中美农业技术合作团与战后中美两国农业合作的尝试

程朝云

抗战胜利不久，中美两国政府曾互派农业专家，组成中美农业技术合作团(China-United States Agricultural Mission)，在实地考察中国农业的基础上，为战后中国农业发展提供具体意见。因为国内局势和中美关系的变化，中美农业技术合作团的建议并未在中国真正落地，两国政府间的农业合作也未继续进行。但中美农业技术合作团是两国在农业领域首次展开的政府间合作，既体现了民国时期农政界对中国农业发展道路的探索与选择，也反映了美国农业部门对中国的利益诉求，是农业史与中美关系史领域都值得关注的问题。对于中美农业技术合作团，农业科技史界曾从中美农业科技交流的角度入手，对合作团的成立与考察始末进行了梳理，对作为合作团主要成果的报告书做了相对中肯的评价。(1)参见韩丛：《〈中美农业技术合作团报告书〉研究》，硕士学位论文，南京农业大学，2015年；韩丛、沈志忠：《中美农业技术合作团及其报告书概述》，《农业与技术》2015年第18期；罗兴波：《重建农业中国？——二战后中美农业技术合作考察始末》，《中国科技史杂志》2019年第3期；张瑞胜：《1946—1948年间的中美农业技术合作团》，《自然辩证法通讯》2021年第10期。但由于未注意到中美两国农业主管部门是此次合作的主导者，也未关注美国对华政策对合作计划的影响，现有研究对合作团相关史实的梳理尚不完整，对于合作团在农业史与中美关系史上的意义，留下了不少可进一步探讨的空间。本文主要依据台北“中研院”近史所档案馆馆藏国民政府农林部档案以及美国外交文件集(ForeignRelationsoftheUnitedStates，FRUS)，在全面系统梳理合作团相关史实的基础上，重点考察中美两国农业主管部门的合作诉求，以及美国对华政策对战后中美农业合作的影响，进而揭示美国农业的扩张性以及战后初期中美经济关系的变化。(2)有研究指出，二战胜利前后美国曾将中国视为重要的潜在市场，但随着战后中国局势的变化和美国对中国局势的了解，美国对中国市场的热情逐渐消退。(参见皇甫秋实：《中美工商业协进会与战后中美经济关系》，《中国经济史研究》2018年第5期)这主要就工商业领域而言，农业领域的情况如何，中美农业技术合作团或可提供很好的说明。

一、抗战胜利前后中美两国农业主管部门的合作筹划

中美两国的农业交流从19世纪末即已开始，特别是受基督教乡村建设运动的影响，不少有农学背景的传教士来到中国，在传教的同时从事乡村改良工作，甚至创办学校，开展农学研究，推动乡村建设，其中比较典型的如金陵大学农学院(前身为农林科)，不仅为中国培养了大批农业人才，更是中美两国农业交流与合作的一座桥梁。(3)有关近代中美农业交流的概貌，可参见沈志忠：《近代中美农业科技交流与合作研究》，北京：中国三峡出版社，2008年，第24—31页。20世纪以来，不少中国学生利用庚子赔款或其他渠道前往美国学习农学，这些留学生回国后，有的进入农业科研教育部门，有的参与农业行政，成为两国农业交流的另一重要渠道。由于20世纪以来美国是世界公认的农业技术优良、农科大学完善的国家，不少欧洲人都前往美国学习农业，前往美国学农的中国留学生，在数量上即远远超过留欧、留日等的学生。随着这些留美农学生陆续学成归国，中国从农业教育、科研到行政机关，均出现留美学生占据主导地位的局面。抗战期间成立的国民政府农林部，其高级技术人员十之七八都是留美农学生，农林部下属的三个研究所和其他研究推广机构，其高级人士一半以上也都是留美生。(4)《迎中美农业技术合作团》，《新世界》(月刊)1946年7月号，第19页。尤其值得一提的是，留美农学生中的一些佼佼者还担任了全国性农业科研与行政主管部门的领导。1931年国民政府实业部成立中央农业实验所，除早期曾由留法的谭熙鸿短暂担任所长外，其他时期所务工作均由留美的钱天鹤、沈宗瀚、谢家声等人主持。抗战时期，实业部改组为经济部，中央农业实验所出身的钱天鹤出任农林司司长，1940年7月，农林部成立，钱天鹤又出任常务次长，此后虽部长几度易人，钱天鹤始终以农业专家的身份，实际负责全国农林行政工作，直到1947年青年党左舜生出任农林部长，才离开这一岗位。(5)参见沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，台北：正中书局，1975年，第40—41、44、77-78页；《钱天鹤传略》，钱天鹤：《钱天鹤文集》，北京：中国农业科技出版社，1997年，第400页。这些进入农林行政、科研等重要部门的留美农业专家，非常希望借助美国的人力、物力，将美国先进的农业发展经验应用到中国的农业建设中，实现中国农业现代化，成为推动战后中美两国农业主管部门开展合作的主要力量。

从抗战中后期开始，同属盟国阵营的中美两国关系更为密切，两国农业主管部门之间的交流与合作也日益增多。1943年5月，国民政府农林部派遣邹秉文、沈宗瀚、赵连芳等人作为中国代表团成员，参加由美国政府在华盛顿召开的联合国家粮农会议。三人都是留美回国的农学专家，与美国农学界原本就有较多联系，会议期间，他们更受到美国农业部和一些州立农学院的款待，农业部高级官员为他们多次举办演讲、座谈等活动，时任中央农业实验所副所长的沈宗瀚还得以实地考察美国农业数月。在与美国农业界的接触中，沈宗瀚等人深感由于抗日战争的影响，中国农业界难以了解最新农学信息，两国农业发展的差距更形加大，更加坚定了其推动中美两国开展更大范围的农业合作的想法。(6)沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第149、154页。沈宗瀚在参会之前，即有意与美国农业部和农学界精英讨论战后中美农业合作问题，希望参照康奈尔大学与金陵大学合作旧例，扩大合作的范围。参见沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第146页。

