区域法治评价：主观评价何以低于客观评价？——以“珠三角”城市为例*

郑方辉 王 正 柳 洁

一、问题提出：“以评促建”补齐区域法治建设“短板”

推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”法治建设是实施全面依法治国的基本方略。作为法治建设的有机组成部分，区域法治建设是一个衍生的俗成概念，用以区别以行政区划为基础的地方法治发展模式，可视为一种地方法治现象和新的法治形态。①文正邦：《区域法治——深化依法治国方略中崭新的法治形态》，《甘肃社会科学》2008年第6期。所谓区域，相对于全国整体而言，但并不一定以地方行政区域为单元，如“长三角”、“珠三角”地区；所谓法治，广义上包含法治政府和法治社会，以及立法、司法等法治活动，狭义上也可特指为法治社会。党的十九大明确提出2035年基本建成法治社会的总体目标，2020年《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》将这一目标进一步定位于建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。从法治建设进程上分析，基于不同历史阶段中心任务不同，工作举措和侧重点有异，过去20多年来，我国特别强调法治政府建设，狭义上的区域法治（社会）建设明显滞后于（地方）法治政府建设，甚至出现二者背离的现象。②胡晓利：《法治政府和法治社会一体建设研究》，《理论月刊》2017年第4期。新时期“三位一体”法治理念的提出，改变此种状况势在必行，也势必能行。有组织就有管理，有管理就有评价。审视法治建设的宝贵经验，基于“以评促建”的科学原理，法治评价可以为推进法治建设提供价值工具、度量“标尺”和内在动能。

从技术层面看，评价是高度技术化和专业化的活动，指标体系决定评价的科学性。学理上，区域法治评价的功能实现很大程度上取决于指标体系的有效性和认同性。从全球实证经验来看，多层级法治评价指标体系中，主观评价和客观评价相结合是行之有效的通行做法。相对而言，西方国家及国际组织更加重视主观评价，国内地方实践则以客观评价为主，并融入社会评议。由于“主观评价和客观评价综合采用与评价效果呈正相关性”，③严洁：《公民评价政府绩效的抽样调査设计与可靠性分析——以北京市为例》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。这种做法具有较高的科学性和适应性，同时呈现主观评价结果和客观评价结果。梳理文献，在近十年各地实践探索中，尤其是媒体公布的第三方法治评价中，其结果均有一个共同的特征，即客观评价普遍高于主观评价。例如：钱弘道公布的2012年度余杭法治指数，政府内部自我评价与民众评价二者存在错位；④钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，《中国司法》2013年第11期。倪星采用多层线性模型对2015年度全国廉情调查发现，公众对不同层级政府的清廉感知存在着差序格局；⑤倪星、李珠：《政府清廉感知：差序格局及其解释——基于2015年度全国廉情调查的数据分析》，《公共行政评论》2016年第3期。陈磊对2014年度广西壮族自治区的法治政府建设绩效评价发现，政府服务、本地治安等主观评价明显偏低；⑥陈磊：《法治政府绩效满意度实证研究——基于2014年广西的抽样调查》，《学术论坛》2016年第5期。王敬波分析2014—2017年全国地方法治政府评价结果发现，各地政府形式上建立了有关行政决策的制度，但社会公众评价及认可度较低。⑦王敬波：《我国法治政府建设地区差异的定量分析》，《法学研究》2017年第5期。邱佛梅分析2017年度广东省法治政府建设绩效评价数据发现，公众满意度明显低于专家评议和客观指标评分。⑧邱佛梅：《法治社会评价:理念、体系与实证分析》，《社会治理法治前沿年刊》2018年12月。类似的研究结果众多，均呈现与上述研究相同或相近的特点。不过，对于主客观评价结果落差的成因及其影响，已有文献并未展开充分讨论，更未给出令人信服的解释。

自2015年开始，基于第三方立场，作为层次分析法特例，依据专家咨询调查，我们构建了主客观评价互补互证的区域法治评价指标体系，并在广东省开展实证研究。先后3次针对“珠三角”城市的评价结果发现（有效样本量为68432）：主观评价与客观评价结果差异较大。由于“珠三角”城市的特殊性和示范性，探究此种现象的背后逻辑、形成机理与落差成因，以及对法治社会建设的影响，对于理性审视法治建设绩效、补足法治建设短板具有重要的理论与现实意义。源于此种认识，本文立足于现实问题及典型现象，构建区域法治评价指标体系，并以“珠三角”城市为对象测量法治指数。进一步针对测量结果的结构性落差，对主观评价低于客观评价的成因做出诠释。事实上，我国法治建设为了人民，人民群众是法治建设的主体，由此，人民群众评价及其满意度是检验法治建设绩效的终极标准，也是探讨提高法治社会建设水平路径的逻辑起点。

