教育考试处罚中比例原则的适用及其展开

杜圣豪

一、引言

比例原则，指行政机关在行使行政权时，应当选择对“相对人”利益限制或损害最小的方式，且要求对“相对人”利益造成的损害必须与其追求的行政目的或要实现的公共利益相适应，从而实现公共利益和公民个人合法权益的兼顾。比例原则发端于18世纪末的德国，是德国宪法与行政法领域的一项基本原则，后在全球范围内广泛传播[1]，影响力不断扩大，甚至比肩民法中诚实信用原则成为行政法领域的“帝王原则”[2]。

就内涵而言，比例原则有广义和狭义之分。广义层面，包括妥当性、必要性和相称性。妥当性（又称适当性）指所采取的措施有助于实现所追求的目的；必要性指所采取的措施给相对人造成的损害最少；相称性（又称均衡性）指采取的必要措施与其追求的结果之间成比例。狭义层面，仅指相称性原则[3]。

比例原则立足于“限制公权力滥用”的理念[4]，功能在于约束行政裁量权，尤其对自由裁量权形成有效制约。当前，我国《治安管理处罚法》等行政立法中已体现了比例原则的基本内涵（《治安管理处罚法》第5条第1款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”该条款实际引入了比例原则必要性和相称性的理念，旨在约束治安管理处罚自由裁量权），在司法实践中比例原则更是被法院充分运用[5]。

我国教育考试立法尚未明确规定比例原则，但并不意味着考试处罚权不受此限制。同时我们也看到，违纪作弊等考试违规行为在近年来呈现出增长势头和新的特点，市场上甚至出现受学生追捧的可以防金属探测仪的“藏手机水杯”[6]。教育考试处罚作为维护国家教育考试权威性和公信力、实现公平公正目标的必要手段和有力保证，在打击违纪作弊行为方面成效显著，但是处罚实践过程中也暴露出一定的问题，处罚不当、尺度不一等现象时有发生，未能做到不偏不倚。为了避免教育考试执法主体滥用处罚权，确保处罚措施适当、准确，有必要在教育考试执法领域引入并确立比例原则。

二、比例原则在教育考试处罚中适用的必要性

（一）弥补教育考试立法处罚实体规则不完备的需要

我国关于教育考试专门立法位阶最高的为国务院1988年发布、2014年修订的《高等教育自学考试暂行条例》，这仍然是迄今为止唯一的一部行政法规，且只针对自学考试这一种考试，不涉及其他教育考试，不具有普遍的适用性，在宏观层面考试执法缺乏统一的专门立法作为依据。真正意义上的教育考试处罚专门立法起步于2004年，这一年教育部发布了《国家教育考试违规处理办法》（以下简称《办法》），旨在规范认定和处理国家教育考试违规行为，从而维护国家教育考试的公平、公正。《办法》在一定程度上解决了长期以来对全国性教育考试违规行为处罚尺度不一的问题，并开创性地将考试违规行为分为“违纪”和“作弊”两个大类，视违规情节轻重和不同性质进行不同程度的处罚，体现了比例原则的内在要求。2012年，针对连年频发的高科技作弊等新情况，教育部对《办法》进行了全面修正，进一步完善了违规行为的认定和处理程序，加大了对严重作弊行为的惩戒力度，增加了考生的权利救济程序。但即使是这部相对完善的部门规章，受立法技术的制约，也没有对违纪作弊等考试违规行为作出全面的规制。

首先，该办法采取的是常见的“列举+兜底”的立法技术模式，其中第5条至第8条设置的兜底条款（《国家教育考试违规处理办法》第5条第9项规定“其他违反考场规则但尚未构成作弊的行为”；第6条第9项规定“其他以不正当手段获得或者试图获得试题答案、考试成绩的行为”；第7条第5项规定“其他应认定为作弊的行为”；第8条第5项规定“其他扰乱考试管理秩序的行为”）虽然为教育考试执法主体对考生实施列举情形以外的违纪作弊行为进行处罚提供了可能，但也为其可能滥用处罚裁量权埋下了隐患。如何援引兜底条款将认定性条款列举以外的考生行为定性为违纪作弊行为？兜底条款的模糊性和不确定性，造成了对考生扩大处罚和处罚是否得当的不可预期。