战后中美两国农业主管部门的合作可以说由此次粮农会议埋下伏笔，其中，美国农业部国外农业局(the Office of Foreign Agricultural Relations)陶逊(Owen L. Dawson)和穆懿尔(Raymond T. Moyer)发挥了重要作用。陶逊曾任驻华使馆农业参赞多年，穆懿尔也同样拥有丰富的在华工作经历，在进入农业部协助陶逊工作之前，曾接受教会安排，在山西铭贤学校主持农科十余年。(7)沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第149页；沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11页。穆懿尔和沈宗瀚还是康奈尔大学同学，两人交谊深厚。陶逊亦译作陶森、道生。美国农业部国外农业局的前身，是1930年在农业部农业经济局之下设立的国外农业处(the Division of Foreign Agricultural Service)，当时美国农业部经国会授权，可以透过国务院向驻外使领馆派遣农业参赞，以便农业部直接获取外国的农业生产与市场信息，从而帮助国内过剩的农产品寻找外销市场，国外农业处即负责驻外农业参赞及其农情信息收集工作。1939年，该机构改组为直属农业部的国外农业局，美国农业部开展的对外农业交流与合作项目，如向拉美国家派遣农业专家和科学家项目，都交由这个机构办理。(8)Gladys L.Baker et al.,Century of Service:The First 100 Years of the United States Department of Agriculture,Washington,D.C.:Centennial Committee,U.S.Department of Agriculture,1963,pp.134-135,233-234.这个机构从成立之初就带有为美国剩余农产品开拓国际市场的使命，因农产品过剩自20世纪20年代以来，一直是困扰美国农业的主要问题。(9)斯坦利·L.恩格尔曼、罗伯特·E.高尔曼主编：《剑桥美国经济史(第三卷)：20世纪》下卷，北京：中国人民大学出版社，2018年，第609页。在战后中美农业合作商谈过程中，陶逊、穆懿尔等人即是美方的重要推动力量。

在粮农会议召开的次年，1944年，陶逊再次来到中国，除继续担任农业参赞外，还受聘于国民政府行政院善后救济调查设计委员会和农林部农业复员准备委员会。沈宗瀚也在这两个委员会兼职，二人就战后中国农业重建问题多有讨论。鉴于国民政府经费困难，农业人才缺乏，沈宗瀚建议，仿照以前金陵大学农学院与康奈尔大学农学院合作改良种子的办法，在中美两国政府间开展农业合作，由美国提供技术与资金援助，加快中国战后的农业重建。沈宗瀚的想法得到陶逊的支持，国民政府农林部对于中美农业合作也非常积极。1944年9月，中央农业实验所所长谢家声被国民政府派去美国，出任联合国善后救济总署农业专门委员。谢家声和粮农会议后即以国民政府农林部驻美代表身份留美的邹秉文一起，积极向美国农业部洽商合作事宜。1945年，曾负责庚款留美事务的教育家周诒春出任国民政府农林部部长，钱天鹤继续担任常务次长，出身金陵大学农学院的马保之任农事司司长，农林部从上到下更加积极推动中美合作。周诒春一方面命沈宗瀚编制两国合作的预算，一方面函嘱在美的邹秉文与美国农业部沟通。(10)本段内容参见沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第7—9页。其中农林部农业复员准备委员会原文误作农业专门委员会，农业专门委员会是行总下属机构，农林部为配合行总善后救济工作成立的机构开始称为农业复员计划委员会，不久改称农业复员准备委员会。参见《农林部农业复员准备委员会成立》，《中华农学会通讯》第52—53期合刊，1945年，第18页。

到1945年8月抗战胜利前夕，中美两国农业主管部门已就合作事宜达成一定的意向，并计划在8月底之前透过美国驻华大使馆向美国政府正式提出农业技术合作的请求。这项农业合作计划草案由国民政府农林部与陶逊商议后拟订，希望由美国方面至少派出6名不同领域的农业专家来华，为战后中国农业重建提供建议，这6名专家应分别来自农业综合研究领域，农业经济与规划领域，以及外销特产品桐油、羊毛、茶叶、蚕丝等专科领域。该项合作还包括了一些长期计划，如设立农业研究中心，选聘更多美国农业专家来华，选派更多中国农林人才前往美国接受培训等。(11)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 13,1945,U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS hereinafter),1945,vol.7,p.1436.美国国务院后来得到的信息是，这项农业合作计划将长达10年，美国政府需要向中国农林部门提供总计500万美元的援助。(12)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1437.

