完善行政事业单位内部控制体系的分析与思考

于达 青岛市李沧区政府采购服务中心

引言

近年来，行政事业单位内部控制作为国家治理的重要组成部分取得重要进展。从2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的实施，到2015年《财政部内部控制基本制度（试行）》的发布，再到2016年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的推行，全国范围内行政事业单位建成并有效实施内部控制，建立了单位内部控制建设年度报告制度，并纳入单位决算报告体系，全国各级各类行政事业单位内部控制建设取得了阶段性成效。随着我国社会发展的不断推进，行政事业单位内部控制也要进行深层次改革和发展来适应社会经济发展的要求。

一、行政事业单位内部控制的内涵

财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”与企业内部控制不同，行政事业单位内部控制的目标主要包括，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

从业务分工划分，行政事业单位内部控制可分为财政内部控制和非财政内部控制。其中，财政内部控制是指财政部门主导的以资金活动的链条为主要监控点对财政资金的各个环节进行监督控制，目标是建立健全权力运行制约和监督机制、减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险。财政内控控制通过预算控制规范资金管理，确保政府合理分配公共资源。非财政控制是指除行政事业单位预算控制之外的控制活动，主要包括业务流程管理、公共服务管理等。

二、我国行政事业单位内部控制发展历程

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。我国行政事业单位内部控制发展非常迅速，从2012年财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》作为行政事业单位内部控制的首个规范指导性文件开始，经过几年时间已经初步建立了内部控制框架，全国范围内行政事业单位建成并有效实施内部控制，整体体系建设初见成效（见表1）。

表1

行政事业单位内部控制的发展与社会发展水平密不可分，制度的发展应该与社会发展水平相适应。陈文川和余应敏（2016）认为政府内部控制的职能可以分为初、中、高级三层递进阶段。具体表现为从防范业务风险、打击贪污腐败到建立健全制度建设、改进管理效率职能再到更广范围和更深层次来提升政府治理效能，推进国家治理职能等层次。

根据近期国家在行政事业单位内部控制出台的相关文件和执行情况，当前我国行政事业单位内部控制建立了规范制度，以财政内部控制为主线，探索开展了内部控制基础性评价工作和内部控制报告管理制度，行政事业单位内部控制基本框架已经建立并开始广泛应用。但随着全面改革的持续推进和构建新发展格局、推动高质量发展的时代要求，行政事业单位内部控制在发展过程中还存在控制范围不够、部门协调联动不足、部署分工不明确等问题。这就需要对行政事业单位内部控制体系框架进行补充和完善，逐步从基本的内部控制框架向多层次全方位的内部控制体系推进。

三、行政事业单位内部控制体系的现状分析

行政事业单位内部控制不是近期才提出的概念，而是一直存在于政府内部管理活动。内部控制体系建设需要一个从制度设计到控制活动再到评价监督活动的闭环，使得整个体系具有随着环境变化而实现自我监督和更新的特点。当前行政事业单位内部控制体系是初步建立的体系，距离整体预期还有不少差距。

首先，行政事业单位内部控制总体框架没有形成系统的体系。以财政内部控制为主线的预算控制管理是政府部门运行顺畅的基本保障，但随着社会经济发展和人民监督意识的提高，政府活动的工作效率、公开透明程度、处理突发事件的反应能力在政府工作中的地位日益凸显。建立多层次全方位的行政事业内部控制体系就是结合当前国内外发展的新形势，以防范化解重大风险和满足人民的迫切需求为目标，将行政事业单位内部管理活动的各个环节科学的条理的串联起来，形成一个资金流、信息流、服务活动顺畅运行的整体生态。

其次，内部控制体系所涵盖的范围需要进一步调整和扩展。例如，目前行政事业单位的内部控制业务层面内容仅包含预算、收支、采购、资产、合同和基建六大业务，而党的十九届四中全会对审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易和公共财政支出等重点领域实施监督机制改革和制度建设。随着政策的发展和管理需求的提高，原来行政事业单位内部控制制度所涵盖的六大业务已经远远不能满足新时代政府治理的需要。行政事业单位中还有许多部门承担着不同行业的服务和发展职能，除了一套通用的行政事业单位内部控制规范之外，控制规范还要对不同行业和领域的内部管理活动提供指导。这就要求在通用的内部控制规范基础上建立多个行业领域的内部控制指导文件，形成对全部行政事业单位的全覆盖。

再次，从内部控制体系自我革新能力方面来看，行政事业单位内部控制内生动力不足导致领导层对内部控制规范实施缺乏重视。虽然当前国家明确出台了相关文件，指出行政事业单位内部控制规范的作用，但在实际执行实施过程中，仍有领导干部没有认识到内部控制的价值，没有理解单位内部控制的实际意义。有的部门内部控制管理工作落实不到位，开展内部控制工作“只开会议走形式”，内部控制制度发挥的作用几乎微乎其微。

同时，具体行业内的内部控制制度的制定也缺乏科学性和实用性。有些基层单位制定的内部控制规范没有突出工作重点，制度规范“好看不好用”，不能解决实际工作问题。有些单位制定的内部控制制度几乎如出一辙，都是为了应付上级检查和审核而随意制定，根本没有充分结合自身实际情况，没有突出重点，关键控制点、风险点，业务活动流程图不规范、信息与沟通机制严重欠缺。有些内控管理制度在日常工作中几乎不会得到应用，内部活动仍然是依据原有的制度规范进行管理，这与国家推出内部控制规范的初衷相违背。

