行政事业单位集中核算利弊分析及优化措施

王沅江 重庆市住房公积金管理中心

开展会计集中核算工作，是行政事业单位新时期强化财务管理的重要举措，有助于规范财务管理工作、强化财务监督职能、加强资金综合管理和优化会计部门机构。但是，由于会计集中核算造成了业财分离的事实存在，出现了业务单位对该模式的抵触、职责划分不清、报账人员配置不合理、业务真实性监督弱化等问题，需要不断优化完善，才能更好地适应社会经济发展，促进单位的健康发展。

一、会计集中核算概述

会计集中核算主要指的是财政部门或行政事业单位内部设立会计集中核算中心，在保持下属行政事业单位对资金所有权、使用权和财务自主权不变的情况下，取消会计和出纳，设立报账员，实行报账制，进行会计集中核算和资金支付[1]。在这样专设机构的协调组织下，会计核算能够形成一体化的服务，包括核算、监督、服务等功能集中为一体，从而构建了全新的会计工作模式。该模式以1995年1月湖北省荆州市沙市区财政局成立的区直属机关会计核算中心为标志，在我国开展试点应用，从而逐渐普及到我国各种行政事业单位，沿用至今，成为我国行政事业单位会计改革的主要方向。

二、会计集中核算模式的优点

会计集中核算在我国已经应用多年，在促进行政事业单位财务管理、强化财务监督、资金管理和会计机构优化等方面具有显著的优点。

（一）财务管理工作更加规范

实行集中核算前，各业务单位财务人员业务素质参差不齐，对政策文件理解和执行不尽相同，容易造成标准不统一，会计信息质量和可比性不高。实行集中核算后，集中核算中心都是专业的财务人员，业务素质较高，且属于同一个部门，方便沟通交流，对政策文件理解和执行比较一致，在单据的审核、凭证记账和报表编制等方面，都遵循统一的会计制度和规范标准，对业务单位的会计核算标准得以统一，会计数据质量更高，会计信息更具有可比性，财务管理工作更加规范。

（二）强化财务监督机制，预防财务风险

在实行集中核算前，财务人员容易受工资、人事的影响，对单位领导的不合法、不合规行为听之任之，或利用职务之便贪污挪用。会计集中核算中心独立于业务单位，单据审核和会计监督与业务单位分离，消除了会计部门财务人员与原业务单位财务人员的依赖，不再受工资、人事管理的影响，集中核算中心人员在单据审核、资金支付上都会更加严格把关，切实履行会计监督职责，提高了会计信息的合法性、真实性和完整性，并能一定程度上避免贪腐行为的发生，预防财务风险。

（三）加强资金综合管理，提高资金利用效率

实行会计集中核算后，原业务单位注销了银行账户，资金集中到核算中心统一账户监管和运用，一方面可以避免账户资金分散，减少了资金沉淀，提高了资金的利用效率，另一方面可以化解业务单位资金管理风险[2]。

（四）单位财务会计部门结构得到优化

会计集中核算制度可以对会计部门的结构进行优化和精简，在会计核算中心成立之后，核算由会计集中核算中心专门负责，各业务单位只需要负责相应的财务报账，财务相关的工作量得到极大的释放。这样业务单位就能合并或者撤销一些实际作用不大的会计机构和会计人员，在一定程度上优化了财务部门结构[3]。同时，精简后的人员分流充实到各个业务岗位，可以促进业务发展。以笔者单位为例，实行集中核算前，下属32个业务单位，每个业务单位普遍配置2～3名财务人员，实行会计集中核算后，业务单位取消财务部门，仅保留一名报账财务人员，归属到综合科管理，其余人员转型到业务和其他岗位，有力地促进了业务发展和内部管理。

三、会计集中核算存在的问题

虽然会计集中核算有以上一些优点，但也存在如下一些问题。

（一）业务单位尤其是单位负责人对集中核算模式有抵触情绪

在会计集中核算之前，各业务单位对本单位的资产使用具有很大的权力，各类费用支出经过其负责人签字同意即可立即报销。实行会计集中核算，推行报账制后，其业务单位领导签字审批后的单据，需会计集中核算中心进行审核同意后才能报销，如果不符合报销的相关要求，还存在被退件的可能。业务单位负责人认为其权力受到了挑战，带有抵触情绪，容易对会计集中核算中心人员产生误解和矛盾。

