司法工作在推进法治一体建设中的作用研究

刘 稳

(中国社会科学院大学， 北京 102488)

党的十八大以来，党中央从全局的战略高度，勾画了法治中国建设的时间表和路线图。习近平主席在纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的命题[1]。党的十八届四中全会第一次以党中央政治文件的形式，部署全面推进依法治国。党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”纳入2035年基本实现社会主义现代化的奋斗目标。2019年10月，党的十九届四中全会，明确了全面依法治国是十三个显著优势之一。习近平总书记关于法治国家、法治政府、法治社会“一体建设”的重要论述，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，是关于法治建设路径的重要判断，彰显了对法的本质、法的规律的精准把握，为社会主义法治建设提供了强大思想武器和科学行动指南。

一、法治国家、法治政府、法治社会相辅相成

习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体推进，在共同推进上着力，在一体建设上用劲[2]。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成[3]。“体系化”是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特征。一体建设就是要在指导思想上把依法治国作为一个宏大的社会系统工程，高度重视依法治国的顶层设计、系统设计、战略设计和统筹安排，统筹考虑法治建设的环节、要素、条线、领域，使依法治国得到全面有效推进。

(一) 法治国家、法治政府、法治社会三者在内涵上具有高度统一性法治国家，是指国家权力来源于人民制定的宪法和法律，依照法定程序对国家进行治理，对违法行为应当承担相应责任，法治国家是一个国家通过依法治理所获得的理想状态；法治政府，是指一国的政府依照宪法和组织法设立，职权由人民制定的法律赋予，政府必须依法在职权范围内而不得超出法律授予的职权行使行政权力，并对其作出的行政行为负责；法治社会在广义上指一切国家权力、社会公众、社会组织都依法而治、依法办事，狭义上指与公权力相对应的社会领域的法治化状态。法治国家是目标，关键是巩固人民民主专政的国家政权；法治政府是主体，关键是规范政府权力的行使；法治社会是基础，关键是形成全社会共同遵循的法治思维、法治方式、法治文化。三者既相互补充又相互促进，统一于法治中国的伟大实践，在推进和建设上是“三位一体、融合推进”的关系。

(二) 法治国家、法治政府、法治社会三者在目标上具有高度一致性在法治国家、法治政府和法治社会的建设过程中，究竟哪一个是重点、哪一个放在突出位置，一直有不同看法。有的认为法治国家建设比较重要，也有的认为是法治政府，还有的认为是法治社会，孰轻孰重各有自己的理由和依据。习近平总书记从全面依法治国、建设法治中国的战略高度提出了“一体建设”的重大论断，深刻阐明了三者是一个相互联系的整体，不存在主次关系，也不能截然分开。法治国家、法治政府、法治社会代表了法治建设的“三个支柱”，协力构筑了中国特色社会主义法治建设的大厦，缺少任何一个方面，法治就会残缺，其总体目标就无法实现。因此，法治国家、法治政府、法治社会要一体建设而非分体建设，要同步建设而非分步骤建设，要“全面”建设而不能头疼医头、脚疼医脚，各自为政、分别建设。

(三) 法治国家、法治政府、法治社会三者在成效上具有高度协同性党的十八大以来，习近平总书记反复强调一体建设的要求，正是以国家、政府、社会的特性及关系为根据。在三者关系上，法治国家的存在是法治政府成立的前提和基础，政府的设立需立法机关代表人民制定法律来确定，立法机关及其立法的一系列活动必须在法治国家建立的前提下才存在；法治国家及其依法设立的政府构成法治社会的政治基础，在任何人治国家之内和人治政府之下，法治社会都是不可能建成的；法治政府是法治国家的重要支柱，行政权主要由政府行使的；没有社会的法治化，法治政府、法治国家就建立不起来。三者协调配合、共同推进、有机统一，才能出现大于部分之和的整体效应，凝聚成推动法治的综合力量。