其次，该办法所规定的处罚措施主要限于取消考试成绩、考试成绩无效和暂停考生参加考试三项，显得不够精细。按照该办法规定，不同性质、不同情节和不同后果的作弊行为，可能最终都是被笼统给予考试成绩无效的处罚，缺乏层次和区分度，一定程度上可能会对考生形成误导：既然不同危害程度的作弊行为风险一致，会面临同样的处罚，为何不直接采取收效更好的作弊行为？这是需要迫切解决的问题。

（二）规范教育考试处罚裁量权提升执法效果的现实需要

以“考试”“行政案件”“判决书”为检索条件在“中国裁判文书网”进行检索，并将判决起始年份选定为2012年（《办法》于2012年修订），共得到81份判决书。剔除具体案由为涉考政府信息公开等类型文书后，笔者按不同年份选出4份涉及教育考试违规处理的判决书，具体情况如下：

[案例1]“南某诉某市考试管理中心、某区招办案”（咸阳市中级人民法院（2014）咸中行终字第00019号行政判决书）中，监考教师在考试结束前发现南某进错考场、坐错座位、答错试卷的问题，按照《办法》第5条“未在规定的座位参加考试”的规定，在《试场记录单》上记录了南某的违纪事实，审判过程中，法院认为南某本人疏忽大意导致走错考场、答错试卷的行为不属于《办法》规定的违规行为，不能依据《办法》对该行为作出违规处理；

[案例2]“王某诉某省教育考试院案”（河北省高级人民法院（2015）冀行终字第31号行政判决书）中，王某在参加省高招音乐类专业联考时，其左侧考生冯某某向王某扔来一张纸条，告知王某将该纸条交给其后面的考生，王某捡到纸条后，将其压在试卷下面，被监考老师发现并没收，纸条内容与考试有关，后省考试院认定王某在考试中“携带与考试内容相关的材料”，构成作弊，给予其报名参加考试各科、各阶段成绩无效的处理。法院审理认为，《办法》第6条规定的“携带”不应包含因“传、接物品”而持有考试相关材料这一情形，撤销了省考试院的违规处理决定；

[案例3]“翟某某诉某自治区教育招生考试中心案”（呼和浩特市赛罕区人民法院（2016）内0105行初3号行政判决书）中，翟某某参加了高考艺术类专业考试，考后自治区招考中心通过考场视频回放认定翟某某存在用手机拍照的违规行为，并对其作出取消考试成绩的处理决定，经法院对视频核实，无法确定翟某某用手机拍照的事实，撤销了对翟某某的处理决定；

[案例4]“姚某诉某省教育考试院案”（西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终599号行政判决书）中，姚某参加了高等教育自学考试马克思主义基本原理概论和英语语法科目考试，但未按要求填写笔迹采集内容，省考试院认定姚某这两科成绩无效，二审法院认为，省考试院未提交高等教育自学考试答题卡上考试成绩应当认定为无效的法律依据，且在作出处理决定前没有告知姚某理由和依据，也未给予其陈述和申辩机会，确认省考试院作出姚某两科成绩无效的行政行为违法。

上述案例中，案例1反映了考试执法人员不当适用规章条文规定对考生实施处罚的问题。案例2反映了教育考试机构对个别条文理解不准确的问题。案例3反映了考试执法人员在证据不足情况下使用处罚裁量权的问题。案例4反映了教育考试机构在法律依据不充分且程序不完善情况下行使处罚权的问题。此外，经查询发现，有的省级教育考试执法主体针对考生“使用专用作弊电子设备接收信息实施作弊”这一行为，在研究生招生考试中作出了停止参加该项考试1年的处理（具体可查阅《关于2021年硕士研究生考试违规考生停考处理情况的通报》（鄂高考〔2021〕9号）），但在高等教育自学考试中却作出停止参加该项考试3年的处理（具体可查阅《关于2021年4月高等教育自学考试违规处理情况的通报》＜鄂自考〔2021〕7号＞）。这反映了在“1至3年”这一自由裁量幅度内，同一执法主体的处罚尺度不一。这些问题表明，考试执法人员的处罚行为仍需进一步规范，自由裁量权还需进行有效规制，以便提升执法效果，减少诉累。