最后，评价监督环节薄弱导致内部控制规范执行效果达不到预期水平。如果将内部控制体系看作一个整体生态，那么监督评价环节将是这个整体循环发展的重要保障。一个控制活动从开始到结束，可能资金流、信息流和服务活动都参与其中，具体哪个环节影响了总体的服务效率水平，需要评价监督机制及时做出反馈和调整。目前行政事业单位内部控制的评价监督主要以财政内部控制评价监督以及各单位向财政部报送的内部控制报告为基础。财政内部控制作为内部控制的一个组成部分，不能涵盖所有内部控制的内容。内部控制报告制度是对行政事业单位每年内部控制工作的总体情况，具有一定的评价监督作用，但监督反馈时间超过一个年度，不能及时对内部控制环节出现的问题进行评价调整。

四、推进完善行政单位内部控制体系的建议

一是建立政府主导的顶层设计，将内部控制管理工作进一步提升到政府层面。目前全国行政事业单位内部控制的主管部门是财政部门。财政部门主管的内部控制可以迅速高效的解决预算资金的控制管理问题，但在一些非财政内部控制方面则稍显力不从心。例如在政府信息公开方面，不仅是财政预算决算、三公经费信息要公开，各个政府部门为群众做的主要工作也要公开。在突发事件处理过程中，比如疫情防控，其各个环节都要保障人民群众的知情权和监督权。所以，建立以财政内部控制为基础，各部门统一协作的内部控制体系就是未来的一个趋势。

二是将行政事业单位内部控制规范实施情况纳入单位考核，建立反馈及时的内部控制执行体系。内部控制规范的执行和落实，行政事业单位领导干部是牵头人，起到关键领导作用。将内部控制规范实施情况纳入单位考核就是要求单位主要领导把内部控制当成一个重要任务来抓，通过科学有效的内部控制管理方法，进一步提高单位效率和防范化解重大风险，提升人民满意度。对内部控制制度执行情况的考核与评价，科学确定考核评价的重点和标准，将专项风险内部控制办法及操作规程当中的风险进行量化，设定合理的分值，将各单位内部控制制度执行情况、自查自纠情况、整改落实情况等纳入考核评价范围和指标体系，逐步形成科学、合理、公平、公正的考核评价指标体系。在制定考核量化指标时，内部控制管理分值要注重与地区发展情况相结合。在考核初期，注重使用通用的具有共同特征的指标作为考核的基础。随着内部控制制度和环境的进一步完善和发展，可以按照不同行业分别制定不同的考核体系。

三是建立以内部控制基本制度为基础，多个行业内的内部控制规范为补充的内部控制制度体系。目前有些单位设计的制度缺乏科学性，依靠生搬硬套或者抄袭等形成制度内容，这导致制度规范与单位实际情况存在极大的偏差，几乎不具有可行性，因此想要充分发挥内部控制的价值，单位应从实际入手，真正梳理内部信息、排查风险隐患，制定有自身特色的内部控制制度。在内部控制制度体系的构建方面，以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为指导，梳理单位各类基本的经济活动业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险以确定风险点，选择风险应对策略并督促相关工作人员认真执行。同时，教育、卫生、审批服务等多个行业领域建立符合自身行业特点的内部控制管理制度，使内部控制的科学管理方法与行业特点深度融合，更加有效的提升行政事业单位的管理效能，更好地为社会提供社会产品，服务人民。

四是逐步完善内部控制的信息系统建设。信息系统建设是内部控制管理工作的基础性工作。信息系统的应用能够使单位内部控制管理活动与互联网、大数据等信息活动进一步整合发展，发挥内部控制作用。当前，行政事业单位的政务系统、财政预算管理系统等都是内部控制信息系统的组成部分，分别负责对应环节的信息流、资金流管理活动。逐步完善内部控制的信息系统建设，首先要加强已运行系统中内部控制功能，将系统中的内部控制环节科学的连接起来，打破信息孤岛，形成内部控制管理活动的链条。将重要的单位内部控制活动纳入信息系统管理，才能实时对控制环节进行监控，防范化解重要风险。其次要进一步完善政务系统内部控制功能，在公文流转的基础上体现出控制活动全过程，加强控制活动评价和监督环节的反馈功能，对进行的事项进行及时评价和监督。最后要根据地区内部控制发展情况，在已建立内部控制制度体系、执行体系，内部控制发展成熟的地区探索建立独立的内部控制信息系统。

五是财政监督与纪委审计等多部门监督互相配合，建立多层次成体系的内部控制评价监督体系。内部控制评价监督是形成内部控制活动闭环的重要环节，要对内部控制体系全过程进行评价监督必然也要建立与之对应的评价监督体系。

首先，科学健全权力均衡机制，实现决策、执行、监督三者相对独立。周期性的梳理各个部门和事项的管理服务活动，达到权力的合理分配和相互制约，进而逐步理清管理服务活动的责任链条，提高履责效能，及时评价反馈。在关键监管领域，例如市场监管、质量监管、安全监管、金融监管等方面要统筹推进，纪委审计部门应该根据管理活动的重要内部控制节点全程参与、全程跟进，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞。其次，应当建立专门的内部控制审计评价制度，对各个部门内部控制有效性进行审计评价。可以由审计机关通过交叉审计的方式对于财政资金使用的合规合法性及内控制度的有效性进行评价，并出具内部控制审计报告。最后，对特定的重点工作或行业的内部控制管理工作，由纪委、财政、审计部门组织开展定期检查和不定期检查，适时通报检查结果，必要时及时调整内部控制流程。

结语

完善行政事业单位内部控制体系是推进国家治理体系和治理能力的现代化的必然要求。多层次全方位的内部控制体系构建需要内部控制顶层设计、制度体系、执行体系、信息系统、监督体系的持续升级、深度链接和互相配合。完善内部控制体系的过程是一个系统性工程，要注重内部控制管理与社会发展相适应，只有与地区发展水平相协调，才能够不断提高公共服务的效率和效果。