二、指标体系：实现客观评价与主观评价的互补互证

指标体系被视为法治评价的“世界难题”。从逻辑出发，构建我国区域法治建设评价指标体系，必须遵循“客观与主观相结合的基本原则”①徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》2016年第6期。，实现客观评价与主观评价的互补互证。一般而言，客观评价基于客观指标，以客观数据为依据，反映所评价现象的客观存在的状态，②王称心、蒋立山主编：《现代法治城市评价：北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，北京：知识产权出版社，2008年，第31页。但法治带有强烈的价值性，量化并非易事。同时因为数据采集、选取等过程本身具有主观性和滞后性，加之存在有形无形的“信息壁垒”，导致政府部门公开数据难以全面、及时，效用度不高。主观评价是指人们对法治状况的个体感受及体验后的态度与偏好，关注于“观察、分析、归纳与描述一些软指标”，反映法治建设成效的优劣。③万方亮：《有限理性视角下法治评估的模式重构及逻辑遵循》，《行政法学研究》2020年第4期。但主观评价是一种个体体验，受主体经验、情感、环境等众多因素影响，内置一系列环境条件，可能产生较大的误差，导致评价结果信度不高，难以全面反映出真实状况及特征。由此，从可行性、必要性的角度，学界普遍认为，单一的客观评价或主观评价“均不能全面科学地进行评估法治”，④王利军：《论法治评估指标设计的基本原则》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第9期。两者相融合成为理性选择。从机理上看，客观评价与主观评价的融合，一是功能互补。主观指标可以弥补客观指标的效度不足，而客观指标可以补充主观指标信度的缺失。就适用范围而言，主观评价的适用范围更为广泛，在客观评价不适应、不可行的情形之下，尤其是衡量法治的产出和影响，可以通过主观评价予以补充。二是功能互证。体现为主、客观指标相互佐证，以修正结果，减少误差。一方面，客观指标能够验证主观指标的非理性程度。⑤王利军：《论法治评估指标设计的基本原则》，第94页。另一方面，通过相关的主观测量指标，从“实施成效”倒推“运行态势”，能够证真或证伪客观测量指标的可行性。⑥张德淼、李朝：《中国法治评估指标体系的生成与演进逻辑——从法治概念到评测指标的过程性解释》，《理论与改革》2015年第2期。简言之，主客观评价的互补互证能有效增强指标体系的效度和信度，降低系统误差。正因为如此，国内外较成熟的法治评价无例外采用客观评价与主观评价相结合的方法。如“世界银行WGI法治评价”，收集和汇总了30个权威机构的数据来源，涵盖了市民、企业家、公共和私人机构专家的观点和经历；“余杭法治指数”包括了主客观两方面的基础数据：群众满意度调查、内外组评分和专家组评审。

基于以上认识，借鉴国内外法治评价的经验做法，同时充分考虑到我国法治评价的社会环境及技术条件，如群众法治意识较为淡薄、社会参与度不足、满意度调查技术不成熟，以及政府法治信息公开滞后、数据信息不全面，等等，在既有的研究基础上，依据新时期法治建设的目标方针“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，设定为评价维度（一级指标）。之后，对一级指标内涵进行分解，作为层次分析法特例，参照专家咨询调查统计结果遴选二级、三级指标，最终形成主、客观评价互补互证的区域法治评价指标体系，并逐级赋予指标权重。如表1。①值得说明的是，该套指标体系最初于2015年设计，并在2017、2019年进行了两轮修订，评价维度指向立法、执法、司法和守法四个层面组成的全方位法治建设系统。2020 年《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》提出未来5年的重点建设任务以及“建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会”，为指标体系完善提供了价值标准指引。指标体系设计参考郑方辉，罗骁：《法治社会第三方评价：体系、实证与审视》，《理论探讨》2018年第3期。其中：社会评议包括公众（群众）满意度和专家（专业人士）评议，公众（群众）满意度又区分为针对一级指标的总体满意度和针对二级指标的分项满意度。这样处理既考虑到“公众（群众）”（主要针对结果性指标）和“专家”（主要针对过程性指标）的分工和评议的有效性，又兼顾到技术上的可行性。值得说明的是：法治的价值性决定其不易量化性和指标遴选的相对性。包括法治评价在内的社会评价是人类的主动作为，服务于特定的目的。某种意义上说，社会评价均是“一家之言”，法治评价也不例外。