二、司法在法治 “一体建设”中的作用

全面依法治国涉及立法、执法、司法、守法等各个环节，是一个系统工程。司法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是重要保障。人民法院的基本任务决定了诉讼分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼以及执行工作、国家赔偿等几大类。刑事诉讼是由检察机关代表国家提起公诉及法定情形下由当事人提起自诉，通过人民法院代表国家行使审判权查明犯罪事实和惩罚犯罪的诉讼活动。刑事审判权行使着自由、财产剥夺乃至生杀予夺之权。民事诉讼是以司法方式解决平等主体之间的民事纠纷，是由与案件有直接利害关系的当事人向人民法院提起诉讼，由人民法院代表国家行使审判权解决民事争议的诉讼活动。民事审判权行使着利益分配之权。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为违法，依法提起诉讼，由人民法院代表国家行使审判权解决行政争议的诉讼活动。行政审判权行使着公权力监督之权。执行工作是将法院已经生效的判决、裁定、调解书所确定的内容付诸实现以及执行过程中的变更执行等问题而依法进行的活动。执行权行使着权益兑现之权。国家赔偿工作是审理国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财产权造成损害依法确定给予赔偿的活动。

在现代法治条件下，司法权对国家治理系统、市场管理系统和社会治理系统的功能不可替代。诉为引领、诉为推动、诉为规范、诉为保障。在全面依法治国进程中，司法具有指引、评价、预测、教育、强制等重要功能。一是解决纠纷，调控社会秩序。解决纠纷是司法最核心的任务。在社会生活中，当人们之间的纠纷无法自行解决时，就需要第三方介入充当调处者。人民法院通过审判，判断事实，适用法律，化解纠纷，确保社会秩序稳定，这是法院的基础职能。二是权益救济，维护社会公平。司法审判机关作为解决法律争议的国家机构，承担着保护公民权利和合法权益不受非法侵犯的重要职责，通过辨明是非曲直、判定权利义务，并以国家权力作为保障，使受损的权益恢复到应有状态。三是惩治犯罪，确保社会稳定。人民法院通过制裁违法、惩罚犯罪，努力维护法律秩序，确保社会和谐稳定，人民安居乐业，国家长治久安。四是制定规则，规制社会行为。司法审判将“纸上的法律”变成“现实中的法律”，通过一个个具体案件的审判，让公众感受到什么可以做，什么不能做，促使公众树立规则意识，明确行为界限，从而为社会确立是非标准、树立行为规则、引领价值取向。五是预测前瞻，防范社会风险。人民法院通过加强对各类审判执行案件情况的综合调查研究，发挥社会治理中存在的突出问题，加强工作预警，为党委政府宏观决策提供司法建议，预防可能发生的各种社会风险。

三、司法工作是新时代法治“一体建设”的重要保障

从本质上来说，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁判权。司法权一般表现为中立性、消极性、独立性、专业性、终局性等特征。随着我国进入新时代，人民群众对司法的需求日益增长，对司法工作理念思路、体制机制、方法手段提出了新任务新要求。司法推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，必须准确把握司法工作在新时代新任务新要求。

(一) 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一党的领导是中国特色社会主义法治之魂。坚持党的领导，最重要的是正确理解和把握好党的领导和依法独立公正审判的关系。坚持党的领导，明确写入了我国宪法，是法治的根本要求和应有之义。在我国，党领导人民制定体现党和人民统一意志的宪法法律，人民自觉接受宪法法律确认的党的领导，党坚持依法执政，这就是坚持党对司法工作的领导的历史逻辑、政治逻辑、法理逻辑。宪法规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。这与西方国家三权分立体制下的“司法独立”有本质不同。我国的司法是在党的统一领导、人民代表大会统一行使国家权力的前提下，由人民法院独立负责地行使审判权的一种分工。这是宪法对司法的一种特殊制度设计与安排，目的在于防止不当干扰，保证法律的正确实施。依法独立行使审判权，要求人民法院坚持法律面前人人平等，以事实为根据、以法律为准绳，在不受外部干扰的情况下，对案件依法公正作出裁判。司法权是国家执政权的重要组成部分，司法机关是重要的国家政权机关，司法审判本身是国家政治架构的一部分，天然地具有政治属性。任何形式的司法审判活动都在宪法确定的政治架构下进行。因此，要把讲政治和讲法律有机结合起来，善于从政治上分析和解决司法审判中遇到的问题，不断提高把握政治方向、辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。司法机关依法独立公正行使审判权，首先要依照宪法行使职权，落实宪法的重要原则，坚持党对一切工作的领导。体现在司法工作中，司法机关必须运用司法职能维护、巩固党的执政地位，执行党的路线方针政策，及时请示报告重大事项，实现党的意志、主张。首要的，就是要树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，增强忠诚核心、拥戴核心、维护核心、捍卫核心的政治、思想、行动自觉，确保“刀把子”牢牢掌握在党和人民手中。