（二）经济事项责任划分不明确

实行会计集中核算之前，各业务单位自主核算，对本单位的经济事项和支出负有完全责任。集中核算之后，业务单位普遍认为其支出报销事项经过了集中核算中心的审核同意，是完全符合规定的，由集中核算中心进行凭证记账和报表编制，一旦将来被审计指出问题，都会由集中核算中心负责解释，理所当然的认为都是集中核算中心的责任，是集中核算中心没能发现问题，责任不在业务单位，把财务责任完全推开。

（三）报账人员配置不合理及其职能定位模糊

由于实行集中核算后，业务单位不再设立财务部门，原财务人员转型到其他岗位，部分报账人员由原财务人员担任，也有部分由业务部门或后勤部门人员担任。一些不具有财务专业知识报账人员，业务素质有待提高，不能对业务单位发生经济事项进行专业的财务指导和规范。影响到报销单据的收集、整理、初审，以及不能为领导提供财务决策信息，在与集中核算中心沟通时也存在困难。在新《政府会计制度》推行后，实行平行记账模式，对报账人员的业务素质要求更高。例如部分报账人员对平行记账模式不了解，无法区分权责发生制和收付实现制记账，导致在为领导提供财务决策支持时，误用科目发生额。此外，这些报账人员除了报账工作外，往往还具有其他工作职能，不能将主要精力放在单位财务活动规范、报账工作及财务决策支持上，职能定位模糊。对自己的定位不明也会造成管理层对于单位财务运转的实际情况无法及时了解和掌握，进而影响了单位的财务管理。

（四）对业务单位的经济事项真实性监督弱化，容易导致舞弊风险

会计集中核算后，导致业务和财务核算监督事实上的分离。会计集中核算中心虽然具有对单据审核和退件的权限，但是往往只对票据本身的真实性、合规性和完善性进行审核，而对业务单位的经济事项本身的真实性却无法判断。即使对票据及业务真实性持怀疑，往往也只是将单据退回业务单位，当业务单位补充证明材料或是采用变通方式，使单据符合报销条件后，又会发起报销。集中核算中心对业务真实性监督的弱化，容易导致不真实的经济支出被“合法化”报销，极其容易发生舞弊风险及贪腐行为。

（五）报销流程变复杂，职工意见大

集中核算前，业务单位有自己的资金账户和报销流程，采用线下报销，环节少，简单快捷。集中核算后，报账人员需要先在费用报销系统进行填报，待线上审核通过后再邮寄纸质单据到核算中心出纳付款，报销流程和时间增加。在实际填报操作时，需要填写报销事由、收款信息、查验发票、扫描单据影像等。由于新《政府会计制度》的推行和财政集中支付的要求，还需要在费用报销系统选择费用类型、费用科目、财政预算指标等，操作变得更加复杂。其中，费用类型、费用科目和财政预算指标具有很强的财务专业性，部分经济事项需要报账人员结合业务单位的实际情况进行专业判断后填列，对非财务专业的报账人员来讲操作复杂，容易导致科目和指标混用。

四、优化措施

针对当前行政事业单位会计集中核算管理工作中存在的问题，应当采取针对性的措施，不断优化和完善会计集中核算工作，是促进行政事业单位财务管理工作的必然要求。

（一）转变思想观念，正确看待会计集中核算模式

会计集中核算模式是顺应会计制度改革的，是适应市场经济发展的。各业务单位的负责人要深刻认识到会计集中核算管理的重要意义，应当从大局出发，顺应会计制度改革发展趋势，积极主动地参与到会计集中核算改革工作中去，深入厘清工作思路，确保会计集中核算相关措施落到实处[4]。由于仍然分设账套核算，会计集中核算模式可以理解为一种委托代理记账，业务单位将票据审核、会计核算和资金支付委托给会计集中核算中心，由集中核算中心提供会计核算和监督服务，会计集中核算模式并不改变业务单位对本单位人、财、物的占有和支配权利。通过集中核算释放业务单位财务管理压力，将更多精力投入业务，财务人员转型充实到业务条线岗位，促进业务发展。

（二）明确职责，建立完善的沟通协作机制

实行会计集中核算后，业务单位的会计和出纳岗位被取消，但是业务单位的财务管理职责并没有取消。集中核算的管理部门或上级单位要科学划分核算中心和业务单位的工作职责，并以相关文件进行明确，防止推诿扯皮。依据会计集中核算的要求，集中核算中心职责主要包括审核报销单据合规性、资金结算、会计核算、报表编制和会计档案管理等。业务单位的财务管理职责包括资金预算编制、固定资产管理、内部财务制度建设、财务支出审批和费用报销等。业务单位和集中核算中心要建立起完善的沟通协作机制，以高效推进会计集中核算工作。业务单位要明确自身的工作职能，提高工作的积极性和主动性，要认真配合会计核算中心开展会计核算工作[5]。会计集中核算中心要主动加强对业务单位报销工作指导，主动提供业务单位所需的财务管理决策信息，并在与业务单位沟通时注意方式方法，降低双方的误解。