从陶逊透露的这份中美农业合作计划草案的内容来看，国民政府农林部对中美农业合作的定位偏重技术性方面，无论是美国农业专家来华，还是农业研究中心建设和人才培养，都侧重农业科技领域，对于影响农业发展的一些社会性因素显然关注较少，这与中方主导此次合作的邹秉文、沈宗瀚、钱天鹤、谢家声等人均为农业科技领域专家不无关系。合作方案草案还透露出农林部非常重视桐油、羊毛、茶叶、蚕丝等外销农产品的生产、加工与运销改良，这一方面是因为外销农产品存在巨大的经济利益，战前中国农产品输出占外销总额的70%，是国民政府换取外汇的主要来源。抗战期间，中国农产品外销因战争与交通等原因受阻，抗战胜利在即，农林部亟望恢复农产品外销，增加出口创汇。(13)《农林部致行政院新闻局函》,1947年11月7日，国民政府农林部档案20-21-041-07,台北“中研院”近史所档案馆藏。另一方面，农林部强调外销特产的改良工作，一定程度上也是希望促成两国合作。此次中美农业合作主要援引二战期间美国与拉美合作的先例(14)这是一项文化与技术合作计划，后来被命名为布鲁姆法案(Bloom Bill)，在马歇尔计划出台前，是美国开展对外经济合作的重要计划，战后初期中国除申请了中美农业技术合作团项目外，还申请了矿业与渔业项目，均在此文化与技术合作计划框架下。“The Secretary of State to the Embassy in China,”January 31,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1271-1274.，也是围绕橡胶等外销特产展开。(15)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1278.在战前中国羊毛、丝、茶、桐油的进口国中，美国均为第一位(16)乔启明：《中美农业技术合作之展望》，《农业推广通讯》第8卷第7期，1946年，第4页。，战后加强这些外销特产的出口工作，有利于平衡中美之间的贸易，对美国来说也是利之所在。美国农业部之所以积极推动与国民政府农林部的合作，则主要缘于对中国潜在市场的乐观估计。美国农业部国外农业局后来拟订了一份题为“中美农业合作项目之目标”的文件，表明其对中美农业合作的基本立场。在这份文件中，国外农业局指出，一国的农业应该与工业齐驱并进，共同发展，因为农业的发展有利于农村人口购买力的提高，有利于出口创汇，从而促进工业的发展，而只有工业快速发展后，才有可能消费美国希望销售的商品，成为美国工农业产品的市场。也就是说，美国农业部是从培育中国市场的角度，帮助中国发展农业。在这个过程中，美国还将获得其他一些有利于美国工农业发展的利益，如品质得到保证的桐油、生丝、茶叶、羊毛等原材料，以及像当年发现适合在美国种植的作物品种大豆、柑橘一样，继续在中国发现一些适合美国的动植物品种或农业经营方法。(17)“Objectives of a Program of Technical Collaboration in Agriculture,”March 27,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1279-1280.美国农业部此时对中国经济发展前景显然颇为乐观，这种乐观情绪在二战胜利前后的美国工商界和政界较为普遍。(18)皇甫秋实：《中美工商业协进会与战后中美经济关系》。而10年期间为该项合作付出500万美元，对于实力雄厚的美国农业部来说也不是多大的负担。(19)当时美国农业部每年的经费在10亿美元以上。邹秉文：《中国农业建设方案》(单行本)，中华农学会，1946年，第1页。当时美国农业部不仅打算与中国开展农业合作计划，与其他国家或地区也有类似的合作意向，在次年派遣农业专家来华的同时，美国农业部准备向中东和菲律宾等也派遣相同性质的专家团队。(20)《五月十六日下午七时无线电播音新闻》,《美国农业参赞陶逊致周部长函》附件，1946年6月15日，国民政府农林部档案20-21-040-10。

在1945年8月13日陶逊透过美国大使馆和国务院渠道致电国外农业局局长惠勒(Leslie A. Wheeler)之前，这项合作计划仅在两国农业主管部门间进行讨论，在华由陶逊与国民政府农林部官员沟通，在美由中国代表邹秉文、谢家声与美国农业部国外农业局联系，陶逊与惠勒之间则通过私人信函交换意见，美国大使馆和国务院对此一无所知。(21)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,p.1437.可以说这完全是两国农业主管部门从农业角度考虑的合作，国民政府农林部需要美国的资金、技术，希望通过学习美国的先进农业发展经验，推动战后中国的农业现代化建设；美国农业部则希望通过帮助中国发展农业，使中国建立起一定的经济基础，从而为美国过剩农产品以及工业产品开拓潜在市场，这是美国农业部自二战期间与拉美开展合作以来，为解决农产品过剩问题，致力于扩大农产品外销市场的众多国际农业合作计划之一。当然中美两国农业主管部门考虑开展合作，尤其是美国农业部在二战胜利前夕同意中方的合作请求，也得益于二战中后期日益升温的两国关系，只是当这一消息被外交部门得知后，事情就没那么简单了。

二、美国国务院的干预与中美农业合作计划的调整

由陶逊8月13日致惠勒的电文，驻华大使赫尔利(Patrick J. Hurley)和美国国务院均知道了两国农业主管部门的这项合作计划，赫尔利随即表示，这种规模的项目必须纳入整个对华经济援助的计划内来考虑，但美国目前尚无任何对华经济援助计划。(22)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,p.1437.国务院于8月29日复电赫尔利，表示从未以任何形式同意这样一项涉及500万美元的合作计划，并原则上赞成应将这种规模的合作纳入整个对华经济援助计划内考虑的意见。不过，国务院认为预先进行这样一项农业调查有可取之处，因此同意两国农业主管部门申请的派遣农业专家来华考察的项目，预备在收到中国政府的正式申请后，国务院在该财年预算内，为不超过8名美国农业专家提供薪金和往返中国的交通费用，以便在中国开展农业调查，并提供农业发展的长期计划建议。中国政府支付中方团员的所有费用以及美方团员在中国境内的旅行费用，并为调查工作提供便利。国务院还强调，即使合作团提出的建议中可能包括美国政府提供人员和资金参与的长期计划，美国政府并不承诺一定执行合作团的建议，而且合作团项目最终是否开展，还要取决于中国政府提出申请时国务院的资金状况。最后，国务院要求陶逊必须让大使馆随时了解他与国民政府农林部官员的沟通情况。(23)“The Secretary of State to the Ambassador in China (Hurley),”August 29,1945,FRUS,1945,vol.7,pp.1437-1438.