（三）保障考生合法权益的需要

教育考试处罚涉及考生的应考权、公平竞争权、申诉权、知情权等诸多权利，这些权利能否得到有效保障关乎考生能否取得升学机会等切身利益。与一般的行政处罚不同，教育考试处罚具有其独特的特点，时效性要求高且处罚结果不可逆。例如，因处罚不当被取消的考试成绩在撤销处罚后虽然可以恢复，但是因取消考试成绩而失去的升学机会却难以补救，因为已经错过招生录取的时间[7]。而且，相对于教育考试机构等执法主体而言，考生明显处于弱势地位，一旦教育考试机构作出处罚决定，即便是处罚不当或违法，考生也无法否认其效力或拒不接受，只能在事后通过申诉、行政复议或行政诉讼等救济途径来纠正，这一过程往往漫长而艰辛，况且大多数考生还不知道如何去维护自己的合法权益，自我保护意识较弱。这就要求考试执法人员在实施处罚前必须审慎，不得损害考生的合法权益，在不能保证处罚做出后有相应救济渠道的前提下更应慎罚。对于可以自由裁量的处罚措施，如给予考生停止参加相关教育考试1至3年的处罚，执法主体应至少在省级层面制定更为细致的操作规则，要求执法人员严格遵照执行，并结合考务工作中积累的实践经验，不断完善，从而杜绝处罚过程中的随意性。

三、教育考试处罚中比例原则的具体分析

在教育考试处罚中，比例原则的逻辑起点是保障考生合法权益，强调教育考试执法主体对考生考试权利的干预必须适度。既要求避免过于积极地为达到震慑违纪作弊行为目的而实施处罚裁量权，也不允许消极地对考生违纪作弊行为“手下留情”。具体而言，可以结合比例原则的“三阶”结构进行讨论，分析其在教育考试处罚中的规范内涵和实践价值。

（一）教育考试处罚中比例原则的规范内涵

1.考试处罚措施符合办考目的

这是基于目的导向而言的，要求教育考试执法主体在准备对考生等相对人做出处罚决定时，只有认定处罚措施有助于实现既定的教育考试目的时才能实施该处罚。教育考试强调形式公平与实质公平相统一[8]，考生平等地享有考试机会，通过参加教育考试可以获得升学机会、取得学位或者相关行业准入资格，但绝不允许通过违纪作弊等手段获取。对违纪作弊等涉考违规违法行为进行有效打击，营造良好的考风考纪，维护公正的考试秩序和教育考试的公信力，保障广大考生的公平应考权，这正是实施处罚的目的所在。处罚的具体措施应当有助于这一目的达成，但并不要求一定促成目的的实现。同时，处罚措施与目的之间应当具有实质的关联，换句话说，采取的措施对于实现具体目的是有效且适当的。例如，对于故意干扰其他考生正常考试且警告无效的考生，其扰乱考试秩序的风险，仅通过单一的取消该考生考试成绩的措施并不能消除，还需要终止该考生继续参加该科目的考试，将其带离考场。在此，单纯取消考试成绩的措施对于维护考试秩序的目的而言，便是不适当的。

2.实施特定处罚确有必要

这是基于结果审视而言的，在达到处罚目的适当的基础上，在满足所需的诸多处罚措施里，只有对考生利益损害最小的措施，才认为是必要的。判断处罚是否必要，存在三个要素，分别是选择可能性、相同有效性和最小侵害性[9]。其中，选择可能性要求教育考试执法人员在处理某一违纪作弊行为时，先行考虑在实现处罚正当目的的前提下，是否存在多种处罚措施可供选择；相同有效性要求考量可供选择的多种处罚措施在同等条件下是否能达到相同的效果，以便从客观上缩小可选择措施的范围，避免浪费有限的考试执法资源，同时也防止不顾目的效果能否达到而一味追求绝对最小侵害的极端情形；最小侵害性则并非指在程度上绝对最轻的侵害性，而是一种相对最小的侵害性，这是因为侵害小的处罚措施可能对目的的实现效果较差，这就要求在既能保障考生考试权利又能兼顾考试公平的前提下，选择一种侵害性相对最小的处罚措施。对于“侵害最小”的判断，从处罚种类来看，财产罚（如罚款）的侵害性小于人身罚（如拘留），申诫罚（如警告）的侵害性小于资格罚（如停止参加考试权利）。

