粤港澳大湾区城市更新政策及流程研究

刘 翔

（中建壹品投资发展有限公司 湖北·武汉 430000）

从改革开放以来，粤港澳大湾区在经济的发展速度、土地供应量以及人口流入等发展指标上，明显高于全国其他地区，使得湾区内的城市更新工作开展有了较好的基础。城市更新之所以备受各房企关注，一是湾区城市更新政策推进更早，其发展空间较其他城市更大，广东省近年来在城市更新方面的政策出台已相较完备，在政府层面和企业层面都积累了丰富的开发经验；二是大湾区的“三旧改造”其主要采用的是拆除重建的方式，这种方式必然为湾区房企补充土地储备开拓了新的空间；三是相比于招拍挂拿地，城市更新能够更加可控的获取土地，保证相对稳定的收益。

1 城市更新的政策背景

2019年，中央经济工作会议中提出要“加强城市更新，推动存量住房改造升级”。2020年，中共中央出台了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，建议中明确指出要“实施城市更新行动，推进城市生态环境恢复和功能的完善”。2009年8月，广东省首次出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，使得其成为全国首个推行城市更新的省份，2021年广东省住建部发布的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，成为各市城市更新工作开展的重要依据。除广州市和深圳市以外，粤港澳大湾区其余城市也相继出台城市更新相关法规，如东莞市出台“三旧”改造实施细则，“三旧”改造单元规划审批流程以及“三旧”改造方案审批流程。

2 城市更新的模式

2.1 模式分类

2.1.1 政府主导的征收储备

由政府全面负责土地整理和收储工作，事后对村民和集体进行集中安置补偿。政府将集体土地统一整理为可进入公开出让阶段或可建设市政配套阶段，后续土地拍卖阶段获得的收益村集体不可再进行分配。

2.1.2 原权利人主导的自主改造

该方式主要是以村集体作为实施主体，根据项目方案自行安置补偿，最后由村集体组织或其全资子公司按照协议出让方式获得地块并进行项目开发。

2.1.3 引入外部市场主体的合作改造

该模式为前两种模式相结合，首先由村集体通过市公共资源交易中心以公开招标的方式获得意向开发企业的合作，该阶段需要二者协商通过项目实施方案和拆迁补偿方案。然后双方按约定股比成立合资公司，由村集体将该地块协议出让给该合资公司，或不成立合资公司，而是直接公开出让，再引入合作方进行开发改造。

2.2 城市更新三大板块

2.2.1 旧村改造项目

可以提前将征拆主体和土地使用权人进行绑定，即首先由村集体与合作企业成立合资公司，在融资地块由集体用地转变为国有用地后，由合资公司直接和国土部门签订土地出让协议，土地不再经历招、拍、挂程序。在该模式下，前期的征拆改造能与后期的土地获取绑定，契合地产拿地的一二级联动逻辑。

2.2.2 旧城改造项目

目前虽然允许引入社会主体参与项目更新，但更新完成后的土地均需通过公开出让方式进行交易，很难实现土地改造到土地开发的联动，所以开发企业只能做单纯的一级土地整理投资。

2.2.3 对于旧厂改造项目

一是在引入社会资本方面，并未规定引入社会资本参与改造的情形，但考虑到工厂类项目权属多归属于公司法人，权属结构单一，故可以通过股权转让或增资扩股的形式介入改造项目；二是在土地联动方面，用地变性后的住宅、核心区域商业用地均要由政府收储后公开出让，故能实现一二级联动的土地仅限于工业用地、非核心区域商业用地。

3 城市更新主要操作流程

3.1 申报审批

申报审批程序是城市更新项目合法合规的重要环节，项目更新实施前的审批关键节点主要涵盖城市更新中长期规划、划定更新片区、片区策划方案、更新年度计划、项目实施方案。在片区策划方案编制阶段，将确定片区更新是否为全面更新、是否引进社会资本，同时载明项目范围、内容、定位、业态、征拆的大致情况，设置复建安置总量的上限，同时项目用地的控规调整也将在此阶段进行，故而该阶段将确定项目是否具备跟踪的可能性；在项目实施方案编制阶段，将进一步明确融资楼面地价、房屋建筑情况、拆迁补偿安置方案等关键经济指标，通过对上述指标数据的分析，将确定项目是否具备实施的可行性。

