高速公路项目征地拆迁存在的问题及应对措施

倪书兵

关键词 高速公路;征地拆迁;问题;应对措施

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）04-0178-03

0 引言

公路运输作为五种（航空、铁路、管道、水路、公路）主要的运输方式之一，因其灵活、迅捷、机动、方便的特点，成为交通体系中重要的组成部分。高速公路凭借其运行速度快、服务水平高等优势，成为公路网中的大动脉。随着人类文明、社会进步的步伐加快，高速公路建设对人们生活出行的影响愈发明显。我国的高速公路从20世纪80年代末起步先后经历了80年代末至90年代末的起步阶段和90年代末至今的快速发展阶段。从起步到高速公路通车里程1万km，我国用了12年时间，然而从1万km到2万km的突破，我国只用了不到3年时间。基本上，我国的高速公路发展只用了15年时间就走完了发达国家需要30至40年才走完的路，创造了令世界瞩目的成就。截止2020年底，我国高速公路通车里程达16.1万km，稳居世界排名第一[1]。人们逐渐意识到高速公路的建设对当地经济发展、人民生活水平提高有明显的促进作用。然而，在实施过程中，尤其是项目立项后的建设期，高速公路建设也会面临相应的问题。该文主要探讨该项目供地过程中征地拆迁存在的问题及应对措施。

1 项目概况

某高速公路项目途经肇庆市广宁县、高要区、端州区和佛山市高明区，总里程120.51 km。工可估算批复总投资263.44亿元，建安费184.82亿元，项目建设工期3年。全线征地约865.8万m2，涉及8个乡镇。SJ02标段全长39.2 km，永久红线范围征地255.85万m2，涉及4个乡镇。红线征地启动时间为2021年3月15日，征地的责任主体为当地各级政府。

2 高速公路项目征地拆迁的范围和内容

2.1 高速公路征地拆迁的范围

（1）永久性占地：设计位于高速公路项目红线内的各类耕地和非耕地。耕地主要包括基本农田、鱼塘、菜地、水塘等，非耕地主要包括荒废的林地、山地、宅基地等。

（2）拆迁建筑物：高速公路沿线红线范围内的建筑物，主要包括砖瓦房、泥土房、土木房、砖混凝土房以及简易房等。

（3）土地附着物：位于高速公路沿线红线范围内的土地附着物。主要包含水井、名贵树种、围挡围墙、坟墓、果树等。

（4）电力、通信设施迁改：位于高速公路红线范围内的高低压电力、通信设施，主要为电杆、线杆迁移、电线（缆）、变压器、通信光缆等。

（5）受影响的住户：凡有建筑物、土地或土地附着物位于高速公路红线范围内的家庭住户。

（6）受影响的集体：凡有建筑物、土地或土地附着物位于高速公路红线范围内的集体。

（7）受影响的企、事业单位：凡有建筑物、土地或土地附着物位于高速公路红线范围内的企、事业单位。

2.2 高速公路项目征地拆迁内容

（1）完成高速公路设计红线图。

（2）完成高速公路红线范围土地报批。

（3）完成高速公路红线范围土地征用。

（4）完成高速公路红线范围土地房屋及相关附着物的清点。

（5）完成与有关政府单位签订征迁协议并督促完成征迁任务。

（6）完成红线范围内各类杆线数量核查，与权属单位签订协议并督促迁改。

（7）指导并协助施工单位完成临时用地、架设施工用电以及与当地关系的协调等工作。

（8）加强与上级部门和项目沿线地方政府及有关部门的联系，协助地方政府共同做好当地群众的宣传教育工作，及时处理各类纠纷和突发事件。

（9）建立各类征地拆迁工作资料档案以备查用。

3 高速公路项目征地拆迁的特点

（1）高速公路为线性永久工程，路线里程一般较长，途径的各行政区域较多。

单条高速公路修建里程一般几十千米至几百千米不等，多数跨县、跨市，沿途涉及的乡镇、村庄较多，且不同的区域，经济状况、人文、风俗习惯及土地性质不尽相同，造成了高速公路项目征地拆迁面对的外部环境也复杂多样[2]。

（2）高速公路在修建过程中必然会不同程度的破坏沿线生产生活设施，受影响的程度比其他建设项目更为广泛。

高速公路项目作为政府的基础设施建设工程，项目立项时就会考虑带动当地经济发展，其选择路线尤其是互通出口必然要考虑与城镇或城市交通主干道相接或距离较近，同时又要考虑尽可能少占耕地。这样就不可避免地会对当地的水系、村庄、工厂及矿山等造成不同程度的破坏，同时在施工作业中也会对附近村民造成生活及环境方面的影响，比如噪声、扬尘、路面损坏、房屋震动等。