三、案例实证：主客观评价结果形成落差

（一）案例选择

“珠三角”城市是粤港澳大湾区（以下简称大湾区）的核心区域（大湾区包括广东省的广州、深圳等内地“珠三角”9市，以及香港、澳门地区，是由11市共同组成的城市群）。作为我国经济发展活跃、法治水平较高的区域之一，“珠三角”地区有基础、有条件、有能力，更有责任走在法治建设的前列。2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）标志着“粤港澳大湾区城市群建设”被纳入国家顶层设计，成为国家发展战略中的重要一环，同时《纲要》也提出要加快大湾区法治建设与协同发展，这从特定的角度表明这一区域法治建设的特殊性和示范性。按照《纲要》要求，近年来，“珠三角”城市不断加大法治建设投入，强化法治供给，但不同机构针对这一区域有关法治调查与评价结果却显示，区内群众的法治获得感及满意度与法治供给的投入呈现落差，进而影响法治目标的实现。事实上，“一国两制”以粤（“珠三角”城市）为主是大湾区最根本的属性，能发挥巨大的统合作用②董皞、张强：《推进粤港澳大湾区建设的法律制度供给》，《法学评论》2021年第5期。，区域法治建设对于提升区内整体法治水平、实现国际一流湾区、促进国家法治建设水平意义重大。此外，与内地其他城市比较而言，“珠三角”城市是我国经济发展和法治建设的高水平区域，其经验对于内地其他城市的法治社会建设以及内地其他城市与港澳的协同治理具有示范性。

指标体系重在应用。不论是发挥“以评促建”的驱动功能，还是积累经验、提供样本，对“珠三角”城市法治建设水平进行“指数”量化具有现实意义。为此，自2015年开始，运用表1中的指标体系，通过满意度测量（调查覆盖区内县级以上行政区域）和专家评议，①调查对象为18-70岁常住人口；调查时间为每年1月至2月，主要采用定点拦截方式，以性别、年龄，户籍为配额条件。共计收回合格问卷68432（2015年25150；2017年21122，2020年22160），合格率95%。之后采用SPSS软件录入，样本结构基本吻合当地常住人口总体结构。专家评议调查对象为法学理论专家、法律行业专家（法官、检察官、律师等)、党政公职人员和其他专业人士（法治新闻媒体人、企业家等）。调查时间为每年3月至4月。通过邮件、电话、网络等方式，发放问卷（每年有效问卷200）。客观评价指标数源于官方统计源、相关职能部门协助查询、网页搜索统计分析和第三方机构数据源。评价体系中，法律法规合法性审查率、违法决策引发群体上访率、民事案件申请执行率三项客观指标数据缺失，本文采用其他12项客观指标。我们连续三次（2015-2020）取得“珠三角”城市区域法治指数，如表2。

表1 区域法治评价指标体系（权重：%）

表2 2015—2020年度“珠三角”城市区域法治评价结果

（二）评价结果及落差

依据主观评价指标，统计结果显示，2015—2020年“珠三角”城市主观评价逐年提高。其中，群众满意度和专家评议结果均呈上升趋势，且提升幅度较大，相同年度各市主观评价呈现地域差异。如2020年，各地主观评价差距明显，深圳比中山高17.92%。同时，纵向来看，各市主观评价增幅不同。广州、深圳、珠海、佛山等经济发展水平较高的城市，其评价结果连续排名前4。此外，群众满意度均低于专家评议结果。依据客观评价指标，2015—2020年9市均值为86.05，处于较高水平。三次评价中，每一次各市结果之差不大，其中：2020年，深圳比中山高8.03%，较为明显。

