国家治理能力现代化下基层党组织政治功能提升探析

马 越

(河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471023)

党的组织覆盖中国社会生活的方方面面，是彰显国家治理能力现代化的重要载体。“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”[1]51，基层党组织直接参与国家治理能力现代化在基层的推进。“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题在基层”[2]，国家治理能力现代化建设的突出矛盾和问题也在基层。因此，基层党组织建设成为影响国家治理能力现代化的因素之一。政治功能是党组织的基本功能，政治功能提升是基层党组织建设的首要任务和着力点之一。

当前，学界关于基层党组织政治功能的研究多采用具体的或历史的视角，如项久雨、张晓骏从基层党组织建设工作推进视角分析了基层党组织的政治功能，认为基层党组织提升政治功能可以通过“加强政治领导、创新组织体系、推动改革发展、锻造过硬队伍等方式实现”[3]。关于国家治理能力现代化的研究多处于宏观层面，如申建林、秦舒展认为：“实现国家治理能力现代化需要加强各方面的能力建设，包括提高党的执政能力、提升各级干部的履职能力、提高群众的自我管理能力、提高依法治国能力。”[4]目前鲜有从基层党组织政治功能提升这类微观层面对实现国家治理能力现代化进行研究的。因此，本文拟通过分析国家治理能力现代化与基层党组织政治功能提升间的耦合关系，试图以国家治理能力现代化为衡量标准，探寻基层党组织政治功能提升的方法。

一、国家治理能力现代化与基层党组织政治功能提升间的耦合关系

国家治理能力现代化与基层党组织政治功能提升间的耦合关系表现为二者在目标和价值理念的一致性以及二者相互作用、相互影响的关联性。

(一)二者目标和价值理念的一致性

国家治理能力现代化和基层党组织政治功能提升二者的目标都是为了坚持和完善中国特色社会主义制度。首先，党的十九届四中全会强调：“我国国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[5]2这说明国家治理能力现代化既是中国特色社会主义制度的体现，同时也是对中国特色社会主义制度的坚持和完善。我国的国家治理强调党的领导，强调党的核心地位。比如基层治理体系建设目标就是要建立“党组织统一领导，政府依法履责，各类组织积极协同，群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”[6]。历史和现实证明，中国特色社会主义制度具有无可比拟的优越性，因此，党中央对国家治理能力现代化的顶层设计，其目标当然是为坚持和完善中国特色社会主义制度。其次，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[7]，这一方面说明中国特色社会主义制度要发挥出全部优势，关键在于坚持中国共产党的领导；另一方面表明党的建设影响着中国特色社会主义制度优越性的发挥。基层党组织建设影响着党的建设，“只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力”[8]228。中国共产党是马克思主义政党，政治功能是党组织的基本功能，政治属性是党的根本属性。基层党组织政治功能提升的目的是更好地建设党。党建设得好，中国特色社会主义制度的优势就会得到更充分的发挥，中国特色社会主义制度就会得到进一步坚持和完善。因此，基层党组织政治功能提升的目标之一也是为了坚持和完善中国特色社会主义制度。

国家治理能力现代化和基层党组织政治功能提升二者的价值理念都是“一心为民”。一是国家治理能力现代化“本质上就是人民高效参与国家治理的现代化”[9]。以国家治理能力现代化为标准，人民参与管理国家事务的各项制度、法规不断完善，参与渠道不断拓宽，保障了人民作为国家主人所享有的各项合法权利，国家治理能力现代化的价值理念就是“一心为民”。二是“一心为民”“人民至上”是党的核心价值理念。“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[10]中国共产党在建党伊始就牢固树立了“一心为民”的价值理念。党的伟大工程的建设，一方面是为了将党建设得更好，将党建设成长期执政的马克思主义政党；另一方面是通过党的建设更好地维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益。基层党组织政治功能提升，就是为了更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用，是党践行“一心为民”价值理念的必然之举。

(二)二者相互作用、相互影响的关联性

首先，国家治理能力现代化要求基层党组织提升政治功能。习近平总书记曾讲：“国家治理能力的现代化是运用国家制度管理社会各方面事务的能力的现代化，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面能力的现代化。”[11]国家治理能力现代化是党根据国内国际环境以及政治、经济发展的结构性变化作出的顶层设计。国家治理能力现代化对党的建设提出了新的要求，基层党组织政治功能提升是对国家治理能力现代化新要求的回应。要以国家治理能力现代化为标准，检视基层党组织政治功能中同国家治理能力现代化不相适应的部分，对其进行调整、优化、提升。