美国外交部门之所以反对中美农业合作计划，正如赫尔利所说，当时美国忙于二战的收尾工作和战后国际秩序的重建，对于经济援华尚无任何计划。与此同时，国务院对于农业部在未与外交部门沟通的情况下自行讨论合作事宜显然很有意见。根据1939年7月美国联邦政府所做的机构调整，商务部和农业部在外国的经济事务应该归并一起，由驻该国的美国大使总揽，其派出的商务参赞和农业参赞及其属员，都直属美国大使。(24)Gladys L.Baker et al.,Century of Service: The First 100 Years of the United States Department of Agriculture,pp.267-268.但直至二战结束，这一规定显然都未严格执行，围绕中美农业合作计划的讨论，陶逊和农业部此前都略过了驻华大使赫尔利。二战胜利后，美国重建国际秩序，并计划参与战后世界经济复苏，国务院显然加强了对外事务的统合管理。国务院后来就特别强调，所有在华合作项目应合乎美国的整体政策和援华计划，并应在驻华大使和国务院之下，建立健全的沟通与执行机制，以免出现各种项目、各种专家在中国各地分散进行的纷乱局面。为进一步确保各部门在华业务步调一致，1946年初，以特使身份在华调处国共关系的马歇尔(George C. Marshall)甚至考虑提交一份提案，建议在大使馆内组建一个专门且高效的执行机构，协调所有美国政府机构的在华工作。(25)“The Counselor of Embassy in China (Smyth) to the Secretary of State,”February 14,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1276.

美国国务院8月29日电文中提出的几点要求成为美方针对中美农业技术合作团项目的指导原则，之后多次被国务院提及、强调，中美两国农业主管部门于是不得不在此框架下，对中美农业合作计划做出调整。1945年9月7日，国民政府农林部将调整后的中美农林技术合作方案草案呈送行政院，并致函外交部，希望由外交部与美国大使馆联系，通过外交渠道将合作草案正式转交美国政府。该草案建议美国农业部派遣8名农业专家组成技术团来华，这8名专家中，有2人应具有广博的学识经验，能够统筹整个农业建设计划，协助农林部设计中国农业发展方案，并能够在中国工作4到6个月，农林部还特别要求两人中有一人应为农业经济专家；另外6人则希望是桐油、羊毛、茶叶、蚕丝、渔业和大豆加工领域的专家。农林部希望上述专家能在中国工作3到5年，专家人选由美国政府选定，经中国政府同意后正式派遣，其薪金及往返中国的交通费由美国政府提供，中国政府将选派中国农业专家协助其工作。美国专家在华期间因公出差的交通工具及出差期间的旅费、膳杂费，以及其与家属的住处等，均由农林部提供。根据美国国务院之前提出的原则性意见，农林部在这份草案中也特别说明，对于该团未来提出的农业建设计划，中美两国政府在执行方面拥有自由决定权。但对于中美之间农业合作的长期性，农林部仍抱有期待，不仅建议6名农特产品方面的专家能够在华工作较长时间，还建议美国政府给予中国奖学金学额，以协助国民政府派遣学员赴美研究实习。(26)《中美农林技术合作方案草案》,《农林部呈行政院》《农林部致外交部函》附件，1945年9月7日，国民政府农林部档案20-21-040-08。

1945年10月26日，国民政府外交部以照会形式将上述合作计划草案转交美国驻华大使馆。在此之前，陶逊向美国农业部和国务院提交了一份备忘录，围绕草案的大致内容做了说明，并就专家人选等问题提供建议。(27)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson),”September 13,1945,FRUS,1945,vol.7,pp.1438-1441.关于选派专家类型，美方对派遣农业推广专家尤为重视，陶逊之前在与农林部讨论合作方案时应已提出，但农林部受限于国务院的规定，只申请了派遣8名专家，农业推广专家未能包括在内，陶逊为此先后两次致电美国农业部进行说明。(28)“The Chargé in China (Robertson) to the Secretary of State,”October 31,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1444; “The Consul General at Shanghai (Josselyn) to the Secretary of State,”November 15,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1446.美国农业部也支持陶逊的意见，决定在草案申请的8名专家之外，增加1名农业推广专家。(29)“The Acting Secretary of State to the Consul General at Shanghai (Josselyn),”December 21,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1448.这反映出美国农业对于推广工作的高度重视。

除来华农业专家人选问题外，鉴于国民政府将于1945年底还都南京，美国农业专家最好在农林部还都后来华，美国团员的来华时间因此受到两国政府的关注。国民政府农林部所拟草案建议美方代表在1945年11月到次年2月间来访，行政院后来要求将时间调整到1946年1月至4月。(30)《钱天鹤致邹秉文函》,1945年11月7日，国民政府农林部档案20-21-040-08。1946年1月16日，美国驻华大使馆将微调后的中美农业技术合作方案草案正式提交美国国务院。2月14日，奉国务院指令，美国驻华大使馆暂行代办使事、使馆参事施麦斯(Robert L. Smyth)照会国民政府外交部，转达美国农业部对于中美农业技术合作方案的正式意见，基本同意农林部的各项建议。美国农业部的回复还显示，虽然两国农业部门一开始讨论的长期合作计划因国务院反对而大幅删减，但农业部对长期合作持乐观态度，针对农林部希望6名农特产方面的专家能够在华工作较长时间的建议，农业部回复：“鉴于长期合作之可能，现正设法征募愿予留华之专家。”(31)《美国驻华大使馆暂行代办使事、使馆参事施麦斯致外交部照会》,1946年2月14日，国民政府外交部档案11-07-02-19-04-012,台北“中研院”近史所档案馆藏。