同时，从指数值来看，同一年度中，各地市主观评价普遍低于客观评价，特别是群众满意度明显低于专家评议和客观评价。以2020年为例，区内9市的主观评价均低于客观评价；其中，广州2020 年主观评价为87.97，低于客观评价（90.83）；群众满意度（85.1）明显低于专家评议（90.84）及客观评价（89.92）。同时，主客观评价的差距呈现地域差异。如2020年广州主客观评价之差为2.86，中山为10.31。但同一城市不同年度中，主客观评价差距呈缩小趋势。如2015—2020年三次评价中，中山主客观评价的落差分别为18.86、10.43和10.31。如图1。

图1 2015—2020年度“珠三角”城市法治评价主、客观指标落差值比较

比对上述评价结果不难判断，主观评价呈现“短板”现象。相对于客观指标，群众法治满意度不高、获得感不强，换言之，法治建设的客观效果与群众主观感受不尽一致，建设成效低于群众的心理预期。但与此同时，主客观评价的差距逐年缩小的事实又充分说明，区内法治建设客观效果与群众期望呈不断契合的态势。同时，各市之间指数值及主客观评价差值较为明显，并且与地区经济发展水平呈现较强正相关关系。相对而言，主观评价与经济发展的互动关系更为密切；改革试点城市的法治建设效果显著。立法先行的广州、深圳、珠海主观评价较高，说明法治改革能够较好地契合群众的法治需求。

四、结果诠释：地方法治供给与群众需求存在偏差

（一）原因诠释

首先，法治供需结构性失衡。随着“三位一体”法治进程的推进，群众的法治需求发生结构性升级，由总量需求转向品质需求。然而，法治供给跟不上法治需求结构性升级的变化，从而产生法治供需结构性失衡。突出表现为：一是法治供给与法治需求存在落差。即政府法治供给相对于群众法治需求偏好是过量的或不足的，说明法治资源配置未达到帕累托最优，存在效率损失。①龚锋、卢洪友：《财政分权与地方公共服务配置效率——基于义务教育和医疗卫生服务的实证研究》，《经济评论》2013年第1期。这是由于政府法治投入中，行政支出的供给因素主导作用强、需求因素影响较弱，②盛见：《“需求响应”视角下养老服务供需错配问题及其解决对策》，《中州学刊》2021年第2期。但政府实际法治供给与群众法治需求存在或多余或不足的落差，群众获得感不强、满意度不高就成为情理之中的现象；二是法治供给与法治需求发生错位。即政府法治供给与群众法治需求不契合，供需错配导致供给无效或低效，造成法治资源的闲置与浪费。依据公共选择理论，政府法治供给往往更为关注政绩显性度等相关利益偏好，必然降低对群众法治需求的响应。短期内也可能因投入增加，达成所谓客观效果“立竿见影”，但难以提高群众对基本公共服务的满意水平。③王欢明、诸大建、马永驰：《中国城市公共服务客观绩效与公众满意度的关系研究》，《软科学》2015年第3期。历史经验表明，法治供需结构性失衡，导致群众对法治建设产生失望感和挫败感。而这种挫败感一旦形成，就会成为一种心理定势，影响人们对法治的主观评价。④张淑钿：《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》，《港澳研究》2017年第3期。

其次，法治理念偏差与人治思维惯性。用法治思维和法治方式化解社会矛盾，这是十八大以来中央对地方各级政府的要求，然而，受法治理念偏差以及长期人治思维惯性影响，法治建设的客观成效与群众实际感知之间存在差距：一是法治理念偏差影响法治建设客观评价。地方政府对法治的人际理解差异容易产生法治理解偏差或者实质内容地方化、部门化，⑤邱佛梅、谭玮：《“三位一体”法治建设背景下的法治社会评价体系构建》，《法治社会》2018年第1期。部分地方政府把法治片面理解为“政绩之治”，将提升法治建设客观评价作为“法治任务”，热衷于各种形式主义，甚至衍生法治“大跃进”现象，导致客观评价“虚高”。如某市积极加大法制供给，2015年3月15日到2019年12月31日共出台了12部新法规，集中关注城市综合治理与市容环境等问题，与之相应“科学立法”方面评分较高，但“民主立法满意度”偏低；二是人治思维惯性影响群众主观感知。长期以来我国社会治理由政府包揽，民主观念和社会协同观念缺乏，传统人治思维和权力本位突出，社会治理方式也容易受家族关系、裙带关系的影响，法律制度执行偏差、选择性执行等问题大量存在。如在基层和农村地区的社会治理中，依靠村规民约，甚至“权威人员治理”而抛弃法律的事情屡见不鲜。这种情形容易降低群众对地方政府法治建设效果的实际感知。