3.考试处罚损益相互均衡

与前述两点属于事实判定不同，这是基于利益衡量而言的。对处罚所追求的目的和可能造成的结果进行综合考量，在处罚措施已经满足前两个层次内涵要义的基础上，要求考试执法主体对违纪作弊考生权利造成的损害与考试执法主体追求的利益相称，或至少不会失衡。“均衡”是教育考试处罚中比例原则的精髓，它不是简单的成本效益分析，认为以最经济的处罚手段达到惩戒违纪作弊行为的目的即可，而需要植入人性尊严（主要指考生尊严）、社会秩序等多种因素，确保处罚的方法和手段恰到好处。一方面，严格执法无可厚非，但参加教育考试的考生主要为在校生，社会阅历浅，受挫能力弱，如果一味强调严格处罚，未考虑考生的自尊心而大加呵斥甚至恶语相向，考生极可能一时难以接受，情绪失控走向极端，酿成惨剧[10]。另一方面，由于考试违规行为的认定和处理有严格的程序要求，及至最终处罚结果落地，整个过程涉及考生、考点、教育考试机构等多个主体，耗费的时间长，而国家教育考试资源总量是有限的，执法主体既然代表着国家公权力，要求执法人员在采取处罚措施时应与国家财政的承受能力相适应，避免过度“走量”而得不偿失。

总的来说，教育考试处罚中的比例原则是考试公共利益与考生个人利益之间的权衡。所谓考试公共利益，是指全体考生平等的考试权利、正常的考试秩序和公平公正的考试要求。审查处罚目的是否适当是以考试公共利益为导向，相对倾向于对全体考生利益的保护，“适当”要求的仅仅是处罚措施部分有助于目的的实现即可。与之相反，审查处罚实施是否必要转向考生个人利益，相对倾向于考生个人利益的保障，要求严格恪守“最小侵害”标准。审查必要性的价值是显而易见的，对处罚相对人即考生而言，很容易凭借经验性的认知，主张在处罚范围内是否存在侵害更小的处罚措施；对司法机关而言，可以通过相对人的主张，发现质疑处罚行为合法性的理由，从而实现对考生考试权利的保护，防止教育考试机构等执法主体滥用处罚权。审查处罚损益是否均衡实际是在考试公共利益和考生个人利益中间进行衡量，它在前面两个层次内涵的基础上，直达比例原则的最终价值，即教育考试机构等执法主体行使处罚权所追求的考试公共利益，相对于其所限制的考生个人利益，必须符合恰当的比例，既不能“小题大做”，也不能“大题小做”[11]。

（二）教育考试处罚中比例原则的实践价值

1.比例原则契合依法治考的法治内涵，有助于维护教育考试公平公正

依法治考既是教育考试制度的重要内容，也是现代法治的题中之义。依法治考不仅要求考试执法行为符合形式上的法律准则，而且要求考试执法行为及执法程序符合教育考试立法宗旨，不得在考试处罚自主裁量的范围内滥用或不当使用处罚权。然而在实践中，随着考试违纪作弊行为日益猖獗，考试处罚也逐渐增多，执法人员为提高执法效率往往注重形式上的合法，未深入研究处罚措施在实质上是否适当。与之相伴的是，考生因不服处罚导致其与考试执法主体之间的矛盾升级，处罚不当、当罚不罚的情况偶有发生。比例原则不仅要求教育考试执法主体实施处罚在形式上合乎法律法规的文义要求，确保处罚有据，还要求其在实质上与“适当”“公平”“均衡”等内涵相契合，客观上与依法治考从考试形式法制过渡到考试实质法治的终极追求不谋而合。在一定程度上，这有利于督促考试执法人员将对考试实质公平的追求带到每一起对考生的处罚案件中，确保考试处罚个案的公正，缓和考试法律关系主体间的紧张关系，有效化解考试处罚纠纷，达到维护教育考试公平公正的目标。