其次，基层党组织政治功能提升有助于推进国家治理能力现代化。马克思主义政党的政治功能包括：宣传党的主张的政治执行功能，教育党员推动党组织内涵式发展的功能，宣传教育群众的功能，政治领导、整合、动员功能[12]。国家治理能力现代化下基层党组织的政治功能是指：政治执行与领导功能、政治管理与监督功能、政治宣传与组织功能。国家治理能力现代化是党中央制定的一项重大战略，而加强基层党组织建设是“打通贯彻落实党中央决策部署的最后一公里”[8]243的重要保障，也是畅通国家治理能力现代化建设“最后一公里”的重要保障。党的十九届四中全会强调要“增强各级党组织政治功能和组织力”[5]9。习近平总书记也强调基层党组织建设要“以提升组织力为重点，突出政治功能”[1]51。通过基层党组织政治功能提升，解决基层党组织政治功能不足的问题，更好地推进国家治理能力现代化。因此，基层党组织政治功能的提升对国家治理能力现代化有着重要影响。

二、国家治理能力现代化下基层党组织政治功能不强的表现及原因

(一)基层党组织政治功能不强的表现

总体而言，基层党组织的政治功能自党的十八大后明显得到加强，但在部分基层党组织中仍存在政治执行与领导功能淡化、政治管理与监督功能虚化、政治宣传与组织功能弱化的问题。

1.政治执行与领导功能淡化

政治执行与领导功能是指基层党组织通过贯彻执行党中央的方针、政策和上级党组织的决策部署，领导基层社会的发展。推进国家治理能力现代化需要基层党组织更好地执行党中央的决策部署。但在实际调查中发现，个别基层党组织把党中央的决策部署当作耳旁风，会上表示坚决无条件地执行，而会后却妄议中央或在执行上打折扣；有的基层党组织基于本地区、本部门的利益需要，对党中央的政策选择性执行；有的基层党组织在贯彻执行中央决议和领导群众的过程中，由于对政策、方针“吃不透”而陷入形式主义、命令主义的窠臼，致使群众利益和党的威信受损，造成基层群众持有这样的观点：“党中央的政策是好的，但被执行歪了。”部分基层党组织的政治执行与领导功能淡化，使“最后一公里”出现了“断头路”。

2.政治管理与监督功能虚化

党章规定了基层党组织的八项基本任务，即：一、宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议；二、组织党员学习；三、对党员进行教育、管理、监督、服务；四、密切联系群众；五、发现、培养和推荐人才；六、发展党员；七、进行党内监督；八、教育党员干部和群众自觉抵制不良倾向并同违法犯罪行为作斗争[13]。其中的第二、三、五、六、七项是基层党组织政治管理与监督功能的内容，即对党员干部进行管理、教育和监督。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[14]推进国家治理能力现代化在基层落地，需要基层党组织加强对党员干部的管理、教育和监督，充分发挥党员的先锋模范作用，更好地贯彻落实党中央关于国家治理能力现代化的各项决定。在实际调查中发现，自开展全面从严治党、扫黑除恶专项斗争以来，基层党组织变得更加坚强有力，但是一些问题依然存在。一是部分基层党组织重业务、轻党建；二是部分基层党组织思想教育工作的内容与形式滞后，党员干部学习的自觉性、积极性不强；三是部分基层党组织对党员干部的管理与监督流于形式。

3.政治宣传与组织功能弱化

基层党组织除具有内部政治管理和监督功能外，还具有宣传党的主张、领导基层治理、团结动员群众的政治宣传与组织功能。推进国家治理能力现代化对基层党组织政治宣传与组织功能发挥提出了更高的要求。但在实际调查中发现，一些基层党组织存在政治宣传与组织功能弱化的问题：一是部分基层党组织宣传与组织的意识不强；二是部分基层党组织新形势下组织群众的能力不足。由于部分基层党组织政治宣传与组织功能的弱化，出现了党的路线方针政策和决策部署贯彻落实不到位的情况。

(二)基层党组织政治功能不强的原因

首先，基层党组织政治功能不强的根本原因在于讲政治讲得少。习近平总书记曾对党的政治建设作出重要指示：“同党中央保持高度一致，坚决维护党的集中统一，不是一个空洞的口号，而是一个重大的政治原则。……任何具有地方特点的工作部署都必须以贯彻中央精神为前提。”[8]89基层党组织政治功能不强，表面上是能力问题，根本上是讲政治的问题。一是因为讲政治关系党的命运，“讲政治是我们党管党治党、避免犯颠覆性错误的根本保证，任何时候都不能含糊和动摇”[8]115。二是因为讲政治的目的是统一全党意志、凝聚全党力量，为实现党的纲领和目标而奋斗。任何破坏党的权威、不讲政治的行为都是阻碍党实现纲领和目标的行为，都是阻碍党领导人民实现国家和民族伟大复兴的行为，必须坚决反对。三是因为最大的政治就是民心。“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”[15]这是习近平总书记反复提及的话题。“人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，是衡量我们一切工作是非得失的根本标准，也是衡量我们党是不是讲政治的根本标准。”[8]115因此，讲政治讲得少是造成基层党组织政治功能不强的根本原因。