（3）高速公路征地拆迁工作执行主体不清晰。按照项目方与所在县市区政府签订的合作模式及实施协议，征地拆迁工作一般由政府为主体，实行费用包干、任务包干，业主方起中间协调的作用，实际操作过程中，几乎很难做到顺利交地。县市区指挥部在接到任务后将征地拆迁工作分解到各乡镇并签订协议，乡镇则进一步分解下去，最终征地拆迁数量是否真实，补偿款是否到位，很难确保。只有在受影响人反映情况后，各级政府才具体介入协调处理，而项目業主方直接面对受影响人协调的难度很大[3]。

（4）高速公路作为各级政府为带动城乡发展兴建的基础设施，其建设工期都有严格的限制，一般的高速公路项目建设期在三年左右，这就对项目征地有了时间限制。在某些情况下很难平衡极少数受影响人提出的相关要求，进而导致征地拆迁工作的反复和被动。

（5）地方政府各级领导的指导思想对征地工作的推动有重要影响。各级地方政府的主要领导重视程度直接关系到项目征地拆迁工作的开展。项目征地拆迁涉及政府部分包括国土局、环保局、水利局、公路局、林业局、交通局、公安局、司法局、广电局等以及供电公司、通信单位等等，而高速公路项目作为地方大型基础设施，投资金额巨大，外部环境决定了征地拆迁过程的阻力大小[4]。

4 该项目征地拆迁存在问题及影响

4.1 征地进度不一致

2021年3月15日建设单位向当地政府提交了SJ02标征地红线图，标志着征地工作正式启动。截止2021年10月30日累计完成征地223.31万m2，占比87.29%，其中水南镇和小湘镇完成全部征地，大湾完成征地占比71.46%，南岸街道完成征地占比87.66%（具体见表1）。征地进度不一致，对施工单位的队伍进场和资源投入产生一定的影响，从而影响项目的全面推进。

4.2 临时征地推进缓慢

临时征地涉及项目前期场站、便道、便桥的征地等，项目自2020年下半年进场以来，临时征地工作推进缓慢，影响项目前期临建工作的推进，导致项目有些部位红线征地完成后，项目因临建施工滞后不能及时启动进场实施，影响整体推进。

4.3 “三改”征地进度滞后

高速公路“三改”主要指主线经过路段的改路、改渠和改塘，当地政府热衷于红线主线征地，对“三改”征地积极性不高，“三改”征地迟迟无法开展，“三改”路线不确定，该部位主线施工也会受影响。

4.4 名贵物种占用地征地困难

该项目现有未完成征地基本上是受名贵物种和水产养殖推进缓慢影响，有些红线占压的鱼塘、龟塘部位，双方很难就补偿价格达成一致。即便启动评估程序，不仅评估时间较长，评估结果也很难得到双方认可。直接影响纵向便道的贯通和桥梁桩基的施工。

4.5 房屋征迁难度较大

标段涉及房屋拆迁125间，截至目前仅完成23间，完成比例18.4%，推进十分缓慢，房屋拆迁是项目征地拆迁的重难点，房屋拆迁进度直接影响便道的贯通，进而影响施工交通的通行。

4.6 征地未考虑挖填平衡因素

标段个别路段存在路堤回填段已交地，開挖地段未交地，根据设计挖填平衡原则，导致已交地部分没有填料来源，无法施工，如亟需施工则需要施工单位花费更高的成本去其他的地方运料或采购填料。还会导致后期开挖地段的挖方无处可用，无处可弃。直接影响工程施工成本的增加，对现场的施工组织非常不利。

5 原因分析

5.1 征地重视程度不一致

根据接触沟通的情况。征地进展迅速的乡镇人员对征地的重视程度要高，派驻的征迁力量相比较强。征地进展缓慢的乡镇人员对征迁的重视程度不足，派驻的征地力量也相对较弱。

5.2 临时征地未纳入政府主体责任

项目红线征地的主体责任为各级政府，临时征地的主体责任为施工单位，各级政府收到征地红线图后便启动红线征地，而此时，施工单位的临时用地处于规划编制方案阶段，不能满足同步开展征地的进度要求。不仅如此，相比而言各级政府对责任范围内的红线征地积极性、主动性更高。临时征地的积极性明显不高，影响临建工程的整体推进。