在接下来拟订合作团的组织目标时，美国农业部国外农业局对中美农业合作的范围与长期性均表现出乐观态度。1945年底，美国总统杜鲁门(Harry S. Truman)在对华政策声明中曾表示：“一旦中国走向和平统一，美国将向中国提供各种可能途径的援助……以发展中国国内经济。”国外农业局官员因而认为，未来中美农业合作的范围应该会超出中国政府目前的请求，并且无论在官方授权还是经费方面，都会是长期的合作项目。(32)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1277.对于中美农业合作的前景，国外农业局官员应该不是盲目乐观，在1945年8月29日国务院表明立场和原则之后，中美两国的农业合作项目一直未脱离国务院的视线，对于与国务院的关系，国外农业局可谓相当重视，在其后来为合作团拟订的工作流程中，特意强调美方团员到华后必须接受驻华大使的指导：“美代表于抵华后即须呈送报告于美大使馆及大使，一切工作之目标及计划皆须详列说明，此后一切活动计划及进度须随时报告大使馆，工作计划如有变更之时亦应先事报告。”(33)《中美农林技术合作团美国组工作须知》,《美国农业参赞陶逊致周部长函》附件，1946年6月15日，国民政府农林部档案20-21-040-10。国外农业局与以总统特使身份调停国共冲突的马歇尔也保持了联系(34)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1278.，因当时美国对华援助项目均须听马歇尔的意见(35)“The Counselor of Embassy in China (Smyth) to the Secretary of State,”February 14,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1275-1276.，国外农业局的乐观态度某种程度上也是当时美国政府积极援助国民党政权的反映。1946年初，国共两党达成停战协议，在马歇尔的调停下，不仅政治协商会议通过了政治民主化改革的内容，国共两党还就整军达成协议，有望推进军队国家化，中国政局的这些变化不仅给中国民众带来“希望与憧憬”(36)汪朝光：《中国近代通史·第十卷·中国命运的决战(1945—1949)》，南京：江苏人民出版社，2009年，第34页。，也使美国对国民党政权抱有更积极的态度。

基于对中美农业合作前景的乐观判断，美国农业部国外农业局认为合作团项目非常重要，并将合作团的组织目标确定为以下三个方面：(一)对于中国农业建设计划以及施行此计划的机构提出意见，以供中国政府咨询；(二)就中国农业建设计划中中美可能合作的要点，向中美两国政府提出建议，对于实行合作的方案、人事、设备以及组织等内容，也应拟具说明；(三)对于各项紧急问题的临时措施提出意见，供中国政府参考。(37)《中美农林技术合作团美国组工作须知》，《美国农业参赞陶逊致周部长函》附件，1946年6月15日，国民政府农林部档案20-21-040-10。针对第一个目标，国外农业局强调建立强有力的中央农业主管机构的重要性，要求合作团重视中国农业组织与行政管理体系的建设，要求派遣的农业研究专家必须特别善于组织、管理农业公共事务。对于派遣农业专家的人选，国外农业局还提出，作为一个长期性合作项目，不仅需要农业研究方面的建议，有关农业推广、教育及其他相关学科的意见同样非常必要。(38)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1277.国外农业局因此将美方代表团人选由8人增加到10人，去掉美国不擅长的茶叶领域的专家，增加农业化学、农业机械及农业推广方面的专家各1名。与此同时，国外农业局建议合作团团员由此前的拟由农林部聘请，改由行政院聘请，以提高合作团的规格，使这场两国农业主管部门间的合作，正式升格为两国政府在农业领域的合作。(39)《外交部致美国驻华大使馆照会》,1946年6月7日，国民政府外交部档案11-07-02-19-04-012。

1946年6月7日，美国驻华大使馆以节略形式正式通报国民政府外交部，美国农业部即将派遣农业代表团访华，并对合作团的成员构成进行了说明。在该节略中，美方提醒中国农林部注意该团的联合性，表示未来会成立中美两国代表组成的联合机构，再次显示出此时美国有长期合作的想法。(40)《美国驻华大使馆致外交部第212号节略》,1946年6月7日，国民政府外交部档案11-07-02-19-04-012。中美农业技术合作团至此正式组成。美国农业部最终确定的合作团美方人选，包括8名团员和2名顾问，分别为团长赫济生(C.B.Hutchison，加州大学农学院院长)，副团长穆懿尔，凯斯(H.C.M.Case，伊利诺伊大学农业经济系主任)，卜凯(J.L.Buck，农业经济专家，美国农业部国外农业局顾问)，许伯(C.J.Huber，缫丝工业专家、工程师)，白恩士(R.H.Burns，怀俄明大学羊毛系主任)，赛慈(C.E.Seitz，制茶机械改良专家、弗吉尼亚大学农业工程系教授)，柯忍(H.L.Crane，美国农业部植物工业局桐油专家)，以及顾问奈斯必(R.A.Nesbit，联合国善后救济总署渔业专家)和郝默尔(B.L.Hummel，联合国善后救济总署农业推广专家)，随团还有一名国外农业局秘书艾罗西小姐。中方相应派出13名团员，分别为：团长邹秉文，副团长沈宗瀚，马保之(兼任代表团中方秘书)，葛敬中(中国丝业公司总经理)，叶谦吉(农林部参事)，张乃凤(中央农业实验所土壤技正)，杨懋春(农林部农业推广委员会技正)，罗万森(中国农民银行设计委员)，寿景伟(曾任中国茶业公司总经理)，吴留青(农林部上海经济农场工程师)，许康祖(农林部羊毛改进所所长)，王以康(行政院善后救济总署渔业组副组长)，贾伟良(中央农业实验所桐油技正)。除上述正式团员外，农林部还聘请了中美双方专业人员担任合作团顾问，包括刘瑚(桐油)、林刚(桐油)、王士强(蚕丝)、吴觉农(茶叶)、李联标(茶叶)、谢景升(经济)、朱晋卿(经济)及陶逊等人。(41)“The Acting Secretary of State to the Embassy in China,”June 18,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1281-1283；沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第9—10页；《迎中美农业技术合作团》。从合作团的人员构成与后来合作团的工作来看，美方真正的负责人是时任美国农业部国外农业局远东组主任的副团长穆懿尔，中方实际的负责人则是副团长沈宗瀚。(42)沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11页。合作团未将美国更为擅长，对中国农产品出口创汇影响更大的棉花、大豆等作物纳入合作团考察建议的范围(43)根据当时中国农业专家的估计，战后棉纺织品、丝及丝织品、茶叶、桐油、大豆及豆油五大农产品每年约可出口创汇5.05亿美元，其中棉纺织品约2亿美元，大豆及豆油约0.7亿美元，两者约占总的出口估值的一半。参见邹秉文：《中国农业建设方案》(单行本)，第14页。，尤其是国民政府农林部曾向美国提出派遣大豆加工专家的请求，反而在其不擅长的茶业领域，派出了农业工程专家，不能不令人猜测其有防止棉花、大豆成为中美竞销作物的可能，再次反映了美国对于此次合作有突出的农产品贸易方面的诉求。