其次，基层党组织政治功能不强的主要原因有两点。第一，部分基层党组织忽视了自身的政治功能。基层党组织党建力量薄弱，所以重业务、轻党建现象较为普遍，忽视了对党员干部进行管理、教育、监督的重要任务，致使一些党员干部在廉洁、作风等方面出现问题。第二，基层党组织与群众间的联系不紧密。一些基层党组织没有充分发挥自身服务群众的功能，或者缺乏服务群众的主动性，甚至将手中的权力当成谋私的工具，使得群众和基层党组织间固定、稳定的联系变得疏远。

最后，基层党组织政治功能不强的直接原因有四个方面。一是基层党组织的思想教育过于形式化。一些基层党组织对党员干部进行思想教育时只简单地“放个视频”，而视频中的教育内容往往缺乏针对性，因此很难达到教育的效果。另外，有些基层党组织的个别党员干部一到政治学习时就找各种理由逃避，学习的自觉性、积极性差。二是基层党组织宣传力度不足。全球一体化浪潮席卷全球，西方意识形态随之进入中国，冲击着人们的价值观。在这一背景下，许多错误思想甚嚣尘上，如果基层党组织不注重对党员干部或者基层群众的正确引导和教育，那么这些错误思想很可能变成难以想象的危害。因此，为廓清错误认识，基层党组织需要开展多种形式的宣传工作。宣传力度不足主要表现在对宣传工作参与度不够、宣传工作流于形式等。三是有些基层党组织缺乏群众组织能力。“历史活动是群众的活动，随着历史活动的不断深入和发展，必将是群众队伍的扩大。”[16]党和国家事业的发展、国家治理能力现代化的推进，需要群众的积极参与。但群众的参与度不会自然提高，需要基层党组织的宣传与组织。而一些基层党组织在动员、宣传、组织群众时走过场、不用心、缺乏有效手段，致使组织力不强。四是基层党组织对管理与监督制度的执行流于形式。部分基层党组织对“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等制度的执行流于形式，其后果就是小问题可能变成大问题、小毛病可能变成大恶习。由中央纪委国家监委公布的2020年全国纪检监察机关监督检查、审查调查的数据可知，2020年被查处的60.4万名干部中，乡科级干部和一般干部受处分人数约占30.4%[17]。可见，基层党组织政治功能不足问题非常突出。

三、国家治理能力现代化下基层党组织政治功能提升的路径

国家治理能力现代化下欲提升基层党组织政治功能，首要任务是讲政治，将讲政治作为基层党组织政治功能提升的重要手段；重点工作是强思想，以思想建设助力基层党组织政治功能提升的内涵式发展；必由之路是提高基层党组织的群众组织力，从而有针对性地增强基层党组织的政治宣传与组织功能；关键举措是抓住“关键少数”，发挥党员干部的先锋模范作用；保障条件是加强制度建设，以制度建设为基层党组织政治功能有效提升保驾护航。

(一)讲政治是基层党组织政治功能提升的首要任务

基层党组织政治功能提升，畅通贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，必须把讲政治放在首位。“共产党不讲政治还叫共产党吗？纪纲一废，何事不生？”[8]98讲政治是基层党组织政治功能提升的首要任务。讲政治不是虚幻的，它是具体的，具体表现是遵守党的政治纪律、政治规则。第一，要向党中央看齐，维护党中央权威。基层党组织始终都要坚定不移地“向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做”[8]116。第二，不搞团团伙伙。国家治理能力现代化要求各方面都要现代化，团团伙伙不仅是封建思想的余孽，更是与讲政治的要求相悖，基层党组织内部绝不允许任何人搞私人势力。第三，基层党组织中的任何人都必须遵守党的规章制度。遵守党组织的规章制度是讲政治最基本的体现。第四，基层党组织内的任何人都必须服从组织的决定和安排。党有着严密的组织体系和运作机制，讨价还价的行为、违背组织决定的行为就是不讲政治的行为。基层党组织内的每一位党员都必须有“党员是块砖，哪里需要哪里搬”的党性和觉悟。第五，基层党组织的党员特别是干部要管好自己“身边人”，不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益。现实案例警示我们，党员干部被“身边人”拖下水的不在少数，因此，党员干部的纪律性要不断加强，在管好自己、廉洁自律的同时，还必须严管“身边人”。另外，基层党组织是党群关系的第一窗口，党员干部和其“身边人”的廉洁问题，是影响党群关系最直接的问题。