5.3 未出台统一的补偿标准

征地过程中，存在征迁堵点的往往是碰到的名贵树种、名贵水产养殖，这些堵点没有补偿标准，比如黄花梨、无花果、柠檬园、龟场、锦鲤鱼塘等。且双方很难就补偿价格达成一致意见。各级政府也没有出台官方的补偿标准，导致补偿价格不一致。

5.4 “三改”征地图出图相对较晚

项目红线用地图先行提供，不含“三改”线路，“三改”线路图出图较晚，“三改”线路图在红线征地接近尾声时才启动，且各乡镇将主要精力投身于红线征地，无暇顾及“三改”用地的征地工作。

5.5 没有合适的宅基地安置点

标段所涉及的房屋大多属于农村宅基地，拆迁前需分配到新的宅基地，根据个别乡镇反映情况，有些村庄没有合适的土地能够置换出作为宅基地使用，无法提供出新的宅基地就无法安置相应的村民，房屋拆迁工作将很难推动。

5.6 挖填平衡没有统筹规划

各乡镇在部署征地拆迁工作时，不会考虑标段内的挖填平衡，通常是先易后难，先简单后复杂。施工单位也没有同各乡镇充分交流沟通，表达自己的诉求。最终可能出现征地不均衡，挖填平衡没有统筹兼顾。

6 应对措施

（1）充分督促各乡镇合理配置征迁资源、强化征迁力量，制定合理的征迁计划并配套以相关实施方案，有计划、有策略的推动征迁工作。

（2）施工单位尽可能提前规划临建工程方案，明确临时用地范围，确保红线征地和临时用地统筹进行。

（3）督促设计单位在提供主线红线用地图的同时将“三改”用地图同步提供，避免各乡镇出现二次或多次征地的情况发生。

（4）定期召开征迁协调专题会，及时掌握征地最新进展，同时便于沟通解决征地过程中遇到的问题。

（5）督促相关机构或部门尽快出台名贵物种的补偿方案及房屋安置补偿方案，并有专人牵头落实，避免这些因素长期处于卡壳的征迁堵点。

（6）对征地拆迁工作进展较快的乡镇需进行形式多样的表彰，促进其他乡镇迎头追赶。

（7）施工单位要做好现场的文明施工，新修或借用的乡便道要定期进行洒水除尘，施工过程中避免较大的噪声干扰，即便确实需要施工要做好和当地村民的解释工作，避免和村民发生矛盾，影响后续征地的顺利推进。

7 原则

高速公路征地拆迁过程中需遵循以下几点原则：

（1）高速公路涉及的征地拆迁工作必须遵守国家法律法规和政策及各类协议约定的范围。

（2）高速公路的征地拆迁工作必须同时考虑项目建设工期和相关人员的合法权益不受侵害，按合法程序反映和解决问题，不能发生阻止项目施工或者相关人员得不到申诉和保障的事件。

（3）任何相关方人员在提出项目补偿文件之外的合理补偿要求并能提供相关证据的，项目各方应采取有效方式解决。

（4）征地拆迁信息应公开公布，并接受所有人的监督和检查。比如补偿标准、征地面积和类别，相关方补偿费用数量和构成，各级征地拆迁协调机构的联系方式等等。

（5）尽量缩短安置过渡时间，拆迁之前应确保资金及时到位;对于有特殊情况和困难的人群，要给予一定的过渡期并帮助寻找过渡安置场所并支付相关费用。

8 总结

征地拆迁工作在现代高速公路工程建设工程中地位重要，征地拆迁工作的顺利与否直接影响着高速公路工程的建设进度以及工程质量。因此，各方应重视高速公路工程的征地拆迁工作，在遵循相关原则的前提下，采取行之有效的措施，在保证项目工期和质量的前提下，推动高速公路工程征地拆迁工作开展，确保整个高速公路项目顺利按期通车。

参考文献

[1]双琰. 线型工程征地补偿安置问题研究[D]. 重庆：西南大学， 2012.

[2]温晋峰. 高速公路建设项目征地拆迁审计[J]. 企业改革与管理， 2015（15）： 125.

[3]袁静磊. 论如何搞好公路建设征地拆迁安置工作[J]. 黑龙江交通科技， 2018（5）： 202-204.

[4]征地拆迁中的“法， 理， 情”[J]. 中国公路， 2005（7）： 34-35.

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