(二) 立足司法职能与主动拓展作为融会贯通传统法理学把被动性视为司法自身的规律，强调司法权的消极性，主张不告不理，与行政权力的主动性在本质上有重要区别。但是，司法的政治性决定了司法机关必须紧紧围绕党和国家工作大局，主动服务、积极作为。司法是经济社会发展的“晴雨表”“折射窗”。因此，必须准确把握司法的传统属性与新时代特征的要求，正确处理司法的被动性与主动性的关系，既有所为又有所不为，既积极主动、又审慎稳妥地行使司法职权，把个案的不告不理与司法职能的延伸有机结合起来。具体地讲，就是在个案审判上要坚持不告不理，审判不能背离司法的基本规律，法院不得对未向其诉求的事项有所作为，法官不得主动变更或超越当事人的诉讼标的、诉讼请求作出裁判。在服务大局上要坚持延伸职能，充分发挥政治资源、社会资源、行政资源等资源优势，积极运用政策考量、利益平衡、和谐司法等方式履行职责，主动开展调查研究，认真分析研判形势，积极回应社会司法需求，更好地维护社会稳定。当然，延伸职能不能脱离司法审判的基本职能，不能从事“招商引资”等法律规定范围之外的服务。

(三) 司法专业化与司法大众化共同推进司法是一门发现的艺术、判断的艺术、矫正的艺术，要求法官必须熟悉程序、精通规则、严谨推理，从对立中发现真伪，从冲突中找到均衡，从矛盾中实现和谐。传统的司法理论强调司法的专业化，强调司法工作的程序性和专门性。马克思唯物史观认为，人民是社会发展的主体，是创造社会财富的根本动力。《共产党宣言》强调，无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动[4]。列宁指出，人民的代表参加法庭，毫无疑问是民主的开端[5]。我国社会主义司法是人民司法，人民是社会主义法治建设的主体，人民参与、监督执法司法活动的权利应当受到保障。过去，受理念、技术等因素制约，群众参与渠道以及公开范围都很有限，对执法司法工作有很多不了解甚至不理解。现在，人民群众参与、监督执法司法活动的途径、方式、渠道都发生了深刻变化，广度深度前所未有。司法的大众化要求司法工作必须贴近民众、贴近实际、贴近生活。同时，信息技术、自媒体高度发展时代的司法不是封闭神秘、不食人间烟火的司法，因此司法也应当坚持群众路线，这是党的宗旨和司法的属性决定的。只有坚持专门机关审判和群众路线相结合，坚持司法公开，发展司法民主，增强良性互动，完善多元解纷机制，人民司法才能真正让人民群众感受到公平正义，才能得到人民的认知认同。

(四) 依法治国与以德治国相得益彰道德是法律的基础，为法律提供滋养和渊源；法律是道德的保障，以强制力引领社会风尚。全面依法治国需要法律和道德共同发挥作用，坚持法治和德治两手抓两手硬，弘扬社会主义核心价值体系，既注重法律的规范引领功能，又注重道德的潜移默化作用，以法治体现道德理念，以道德滋养法治精神。习近平总书记指出，要坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰[6]。依法治国和以德治国落实到司法实践中，坚持以法为据、以理服人、以情感人，既要义正辞严讲清“法理”，又要循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，让当事人胜败皆明、心服口服。依法治国与以德治国尤如鸟之双翼，必须法与德同向用力，把社会主义核心价值观融入法治建设。因此，一方面必须严格公正司法，在众声喧哗中保持法治定力，坚守维护社会公平正义最后一道防线；另一方面，将法律的专业判断与民众的朴素认知融合起来，兼顾国法、天理、人情，实现“法安天下，德润人心”的良法善治。