基于内控视角的高校政府采购审计探析

2022-03-18刘为占友林

品牌研究 2022年1期

文/刘为占友林

(华南理工大学)

随着《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》的颁布，高校政府采购工作从摸索中逐步发展起来。党的十八大以来，随着一批标志性、引领性改革举措的颁布和实施，我国高等教育得到快速发展，为高校政府采购工作在高校的建设和发展过程中提供了重要的采购保障支持。同时，从各种渠道披露的问题来看，高校政府采购中“暗箱操作”“围标串标”等问题也时有发生，也是高校需要重点关注的“敏感领域”，高校政府采购内部控制建设还任重道远，对基于内控视角的高校政府采购审计进行研究和探讨，对促进高校不断完善政府采购的内部控制体系、预防采购风险和提高采购绩效等具有重大的现实意义

一、基于风险管理的高校政府采购面临的挑战

（一）风清气正的采购环境还有待持续不断的努力和维护

各个学校关于采购工作的定位和管理习惯存在一定差异，采购工作涉及学校所有单位及绝大多数教职员工，如果不同层面的人员不能严守采购规范，如果有领导对采购工作违规干预，那么采购风险也就随之而来。

（二）政府采购部门的管理职能未能充分体现

1.部分高校采购管理体系仍然比较分散，不同类别的采购分散于学校不同的部门，未能形成有效的归口管理，学校的采购管理制度标准不一，程序、流程各有差异，难以形成统一的规范管理，关键是这种分散式的管理体制往往不能将采购工作独立于决策部门之外，使政府采购的规范运行产生天然的障碍，学校难以形成决策、执行、监督三权之间的制约与协调机制。2.分散的采购管理也不利于采购管理队伍的培养和管理水平的提升，不利于采购队伍的专业化和人员的稳定，也就不能很好地发挥采购管理职能。

（三）采购用户的主体责任落实不到位

部分高校对采购用户单位的管理可能尚未形成明确的规范，用户单位过分强调自身的权利，而弱化责任和义务意识，主要表现包括：1.采购调研不重视，采购前期准备工作不到位。对科研设备的采购没有进行广泛的必要调研，对市场上相关设备的主流品牌、技术参数及厂家缺乏必要的了解，导致选取的设备未能很好发挥作用或者是同样质量或功效的设备付出了更高的成本；2.用户单位对于产品或供应商可能存在很强的偏好，在提供采购需求时，主观上不自觉偏向自己认可的品牌或供应商，有些甚至参照目标品牌设置技术参数，或设置特殊要求，形成对其他供应商的不合理障碍，使采购工作未能实现最优。3.存在利益输送。用户单位的关键人物，与潜在供应商形成利益联盟，暗箱操作，虚抬中标价格，甚至为了私利采购一些实际上不怎么使用的高价值设备。而高校在落实校内采购用户的责任方面不够重视，很多学校没有形成相应的制度和机制，用户单位在这方面的观念不强，有的甚至有意回避责任，使采购工作的规范运作在采购源头上隐含风险。

（四）采购代理的监管容易缺失

在各个高校中，委托招标代理开展政府采购的代理业务是一种非常普遍的现象，很多高校自行招标的力量相对不足，借用社会招标代理的力量作为一种补充就十分必要，但是不同招标代理的招标行为和招标效果可能存在较大的差异，学校也会面临一定的风险。1.不同代理机构有不同的企业文化和管理理念，在进行代理服务的过程中能否完全遵守招标代理的职业操守也就因企业和经办人员而异。2.有的单位选用代理机构时就动机不纯。一方面，把代理机构作为挡箭牌，把一些敏感、复杂的项目或组织难度高的项目交给代理机构来做，出了问题就推给代理机构；如果用户单位有强烈的意向，而采购管理机构又管不了或不敢管就交给代理机构，有风险也会比自己操作要好一些。

二、高校开展政府采购审计的困境

（一）受专业水平的限制

1.高校采购的很多科研设备涉及各行各业，大多是高精尖，尤其是很多985高校采购的仪器设备更是全球顶尖产品，审计人员对这些仪器设备根本就是外行，哪些指标更加重要心中没底。2.有关政府采购的法律法规及政策文件非常繁多，审计人员对政府采购相关的法律法规也不一定很熟悉，判断是否合法合规还需要边学边看，更不要提经验丰富，这对审计人员开展采购管理审计非常不利。

（二）受到话语权的影响

1.学校的核心力量是教学与科研人员，行政主要是为教学与科研服务的，学校很多院士、教授等都是学校发展的依靠力量，这些著名人士在学校的地位和话语权远远超过一般的行政人员。2.采购单位往往也是用户单位，采购来的设备是否符合教学及科研要求，是否真正发挥作用，用户单位最具有发言权，也就是采购效果的最重要的评价权在用户。鉴于这两方面原因，如果处理不好，审计很容易造成被动局面。

（三）信息不对称

1.用户在教学科研过程中，与市场的联系、与供应商的交往，拟采购设备前的市场调研和与供应商的沟通等与采购相关的信息审计人员是不太了解的。外围的各种操作不仅不好了解也无法取证，内部审计人员能够监督的范围受到很大的限制。2.由于高校政府采购的标的品目繁多，审计人员对它们的市场行情不够熟悉，甚至缺乏了解，面对采购合同的价格是否合适心中没底。

三、高校政府采购内部控制审计路径

（一）建立政府采购内部控制风险评估制度

根据《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）教财厅[2016]2号》的要求定期对学校政府采购的风险进行评估。首先，请学校政府采购相关职能部门按照“政府采购管理内部控制风险自评表”进行自评，具体评估内容如表1。