再次，法治建设中群众缺席与缺位。群众是现代民主政治和法治国家的主体，也是法治建设的内在驱动力。然而，从社会心理的角度上考虑，市场经济的运行逻辑中对自利行为的刺激，降低了人们的合作意愿与公共责任感。①陈福平：《强市场中的“弱参与”：一个公民社会的考察路径》，《社会学研究》2009年第3期。具体而言：一是群众参与不足或参与缺席。基于对自身利益的权量，以及对政府社会治理的惯性依赖，群众参与法治建设的积极性和认识度不够。而一旦这种淡漠成为群众的普遍习惯，将抑制群众参与法治社会建设实践；二是群众参与责任缺位。主要表现为参与机制、渠道缺失导致参与量不足、参与度不够，群众在法治建设中的责任和功能无法充分实现。以群众参与立法为例，尽管一些城市立法过程中也委托“专家立法”和“第三方立法”，但总体来说，群众参与立法的法律、法规草案较少，参与人数不多、环节较少、参与度较浅。群众在法治建设的缺席与缺位，成为政府法治建设客观成效与群众主观感知之间的“壁垒”，进而引发主客观评价结果的落差。从区内历年评价结果看，群众对立法立规参与度、重大民生决策民调的满意度普遍低于客观指标评价，即是群众参与不足对评价结果影响的实证。

最后，系统性误差。主观评价低于客观评价的另一个原因在于系统性误差，又可分为两种情况：一是主动性的，主要针对客观评价。客观评价以客观指标为依据，客观指标相对“敏感”，甚至涉及“一票否定”及官员前途，因而一些地方“报喜不报忧”，抬高、扭曲指标值，以显示政绩，但“群众的眼睛是雪亮的”，二者必然形成落差；二是被动性的，法治不易衡量、不易测量的属性决定一些指标即使“客观”，也难以反映实际情况，如小概率的刑事发案率与绝大多数群众治安满意度并非简单的线性关系，基于政府法治数据信息透明度、公开性不足，群众满意度评价往往带有盲目性，并且倾于负面。此外，抽样调查技术再完善，理论上仍旧存在系统性误差，更何况现阶段我国民意调查的条件并不成熟，各种可预期的误差较多，从而影响主观评价的准确性。

（二）负面影响

一是加剧法治建设的不均衡。一方面，加剧法治建设的外部不均衡。在我国当前的法治建设中，存在着较大程度的法治政府建设与法治社会建设背离的现象，②胡晓利：《法治政府和法治社会一体建设研究》，第100页。法治社会建设在很大程度上被忽视或弱化了。主观评价低于客观评价，表明群众在法治社会建设中的获得感、幸福感、安全感低于政府客观绩效，长此以往影响群众参与法治社会建设的积极性，加剧法治政府建设与法治社会建设的差距；另一方面，加剧法治建设的内部不均衡。面对主观评价低于客观评价的结果，经济发达地区以及改革先行地区往往关注主观评价的提升，积极加大群众所需的法治供给，从而有效提升法治建设效果的群众感知和法治建设整体水平；而欠发达地区以及尚未推行法治改革的地区，更多聚焦于经济发展，无法平衡法治供给，自然也会忽视了群众的法治需求。从而导致法治建设陷入“强者更强，弱者更弱”的区域性不均衡状态，2015—2020年“珠三角”城市法治建设评价结果从一个角度佐证了这种区域的不均衡性及发展趋势。

二是模糊法治评价的价值导向。主观低于客观的评价结果与政府主导的法治评价结果相悖，影响法治建设的真实“政绩”。囿于治理资源的有限性，部分地方政府往往选择教育、引导群众认识政府政绩的低成本方式来凸显法治建设成效，导致法治评价失去价值导向功能和理性中立。具体表现为：第一，扭曲法治内涵。只关注加大法治公共产品供给量，忽视真实法治需求，法治公共产品供给与群众法治需求之间缺失衔接，甚至脱离自身的实力，制造“无效供给”，增加了不必要法治成本，扭曲了法治内涵；第二，忽视法治评价的价值导向功能。过分强调法治社会的硬性建设及其可视性，将群众满意度作为一种增进群众对政府绩效认识的工具，甚至是应对考评的道具，忽视群众真正的法治需求和法治获得感；第三，陷入法治评价的技术陷阱。部分地方政府迷信和热衷于“法治项目”，视评价为“政绩工程”；唯数字化思维，过分关注法治投入与产出的指标量化，以至出现“官出数据”和“法治竞争”等不良现象。①邱佛梅：《法治社会评价:理念、体系与实证分析》，第165页。