(二)强思想是基层党组织政治功能提升的重点工作

思想建设是我们党的优良传统。思想建设是建立在信仰基础上的，强思想有助于基层党组织政治功能提升。“我们党自成立起就高度重视在思想上建党，其中十分重要的一条就是坚持用马克思主义哲学教育和武装全党。”[18]基层党组织要学好马克思主义哲学，加强思想建设。一是自觉主动地学。基层党组织的党员干部不能以工作重、任务多为借口不学习、不进步。而是要增强学习意识，提高学习的自觉性、主动性和长期性，做到日积月累、聚沙成塔。二是随时随地地学。利用“学习强国APP”等党员教育学习平台，随时随地地学知识、了解天下大事；而且党员干部要“养成读人民日报时政报道和重要评论、看中央电视台新闻联播、读《求是》杂志的习惯”[8]214，以保证学习内容的权威性和系统性。三是理论联系实际地学。中国共产党的百年经验证明，什么时候理论联系实际多些，党和国家的事业发展就快些；什么时候理论联系实际少些，党和国家的事业发展就慢些。基层党组织党员干部的理论学习不可纸上谈兵，而是要联系工作实际、着眼于具体问题。四是笃定笃信地学。基层党组织党员干部要将党的规章制度学深悟透、笃信躬行，把学习效果体现到工作中。

(三)提高群众组织力是基层党组织政治功能提升的必由之路

推进国家治理能力现代化需要广大群众的参与，需要基层党组织提高对基层群众的组织能力。第一，要健全基层党组织的组织体系。应科学优化基层党组织的空间布局，扩大基层党组织的有效覆盖面，以适应基层发展的需要。第二，要坚持以人为本，把人民利益放在首位。基层党组织应时刻牢记“一心为民”的价值理念，引领基层治理，完善利益表达机制，倾听群众的诉求，满足群众的正当需要，提高群众的获得感和幸福感。通过维护群众利益，加强党群关系，为提高基层党组织的群众组织力奠定基础。第三，要进一步加强和改进工作作风。党的作风是观察党群和干群关系的晴雨表。好的工作作风可以密切党群和干群关系。基层党组织在工作中，要通过优化工作方式、加强和改进工作作风，密切联系基层群众，提高群众组织力。

(四)抓住“关键少数”是基层党组织政治功能提升的关键举措

领导干部是党和国家事业发展的“关键少数”，是基层党组织政治功能提升的火炬手。“干部掌握着方方面面的权力，是党的理论和路线方针政策的具体执行者，如果干部队伍的素质不高、作风不正，那党的建设是不可能搞好的。”[8]259基层党组织中“关键少数”的能力和素质，不仅影响包括实现国家治理能力现代化在内的党的全部工作在基层开展的效果，也影响基层党组织政治功能提升的成效。首先，领导干部应将讲政治作为根本遵循。坚持党的纪律和原则，提高自身的政治能力，争做严肃党内政治生活的表率，切实承担起政治责任和领导责任。其次，领导干部要加强自律。要经常与党章、党规对照自己的言行，加强党性修养，始终保持共产党员的政治先进性。再次，领导干部要带头做事。要提升政治功能，基层党组织的领导干部要提高政治站位，增强业务能力，在工作中要挑最重的石头搬、最难的工作做，发挥带头模范作用。最后，领导干部要自觉接受监督。领导干部尤其是“一把手”要自觉接受来自党组织、纪律部门、群众的监督，以确保权力的正确使用。

(五)加强制度建设是基层党组织政治功能有效提升的保障条件

为保障基层党组织政治功能的有效提升，需要不断加强制度建设，一是要优化绩效考核制，将基层党组织政治功能发挥的效果纳入基层党员干部绩效考核的内容中，以此作为评选先进和干部提拔任用的依据；二是要强化监督问责制，上级党组织要对基层党组织在政治功能发挥中的工作表现进行监督和管理，做到有责必问、有责必究，从而使党员干部自觉履行责任，实现基层党组织政治功能的强化；三是要完善自查自纠制，基层党组织要定期开展自查自纠工作，改正不利于党组织政治功能发挥的错误做法。