三、合作团工作成果及后续合作停滞

1946年6月27日，美方团员抵达上海，合作团的工作正式启动。经合作团全体团员会议决定，合作团分为六组，第一组为普通组，重点研究农业教育、科研、推广、乡村生活、农业经济等问题，第二至第六组分别为桐油、蚕丝、羊毛、茶叶、渔业组，每组各负责一个专题项目。合作团先在京沪两地听取中国团员报告中国农业状况，并与政府要员、农业专家以及教育界、商界、银行界等各方代表会面，共同商讨中国农业及与经济有关的问题，至7月下旬分组奔赴各地进行实地考察。普通组人数最多，包括美方的赫济生、穆懿尔、凯斯、卜凯、赛慈、郝默尔及艾罗西，中方则有沈宗瀚、叶谦吉、张乃凤、杨懋春、吴留青、刘瑚等人。普通组曾到北平、天津、沈阳、长春、西安、成都、重庆、广州、台湾及杭州等地考察，参观各处农学院、试验场、产地市场、农会及合作社，对于灌溉、垦殖、各种农产品加工场所、各项农村用品的生产情形等也极为注意。该组曾深入农村，与农民团体、个别农民直接交谈，并与热心改进农业的人士讨论农佃制度以及农村贷款等问题。渔业及外销农产品组则分赴各产区，详细考察该项农产品的生产、运销、加工制造等情形。合作团各组的实地考察历时约11周，所经之处，包括江苏、浙江、河北、辽宁、吉林、绥远、陕西、甘肃、宁夏、青海、四川、广东、广西、云南、台湾等15省。10月，各组陆续回到南京，历时5周，草拟、讨论分组报告，最终形成合作团考察报告。11月中旬，合作团工作大体完成，美方团员陆续返回美国。(44)参见沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11—18页；《中美农业技术合作团报告书》，中美农业技术合作团，1946年11月，“绪言”。合作团报告书分别提交中美两国政府，经两国政府商定，于1947年2月22日同时予以公布。

合作团在华工作期间，国共内战从东北延烧至中原大地，年初的和平不过是昙花一现。合作团深感内战局势下，一切建设事业都很难进行，其中尤以农业为最。除局势动荡外，合作团还发现中国农业存在不少结构性问题，如农民佃租太高，可能会产生恶果；农田面积太小，划分太过零碎；农田水利、化学肥料、交通运输等应该加以重视；中国为小农制，需要健全合作社和农贷机构；外销物资应当改良品种，提高品质，减少花色，划一标准等。(45)《中美农业技术合作团任务完成》，《中华农学会通讯》第66—70号合刊，1947年，第23页。针对中国农业面临的上述问题，合作团的报告书中对中国农业建设提出了10点建议：

1.注意建设化学肥料工厂，发展农田水利，改进作物、牲畜品种，防治病虫害，增加建筑和燃料用林木生产。

2.采取紧急措施调整外汇汇率，降低农贷利率和运费，奖励桐油、丝、茶、羊毛等外销农产品的生产与输出，恢复相关加工制造业。

3.着力谋划大量供给低利农贷，改进若干区域租佃制度，实施土地测量、登记与报价，执行国民政府1946年颁布的土地法。

4.实行外销及内销农产品的标准、分级、检验、检疫及市场管制等措施。

5.积极推进农村福利建设，发展国民教育、公共卫生、保健、交通、浚河、防洪等事业。

6.从上到下设立农业推广机构，现有的农业推广委员会，由农林部改组为中央农业推广总局，并于区省县内分别设置推广机构。各分区内农学院和农事试验场之间，由农林部与教育部合作，力求实现彼此之间的联系。

7.在全国分设9个区，每区选择1个中心地点，设立农学院、农事试验场、农业推广处、农业图书馆各1所，负责协调、指导该区内各省的农业教育、研究及推广工作。关于区中心地点的选择，拟定为南京、北平、长春、兰州、武功、成都、武昌、广州、台北等9处。