表1 **学校政府采购管理内部控制风险自评表

其次，审计部门依据收集的审计证据，结合收到的自评表，对学校政府采购内部控制风险的发生概率和影响程度进行修正和评价。主要针对学校政府采购内部控制的各个风险点，认真审查责任单位提供的控制措施是否能够全面覆盖风险点，控制措施的支撑材料是否真实、完整和充分。

（二）开展政府采购内部控制评审

在正式开展内控评审之前，审计人员可以做一些政府采购内部控制的相关分析，一是要了解和分析学校建立政府采购内部控制的目的和动机，是为了完成上级有关内控建设的任务而敷衍了事，还是为了真正强化风险管理，如果是前者，内控制度是否健全、是否科学恐怕要打一个问号，如果是后者则相对风险较小；二是要了解和分析建立学校政府采购内部控制的人员专业水准、职业操守及制度出台过程，内控制度起草人员专业水准越高，职业操守越好，制度征求意见越充分，决策越规范则内控越完善且风险越小。相关分析之后也就是实质性评审过程，主要分为两个方面：

1.对高校政府采购管理内部控制是否建立、是否健全进行评审

评审内容主要分为单位层面和业务层面两个部分。

单位层面：主要对采购业务相关管理制度、采购管理机构或归口管理部门的设置、岗位分工及不相容分离等进行评审。审查学校政府采购的管理体制是否完善，是否实现归口管理，部门职责是否清晰合理，岗位设置是否科学，分工是否合理并符合不相容分离原则，审查有关政府采购制度体系是否健全等。

业务层面：主要对采购申请审批制度的建立，采购计划的安排，政府采购方式的选定，供应商准入和评估制度的建立，公开招标方式的采用，价格遴选机制和招标评标方法的选用，采购合同的审查管理，验收制度的建立和采购付款的管理等进行评审。

2.对高校政府采购内部控制是否执行及执行效果进行评审

一般来说，对政府采购内部控制是否执行及执行效果的评审主要有两个步骤，第一步，要求学校政府采购相关职能管理部门按照审计部门提供的表格及内容进行自评；第二步，审计部门按照审计方案，选择适当的方法，收集审计证据，对内部控制的执行做出适当评价，并提出进行完善的意见和建议。

四、审计方式方法的创新

（一）系统数据分析法

各个高校每年都有大量的政府采购项目，每个采购项目需要经过从采购需求提出、制作采购文件、发出采购公告、组建评标或谈判小组、签订合同到验收付款等一系列流程，每年采购完成后留下了大量的采购数据。系统数据分析法主要通过对各类采购数据进行整理、统计，并对业务数据与财务数据之间、财务数据之间、业务数据之间进行对比分析以发现趋势、异常和风险，以此来反推内控存在的问题和不足。

数据分析方向主要有：1.分析采购负责人与经办人分布、中标人或成交商分布，主要通过学校内外采购相关人员进行关联分析来寻找隐含的风险线索；2.分析评审打分情况是否有异常，客观分是否一致，主要通过过高或过低的打分来寻找异常情况，也可通过客观分的差异来发现问题；3.分析投标人数量与中标下浮率是否有异常，对于招标下浮率过分靠近采购预算或拦标价的给予充分的关注；4.分析采购标的质量问题分布，售后服务问题分布等；5.分析投诉或质疑情况是否有异常等。

（二）典型案例综合分析法

这是一种针对各种政府采购典型案例进行逆向分析倒推采购管理内控的缺陷和问题，案例主要以学校内部发生的案例为主，也可结合市场上出现的典型案例，关键是要根据案例进一步分析产生问题的根源，尤其是学校政府采购管理体制机制、岗位设置、管理理念、队伍建设、方式方法等方面存在的问题。

例如: 某专业实验室改造装修项目委托招标代理在自己的平台进行设计施工一体化招标，工程投资1500多万元。招标文件中投标人合格条件：1.具有机电安装工程施工总承包二级（或以上）资质或具有机电设备安装工程专业承包二级（或以上）资质；2.还应具有承接本工程所需具有建筑装饰工程设计专项乙级（或以上）资质；或具有综合甲级设计资质；3.应具有建筑智能化工程专业承包二级（或以上）资质；4.必须是通风柜的专业制造商，投标人近五年完成过质量合格的类似工程施工业绩至少5项（类似工程是指：至少300台通风橱的新建项目）；5.组成联合体的法人不能超过2个。

该项目投标人资格条件的设置可能存在的问题：投标人专业设置过多；专业资质过高；对联合体做出限制。通过该项目的潜在投标人的合格条件反映出学校政府采购管理内部控制可能存在的问题主要有：1.用户单位政府采购主体责任落实不到位，采购主体的权利和责任不匹配，也可能责任不明确；2.对招标需求的审核把关不严，学校招投标管理机构未能充分发挥管理职责或专业水准不过关等。

五、强化审计成果的运用

（一）建立和完善审计整改制度

针对审计过程中发现的问题，审计将进一步分析原因，指出内部控制的不足，并提出针对性强的优化意见和建议。在审计报告发出的同时，发出审计整改通知书，要求被审单位限期提供整改报告，对整改情况通过多种机制进行进一步的跟踪落实。首先，学校可建立学校层面的审计整改制度，明确被审单位审计整改的第一责任人，规范审计整改的基本程序和相应的要求，明确整改达不到要求或拒不整改应承担的责任；其次，要明确提交审计整改材料的时间要求及跟踪监督机制，确保采购管理审计整改落到实处。