三是削减法治建设的内在动力。法治建设为了人民、依靠人民，人民群众是法治社会建设的重要主体，也是法治建设的力量源泉。然而，缺乏市民社会的长期发展和浸润为法治及其现代化准备的丰富土壤和坚实基础条件，使得我国法治建设呈现出缺少补给和根基，难以落地的“失重状态”。②陈金钊：《用法治方式满足公民对美好生活的向往——关于法治发展不平衡、不充分的断思》，《河北法学》2018年第4期。群众参与不足将导致法治建设缺乏内驱动力，“让人民群众满意”的目标难以实现。主观评价低于客观评价，表明法治建设中群众的缺席与缺位，长此以往，将导致群众对政治生活及社会活动的漠不关心、对客观世界的潦草屏蔽，以及对与自身生活息息相关的民主法治建设麻木不仁，也会形成一种具有抑制效应的“弱参与”现象，使得群众在社会参与中互助和信任的能力逐步下降。③陈福平：《强市场中的“弱参与”：一个公民社会的考察路径》，第109页。进而，挫伤群众参与法治建设的积极性、主动性和创造性，削减法治建设的社会动力。

四是弱化法治建设的社会信任。基于法治与群众信任之间的关系：群众越尊崇法治，法治就越可靠。④伍德志：《论法治评估的“伪精确”》，《法律科学（西北政法大学学报）》2020年第1期。法治社会信任来源于群众内心的法治尊崇，而主观评价低于客观评价，体现了群众对法治建设缺乏认同和信任。因为群众满意度的重要影响因素之一是政体认同度或政府的政治合法性和公信力⑤Christensen.T.&Lægreid.P.,“Trust in Government:The Relative Importance of Service Satisfaction,Political Factors,and Demography”,Public Performance&Management Review,vol.28,no.4(June 2005),pp.487-511.。具体而言：主观评价低于客观评价将导致国家权力代表的政府官员不被信任。引发群众对政府法治建设客观评价结果失真以及“注水数据”“粉饰政绩”等多方质疑，直接或间接影响政府法治行为的公信力，甚至合法性。同时，主观评价低于客观评价还将导致作为国家权力规则的法律不被尊崇。群众对法律本身的公平正义缺乏信任，法治遵从感较低，对政府法治治理方式的认同感较低，守法的社会心理基础比较脆弱，⑥李娜：《“积习难返”：日常性违规的生成机理及其后果》，《思想战线》2018年第3期。一些领域出现普遍违法，进而危害群众获得感、幸福感、安全感，破坏了信任基础，弱化法治建设的社会信任。

五、改善路径：法治建设应不断满足群众法治需求

（一）以追求群众满意度最大化创新法治建设的理念导向

《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》提出要“健全群众满意度测评制度，将群众满意度作为检验法治社会建设工作成效的重要指标”。因而，法治建设中既要重视法治的硬件建设，更要关注法治的满意度。尤其是对于群众不满意的地方，“知其然更要知其所以然”，弄清背后的驱动因素及导致不满的原因，有针对性地加以改进。为此，应把握好法治建设的出发点和归宿点，抛弃“工具主义法治”以及传统人治思维，树立群众满意度最大化的理念导向，构建与群众利益对接、由群众“共建”“共治”的法治建设机制，实现社会公平正义、保障社会成员合法权益，使社会肌体充满活力、社会生活和谐有序，建设成果由人民共享，增强人民群众的“获得感、幸福感、安全感”①方世荣、孙思雨：《论公众参与法治社会建设及其引导》，《行政法学研究》2021年第4期。，让群众真正掌握法治建设的主动权。

