诉期限应当为6个月，并存在特殊期限。将起诉期限的起算点定为检察建议回复之日或回复期满日则无需考虑检察建议从发出到实现这一过程所消耗的时间。为了使检察机关及时行使诉权，起诉期限的长度不宜设置过长。

环境行政公益诉讼起诉期限的一般长度应设置为6个月。第一，遵循行政诉讼的一般规定，与一般行政诉讼起诉期限的期间一致。在无特殊情况，根据司法解释的相关精神，环境行政公益诉讼仍应需立足行政诉讼起诉期限的一般规则。第二，根据大量案例分析统计，检察机关能在诉前建议届满之日起的6个月内进行诉讼。该期限基本上能满足检察机关落实、核查行政机关对环境污染问题的整改情况以及办理相应的诉讼手续。此外，诉前建议作为提起诉讼的必经程序，便可以不再考虑受诉案件属于哪一类型案件，直接根据诉前检察建议的回复信息等确定时间节点。

在存在跨省级案件及受到社会重大关注案件期限相对延长至一年。除在一般情况下与行政诉讼起诉期限保持一致外，环境行政公益诉讼还存在跨省级以及受到全社会重大关注的案件。此类案件更加复杂、涉及利益广、需要多部门共同合作，应当将起诉期限延长至一年，满足检察机关的办案要求。在跨省级的环境行政公益诉讼案件中，不仅被告行政机关难以确定，且公益诉讼起诉人也难以确定。由于涉及范围广，各部门需要合作办案，则容易滋生责任推诿、时间拖延等现象。在受社会重大关注的案件中，波及利益广泛，稍有差错就会引起公众不满。与其他案件相比，这两类重大案件中需要给检察机关更多调查取证的准备时间，可适当将起诉期限延长至一年。因此，将环境行政公益诉讼的起诉期限规定为6个月，并在特殊情形下延长至一年符合实践需求。

（三）起诉期限不存在中止。在起诉期限的起算点定为检察建议回复之日或回复期满日，就不存在法律规定的不可抗力等履行不能的情形。首先，检察建议发出后，义务主体已经确认，行政机关不再存在因履行职责不明发生责任推诿。其次，即使在责任履行过程中，行政机关发生权责变更，仍有相应的部门接管其工作，不存在履行不能的情况。最后，起诉期限的中止在一般行政诉讼中是针对弱势的行政相对人设计的，而行政机关具有当然的强势地位，不存在法律理解不能或职务履行不能的情况。

综上所述，环境行政公益诉讼应当受到起诉期限的限制，起诉期限的起算点从行政机关回复之日或回复期满之日起算，期限长度为6个月并在特殊情形下延长至一年，但不应当设置起诉期限的中止。环境行政公益诉讼起诉期限的合理设置，不仅可以满足环境行政公益诉讼制度设置的目的，也可以提高检察机关和行政机关的办事效率、节约司法资源。

结语

目前，环境行政公益诉讼起诉期限的法律规定仍一片空白，但它的设置又是必要且急迫的，因此本文对环境行政公益诉讼起诉期限所不可避免的几个问题进行分析并给出立法建议。任何法律程序的设定都是为了保证实体权益得到及时有效的保障，环境行政公益诉讼起诉期限亦如此。随着公益诉讼制度设计的不断完善，起诉期限也将逐步优化并服务于司法实践。