8.在农林部内成立中央农业管制总局，并在全国设立16个分局。

9.将现有的中国农民银行及中央合作金库加以合并，成立国家农业银行，以供给各种农业金融的需要。

10.控制人口，由社会部筹议适当办法，运用政府力量，防止人口激增。(46)《中美农业技术合作团报告书》，“提要”第1—2页。

合作团的上述建议，显然是参照美国农业发展经验开出的一份较为全面但也较为笼统的药方，对于农业技术、农业金融、农产品运销、农村合作、农村福利，以及农业教育、科研与推广，都有涉及，对于农业行政管理体系的完善尤其加以注意，10条建议中约有一半涉及机构的设置，显然有仿照美国农业部扩大国民政府农林部主管范围和规模的意图。由于美国的农业高度发达，这份报告书当然有其积极的一面，但是否适合当时的中国国情，当时舆论即多有批评与质疑。(47)蓝梦九：《对于中美农业技术合作团向中国政府建议内容之检讨》，《民主论坛》(周刊)第1卷第10期，1947年，第7—8页。民国时期，中国农业界有“技术学派”与“分配学派”的分野(48)陈意新：《美国学者对中国近代农业经济的研究》，《中国经济史研究》2001年第1期。，中美农业技术合作团无疑走的是“技术学派”的路子，双方主事者都是农学专业出身，“技术学派”的代表人物卜凯此时作为美国农业部国外农业局顾问，也是该团专家之一，合作团的建议因此更多偏重经济和技术层面。合作团报告书虽也涉及土地问题，但主要关注从农业经营角度出发的土地合理利用以及租佃制度改善，其中关于租佃制度改善，强调通过举办租佃契约登记达到改善业佃关系的目的，并通过健全的农业金融制度，扶持有能力的佃农成为自耕农，总体上仍属经济与技术层面，并不涉及地权的分配。(49)《中美农业技术合作团报告书》，“农业建设计划概要”第17页；“租佃制度”第1—9页。当时舆论对于合作团的批评，大多正是出于理念上的根本分歧。批评者认为，农业技术落后只是中国农业落后的表象，更深层的原因是政治问题和土地问题，仅仅改良农业技术不能改变中国农业的状况。尤其是国共内战愈演愈烈，马歇尔使华看似调停，实则偏向国民党政权，合作团的政治立场显然与美国整体对华政策立场一致，站在国民党政权一边，未触及中国农业发展的政治与社会环境改革，有评论因此提出告诫：“如果内战继续，政局不开展，任何农业改革，都是非失败不可的！”(50)李仁柳：《中美农业技术合作团的评价》，《中国建设》(月刊)第2卷第5期，1946年，第40—41页。

针对舆论对中美农业技术合作团的批评，作为团员之一的中央农业实验所桐油技正贾伟良曾有所回应，他指出与发达国家相比，当时中国的农业建设几乎为零，只能捡“最要紧的事”先做，先从“中央”立场解决农业基本问题，调整中央行政、科研及推广机构，以及处理其与省县之间的配合等问题，更详细的计划则须在实践中再行拟订。(51)贾伟良：《读〈评中美农业技术合作团报告书〉后》，《社会公论》第1卷第5期，1947年，第12—13页。中美农业技术合作团报告书确实只是中美两国农业合作的一项前期调查成果，对于中美两国农业主管部门来说，一直强调的是后续的长期合作。美国农业部此前交给合作团的任务，除了为中国农业建设提供全面建议，还要具体说明中美农业合作应该努力的方向，并就合作方案、人事、设备及组织等细节性问题，拟具意见。然而，在合作团提交两国政府的报告书中，针对后续中美农业合作，仅有一句话：“本团希望上述建议内若干事业，可为将来中美两国农业合作之肇基。”(52)《中美农业技术合作团报告书》，“提要”第2页。各分类报告中，仅有羊毛报告简略提及两国人才交流、优良牲畜交换、信息交换等具体合作内容。参见《中美农业技术合作团报告书》，“中国羊毛事业之发展”提要第3页。

报告书对后续中美农业合作的含糊其词，反映出美方对中美农业合作的态度发生了变化。中国内战扩大，马歇尔调停失败，使美国援华态度趋向保守与不确定。由于内战损耗，国民政府财政赤字日益严重，最终导致严重的通货膨胀问题，原本对中国局势和中国经济发展前景相对乐观的美国商界也改变了态度，在远东，美国与菲律宾、印度等国的贸易关系得到更多重视，中美贸易的重要性大大降低。(53)康伯群：《战后中美二国之贸易问题》，《银行系刊》1948年第7期，第39—40页。农业在战时环境下无疑面临更多直接间接的困难，中美两国的农业合作计划无论在外交层面还是经济层面都遇到挑战。

部分留华农业专家和农业部官员仍试图使合作继续。由于1946年7月上任的驻华大使司徒雷登(J.Leighton Stuart)是国民党政权的支持者，在农业合作问题上，他们与驻华大使馆取得一致立场。为了说服国务院，他们还配合司徒雷登的主张，将合作的出发点从经济层面转向政治层面。司徒雷登曾告诉合作团美方团长赫济生，只要国民党政权采取有效措施改善农村的状况，就能根本解决国民党政权当前的政治困难。赫济生于是与农林部部长周诒春商议，选取合作团建议中一些易见成效的项目，包括农业金融、土地政策、租佃制度、农业推广、化学肥料、水利建设六大类，制定实施计划。由于合作团的建议多属基础性、一般性建议，上述项目的实施需要更具体的规划意见，赫济生于是建议美国政府小范围派遣专家来华，帮助农林部开展农业建设。(54)“Dr.Claude B.Hutchison to the Ambassador in China (Stuart),”November 19,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1286-1287.陶逊更积极介入这些实施计划的制定，几乎立即从上海赶往南京，与沈宗瀚就此问题进行长时间讨论。在提交大使馆的备忘录中，陶逊提到周诒春以及沈宗瀚的积极合作态度，并指出上述合作团建议的成功实践，对未来中美两国之间开展教育、经济及其他相关领域的合作具有开创意义。鉴于美国政府对中国政局的关切，陶逊特别提到，农业推广项目中有将无线电广播应用到农村，借此向农民宣传国民党政权的农村工作的计划。(55)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson) to the Ambassador in China (Stuart),”November 25,1946,pp.1288-1290.为进一步引起美国政府对农业合作项目的重视，驻华大使馆和留华农业专家强调合作团报告书对土地问题的关注，穆懿尔、陶逊还曾和大使馆以及赫济生商议，建议美国政府派遣相关专家来华，赴国民党军队夺取的原解放区调研土地问题，以便帮助美国政府了解中国共产党的土改政策并制定相应的对策。对于这一建议，国务院和农业部在回函中表示原则接受，但以缺乏经费支持为由，不予推行。(56)“The Ambassador in China (Stuart) to the Secretary of State,”November 25,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1287.