（二）平衡法治建设供求关系，提高法治公共产品质量

改善目前我国的法治供给不能满足社会需求的现状，应优化法治建设供求关系，提高法治公共产品质量。具体而言：一是构建“需求”导向的法治建设供求关系。突出强调法治供应者需要在充分了解和尊重群众偏好的基础上优化其供给结构以平衡好各类公共服务之间的配比，让有限的公共资源能优先满足最迫切、最紧要的需求，以最大化发挥其效用并提升社会的整体福利，②洪曙、武锶芪：《基于获得感提升的基本公共服务供给结构优化研究》，《财贸经济》2019年第12期。进而实现法治建设的内外均衡发展。二是遏制形式主义，切实提高法治产品供给质量。法治供给的公共产品主要包括立法产品（如法律法规、立法评估等）、行政产品（如行政指导、法治宣传教育等）、司法产品（如法律援助、人民调解等）。第一，增强立法的科学性，提高法律体系覆盖率。正视在不少领域，法律、法规对群众、社会组织的行为，还缺乏应有的调控标准，从而形成了社会行为规制的死角和盲区等问题③史丕功、任建华：《法治社会建设的价值选择及主要路径》，《山东社会科学》2014年第9期。。第二，强化行政合法性，如完善社会管理决策的民意反映机制，畅通群众参与和民意表达机制。第三，彰显司法公正性，加强司法透明程度和司法公信力，提高司法主体独立性和审判独立满意度，推进司法干预问责制度化等。应基于供求关系理论重新调适法治社会建设的投入结构，加大基本民生需求中，教育、就业、社保、医疗卫生等公共服务法治保障，有效增加群众的法治认同感及提升法治社会建设效果。

（三）积极引导群众参与法治建设，形成理性的法治预期

通过畅通群众合理诉求的表达机制，积极引导群众参与立法、行政和司法过程，发挥群众作为法治建设主体的驱动功能；同时，通过群众切身参与、了解法治建设进程，形成对法治的合理信任和尊崇，实现对法治建设实践的合理预期，避免非理性状态下形成的盲目的过高法治预期。具体而言：一是引导立法中的群众参与，如参与立法调查、立法听证等；培养群众的主体意识和权利义务观念，培育守法的社会环境，让法治成为群众普遍共识和行为自觉。二是加大行政中的群众参与，促成在一定程度上限制政府权力，“倒逼”政府及公共政策规范化和法治化，促使政府和群众形成合力，提高决策民主性，推动社会“善治”发展。④郑方辉、邱佛梅：《和谐共建视角下的法治政府与法治社会关系》，《法治社会》2017年第3期。基于低收入群体、低学历群体，以及弱势群体满意度普遍较低的事实，应更加关注及创造条件让弱势群体参与法治建设。三是强化司法中的群众参与，促使群众了解司法运作，提升司法公信力，并对司法活动形成监督效应，提升司法公正。四是建立起灵活高效的依法参政平台和渠道。充分发挥国家机关、社会组织和基层群众自治组织以及新闻传媒的社会利益表达功能。

（四）推进法治信息公开，完善评价技术体系

针对系统性误差导致主客观评价的现实落差，一是要破除部门和地方信息壁垒，多管齐下，推进法治信息透明和公开，防止法治信息失真导致客观评价失真，尤其是司法、执法方面的统计数据应全面、及时向社会公布。阳光是遏制数据造假的防腐剂，也是防止一些地方报喜不报忧抬高指标值的最好利器。二是明晰评价的功能定位，不断改进和完善评价技术体系，主要是指标体系，凸现关键指标评价，增强主、客观评价的互补性与互证性，增大主观评价权重，科学论证评价周期。同时，培育第三方评价主体，推进委托第三方评价。

区域法治评价是我国地方法治建设进程中推进治理方式变革创新的重要举措。我国社会主义制度决定法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，实现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。①卓泽渊：《习近平法治思想要义的法理解读》，《中国法学》2021年第1期。换言之，法治建设目的在于实现“公民对公共服务绩效的感知、评价与公共服务运作的实际绩效是一致的”②王佃利、刘保军：《公民满意度与公共服务绩效相关性问题的再审视》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1期。。当然，主客观评价的“无缝隙契合”实际上不存在，相互之间的“缝隙”因服务类型和环境的不同呈现出较大差异。③周志忍：《论政府绩效评估中主观客观指标的合理平衡》，《行政论坛》2015年第3期。对“珠三角”城市而言，缩小主客观评价的落差至关重要的是践行以人民为中心的发展理念，满足人民群众对法治建设的新要求、新期待，增加人民群众对法治建设的获得感和满意度。