3.2 拆迁安置

城市更新中的拆迁安置是项目推进的核心关节，虽然旧村全面改造项目的成本构成是确定的，但依旧面临“拆不拆”“拆多少”“怎么赔”三个方面的问题。如何对以上拆迁问题进行处理，要做到以下三点：一是在跟踪阶段，对接项目区域内的实力派人物，开展现场走访摸排，结合临近相似项目的情况，摸清并核实片区策划方案与项目实施方案披露的征拆量与安置标准是否真实、是否可行以及内部各派系实力对比分析。二是在实施阶段，要善于利用村规民约与司法手段，积极动员同意拆迁的人员，对已签订补偿安置协议而拒不搬离的人员，可提起民事诉讼。三是在合作安排上，要选择在项目当地有话语权的合作伙伴，借助合作伙伴的力量推动拆迁安置进度。

3.3 土地供应

如上文所述，全面改造下的旧村改造与旧城连片改造能实现土地供应的一二级联动。对于旧村改造项目，土地供应端则需两步走，一是由村集体经济组织申请融资地块的土地变性，二是由合资公司尽快与市国土部门完成土地出让合同的签订工作。其中，土地变性需要地块的房屋拆迁补偿安置已完成且城市更新审批手续完备，因此前期的项目准备将集中反映在土地变性节点。同时，要注意土地供应与开发时序匹配，优先供应农用地、未利用地等涉及较少拆迁安置的土地，以求加快项目进度，减少前期投入，再以前序地块的项目收益滚动投入后序的农村建设用地、宅基地供应。

3.4 规划量测算

规划量测算主要分为两个部分，为复建安置地块与融资地块。对于复建安置地块，主要是测算相关规划指标能否满足回迁住房的安置；对于融资地块，则是要明确容积率、外挂配套与物业移交等情况，测算相关指标能否满足盈利要求，拓展通过整合土地或异地平衡等方式扩大规划量的途径，着重关注各类规划调整的审批主体层级。

3.5 地价测算

地价测算事关融资地块的协议出让地价数额。旧村改造项目的融资地块为“按申请办理土地出让手续时点市场评估价20%计收土地出让金”，其中有两点需要注意，一是地价评估节点为“办理土地出让手续时点”，而根据当前地价环比上涨的大趋势，前端申报审批、拆迁安置、土地变性拖延的时间越久，地价水平便越高；二是地价评估的对象是“市场评估价”，其中土地取得成本占比较高，故而通过合理选择成本核算指标将有助于降低土地评估价。

3.6 税务筹划

与传统的地产开发项目相比，城市更新项目涉及更前端的征拆、补偿、安置内容，涉及的税务处理问题也更加复杂，目前仅在广东省层面存在《广东省“三旧”改造税收指引（2019年版）》，广州市尚未出台针对城市更新的税收政策。

以地产开发中的土地增值税为例，若严格按照融资地块的土地出让金数额作为土地获取成本，则抵扣数额过低，明确忽视了以拆迁安置费用与复建安置地块配建费用为代表的隐性成本。因此，在项目开发初期就要前置税务筹划，引入有实力的税筹中介机构，合理做大可参与抵扣的开发成本。

综上所述，城市更新作为未来城市建设开发的重要抓手已取得各方共识。一是抢抓政策红利，对标行业一流。城市更新业务是在政策支撑下推进的，对政策体系全面把握和精准理解，有助于提升推进效率，实现商业价值和社会效益双赢。各地产开发企业需对大湾区重点区域城市更新政策深入研究、学习，探索适合本企业模式的路径。二是聚焦核心区域，培育战略产出。在区域选择上，开发企业需要优选大湾区经济发展水平领先、人口持续流入、住宅需求旺盛、未来发展潜力巨大的城市，进行重点突破。同时，积极对接当地政企银资源，为公司业务布局提供支撑。三是加强产业导入，储备外部资源。《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》（穗建规字〔2021〕1号）明确将“具备与改造地块相匹配的产业布局或产业导入能力”作为选择更新合作企业的重要标准。因此储备一批产业伙伴，加强外部产业资源的对接储备，特别是依照重点项目的产业要求开展精准储备，可不断提升开发企业在城市更新项目中的综合实力。