（三）加强报账人员配置和培训，提升业务素质

报账人员是连接各业务单位与核算中心的纽带，其不仅仅是一名报账者，还是集中核算模式下单位的基层财务工作者，是业财融合的推动者，也是会计专业技能和职业道德的实践者。各报账单位财务管理的有效展开，与核算中心的协调沟通共同促进财务管理水平是报账人员基本工作。可以说实行会计集中核算的效果在很大程度上取决于报账人员的业务技能和道德素养。

在实际工作中，一定要加强对报账人员的配置和培训，提升业务素质。一是在配置报账人员时，应首选职业道德高尚且具备一定财务会计知识的人员，才能在与集中核算中心的沟通协调中高效开展工作。二是加强报账人员培训学习，集中核算中心要定期和不定期举行报账人员集中学习，有条件的可邀请报账人员到会计集中核算中心进行跟岗学习，让其掌握集中核算中心审核票据时关注的重点要点、标准、和政策依据等。充分利用QQ、微信群等现代交流方式，随时对报账人员进行业务指导，提高其业务素质。同时，报账人员也要注重自我学习，自我提升，时刻提升自己的财务专业技能。只有报账人员具备相应的财务知识，才能更好的和集中核算中心沟通，更好的向本单位人员普及财务规范，进而把财务管理落到实处。三是注重职业道德教育与业务素质教育相结合，报账人员应该不断加强自身的道德建设，强化法制观念，不做虚假业务。四是报账人员要加强与单位预算人员沟通协作。部分单位报账人员与预算人员不是同一人员，在预算编制和报销时，容易出现信息沟通不畅，导致超预算使用资金无法报账情况。报账人员要主动与预算编制人员加强沟通协作，防止信息沟通不畅。

（四）优化报销流程，提高处理时效

充分利用现代信息技术、“互联网+”等技术手段，认真梳理报销流程，优化审批流程或流程再造，提高处理时效。一是开发线上移动端APP报销软件，方便领导随时随地进行线上审批，对超时待办件进行短信提醒。二是优化出纳付款附件要求，审批通过后，出纳付款不再等待纸质附件，探索凭系统影像和审批流程进行付款，减少等待纸质单据传递时间，缩短付款期限，提高实效。

（五）优化ERP系统

一是优化报销系统。创建“财务报销知识库”，在费用报销系统增设“财务报销知识库”模块，将相关的会计政策、文件通知及报销管理办法等上传到该模块展示，方便报销人员随时查阅。将不同报销类型需要的附件材料、标准、审核要点等重要信息嵌入财务报销系统的相应模块及类型中，方便报账人员填报费用时及时查看并核对报销要件是否齐全、是否符合标准。对费用类型、费用科目及预算指标采用系统自动跳出关联提示及展示，并将预算总额及可用额度进行显示，防止报账人员费用科目、指标混用以及超预算报销。

二是建立信息共享平台，将人事薪酬、社保、预算管理、采购管理、合同管理、资产管理、审计、监察接口引入财务系统，实现业务与财务的无缝衔接，减少纸质文件的传递，减少重复的人工操作，让数据多跑路，员工少跑路，实现信息共享。

（六）协同审计、监察，加强监督管理

发挥审计、监察的监督作用，加强内部和外部监督。一是会计集中核算中心在对费用报销系统单据审核时发现有重大违规、违法及舞弊风险的可疑单据，不再简单退回业务单位修改，而是通过系统提交到内部审计或监察部门，由审计、监察部门介入调查业务真实性，并提出处理意见，从而起到审计监察前移监督管理的作用。二是内部审计部门或外聘独立审计机构，加强对业务单位的年度审计和负责人任期经济责任审计。

五、结语

会计集中核算为行政事业单位的财务管理工作带来了新的模式，顺应了行政事业单位会计制度改革发展的趋势，对规范行政事业单位的会计核算、提高会计信息质量等有着积极的作用。行政事业单位应顺应趋势、主动转变观念、明确职责，在加强报账人员培训和优化系统流程等方面下功夫，不断改进和完善，推动我国行政事业单位的财务管理工作取得更大的进展。