作为合作的另一方，国民政府农林部对推动后续合作更加积极。正如陶逊向美国外交部门的报告所述，在赫济生建议尽快落实合作团报告书所提有关农业建设项目后，农林部迅速做出反应，在陶逊赴南京与沈宗瀚会商前，沈即已就落实农业推广问题拟订暂行大纲，至于赫济生的其他建议，因涉及农林部以外的其他部会，需要行政院召集各部门开会后才能决定。周诒春则直接致函美国农业部部长安德生(Clinton B. Anderson)，表达他将尽其所能实施合作团相关建议的决心。(57)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson) to the Ambassador in China (Stuart),”November 25,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1288-1289.农林部还透过外交部部长宋子文致函美国政府，对合作团美方专家的工作表示感谢，并希望将报告书的相关建议作为两国进一步合作的基础。(58)“The President of the Chinese Executive Yuan (Soong) to the Secretary of State,”December 18,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1293.

1947年4月，国民党政权为应付美国促其改革的要求，让渡少数不重要部门给其他党派，农林部部长由青年党左舜生担任。原部长周诒春为使中美农业合作项目能够继续，特地向左舜生做了说明与交接，表示初步实施计划已由农林部草拟完成，正进一步征求美国驻华农业参赞陶逊的意见，并强调：“查原报告对于我国农业现况叙述甚详，各项建议犹堪重视，实今后我国农业施政上可珍贵之参考资料，自应赓续与有关机关及美大使馆农业参赞方面保持联系，研讨实施，以完成该团预期之任务。”(59)《周诒春致左舜生咨文》,1947年4月30日，国民政府农林部档案20-21-040-09。左舜生就任后继续着力推进该项工作，由农林部以合作团报告书为基础，完成“中美农业技术合作草案”。(60)《中美农业技术合作草案摘要》,全国经济委员会致农林部函附件，1947年8月21日，国民政府农林部档案20-21-040-09。该草案由农林部提交行政院，并经行政院全国经济委员会召集各有关部会商议，提出建议与意见。经行政院核准，该项合作方案中部分适合短期推行的内容，如农业推广、农业研究、渔业研究、农业教育、土地测量等，被制成“民国三十七年度中美农业技术合作计划方案”，并经行政院核定1948年度经费为法币1800亿元，配合粮棉增产研究等工作，分别进行。(61)《民国三十七年度中美农业技术合作计划方案》,《经济部参事厅、商业司、国际贸易司签呈》附件，1947年12月24日，国民政府经济部档案18-28-01-009-02；《农林部主任秘书徐天从签呈》,1948年1月26日，国民政府农林部档案20-08-011-17。

国民政府农林部的上述努力，关注重点依然在农业内部，同时这些努力一直停留在纸面上，未能有实质的行动。更有甚者，受动荡局势的影响，战后中国农业不仅未能如合作筹划者所愿得到振兴，反而每况愈下，在国际社会影响力进一步降低。(62)《联合国粮农组织第三届年会中国代表团报告书》，国民政府农林部档案20-21-045-06。美国方面，总揽援外事务的国务院此时一方面对国民党政权感到失望，另一方面忙于拟订援助欧洲的计划，对农林部的进一步合作意愿显然并无兴趣。受美国对国民党政权的援助政策趋于消极的影响，美国农业部也未再做回应。沈宗瀚在1947年曾多次与赫济生、穆懿尔联系，催促美国农业部尽快实施合作团的相关建议，陶逊也多次向农业部发函催问，均无效果。(63)沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第21页。战后中美农业合作计划陷入停滞。

四、结语

抗战胜利前后，国民政府农林部在具有留美学农背景的农业专家主导下，与美国农业部商议合作事宜，希望借助美国的资金、技术，在学习美国农业发展经验的基础上，推动战后中国农业迈向现代化。美国农业部出于开拓农产品外销市场的迫切需求，以及对战后中国市场的乐观估计，对于合作也颇为积极。两国农业主管部门很快商订了一个为期10年的长期合作计划，但在计划即将付诸实施时，受到美国外交部门的干预，合作计划被要求纳入美国整体经济援助计划内考虑。由于当时尚无明确的经济援华计划，美国国务院仅批准了两国农业主管部门提出的派遣农业专家来华考察的申请，至于后续长期合作，则未获批准，但在当时的中美关系下，合作双方对后续的长期合作都很乐观。待中美农业技术合作团组成并完成对中国农业的考察之后，中国政局发生变化，内战扩大，马歇尔调停宣告失败，合作团虽参照美国农业发展经验，编制了一份有关中国战后农业发展建议的报告书，但并未就原计划的中美后续农业合作提供建议，显示出中美农业合作计划再次生变。合作团项目结束后，留华美国农业部官员和美国农业专家虽和国民政府农林部一起促请美国政府批准进一步合作的计划，但美国外交部门和农业主管部门都未予回应，战后中美两国官方层面的农业合作尝试至此夭折。

战后中美两国的农业合作尝试，从农业视角呈现了战后中美两国经济关系由热趋冷的过程。在此过程中，美国农业部门为开拓农产品外销市场，表现出强烈的扩张性，但这种扩张性受到战后日渐强势的美国外交部门的干预与管控，不得不受制于美国整体的对华政策。中美两国农业主管部门主导的这次合作尝试，集中反映了抗战以来民国农政界对美式农业现代化道路的追求，但这一农业现代化路线过于依赖美国的资金、技术支持，不仅受制于美国农业部门的扩张需求，还受制于美国的对华政策，注定困难重重，很难实现。与此同时，在一心打内战、无力关注民生的国民党政权统治下，这种脱离政治与社会环境变革的“技术路线”也显然难以走通，最典型的例子是，1947年，国民党政权为争取美援，进行所谓的政府改革，主张中美农业合作的留美农业专家们首当其冲，被排除出农林部领导岗位，这对满怀美式农业现代化理想的农业专家们来说，无疑颇感无力与悲哀。