2.比例原则可以作为教育考试处罚中过罚相当的分析工具

对违纪作弊考生进行处罚，是为了维护国家教育考试正常的考试秩序，满足教育考试公平公正的基本要求。处罚倘若得当，会产生积极的效果，促使被处罚者深刻反思，激发其积极向上的动力和锐意进取的潜能。处罚倘若失当，则存在处罚过轻和处罚过重两种情形，继而可能产生两种不良后果：一是被处罚者认为违纪作弊的成本低代价小，继续肆无忌惮甚至变本加厉地在其他考试中违纪作弊；二是引起考生的抵触与不满，甚至是投诉信访、行政复议以及诉讼，导致考生与执法主体之间的关系不断恶化。通过比例原则适当性、必要性和均衡性三个层次的规范结构，对“过”与“罚”是否相当逐步进行事实判断和价值分析，从考生违纪作弊等行为的情节、性质、主观过错和危害程度等多个方面进行考察，借助技术性手段，能够有效避免过罚失当。例如，在“罗某某诉某自治区教育厅行政处理决定案”（南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初186号行政判决书。）中，罗某某在参加教师资格考试笔试时，将处于关机状态的手机装在透明文件袋带进了考场（监考老师未检查），并将文件袋放在本人考试桌面上。考试期间，手机闹铃响起，监考老师发现后当即要求罗某某关闭闹铃，并将其带出考场填写了《考生违规情况登记表》，后教育厅根据《办法》第6条第4项认定罗某某携带手机属于作弊，并根据《教师资格条例》第20条规定给予罗某某“考试成绩无效，3年内不得再次参加教师资格考试”的处罚。法院审理认为，《办法》第9条第2款规定：“考生有第六条、第七条所列考试作弊行为之一的，其所报名参加考试的各阶段、各科成绩无效。”但《教师资格条例》属行政法规，效力等级高于《办法》，对教育厅的处罚决定予以确认。从法规适用角度来看，该案判决并无不当，但也值得我们深思，对罗某某的处罚真的与其“过错”相当吗？如果换作其他考试，罗某某的行为面临的将只是“考试成绩无效”处罚，相比之下，教师资格考试中额外给予“3年内不得考试”的处罚显得过重。

3.比例原则有助于推进柔性执法，提升教育考试执法水平

柔性执法是相对于刚性执法而言的。通常情况下，行政执法主体为了提高执法效率确保达到执法目的而奉行刚性执法、严格执法，强调法律法规的刚性和权威性。教育考试执法也是如此，为维护教育考试制度的严肃性和公信力，往往更多地强调对违纪作弊等违规违法行为进行打击震慑，在实施处罚过程中可能忽略了对考生的人性化关怀，沟通方式冷漠、缺乏人情味，处罚措施粗暴划一、不够精细精准。比例原则对于把握好“度”的内在要求，恰好弥补了刚性执法的不足，也有助于推进教育考试柔性执法。“坚持以人为本，努力倡导柔性执法，是现代法治社会行政执法的必要趋势和要求。”[12]在考试执法过程中践行人性化的执法理念，把握好“度”，要求考试执法人员不只是从字面上照搬法律法规条文和相关文件规定，片面强调严格执法，而应当准确把握条文的深刻内涵和背后的立法目的，在个案中充分考量考生实施违纪作弊行为时的主、客观因素，结合现场证据分析考生主观上是否具有违纪作弊的意图，客观上是否具备可以实行违纪作弊行为的条件，与考生进行有效的沟通，进而采取恰当的处罚措施。这样的柔性执法更有温度，有利于减轻考生对处罚决定的抵触情绪，从而大大减少涉考信访、行政复议和诉讼案件，全面提升教育考试执法水平，树立教育考试执法主体的良好形象。

四、教育考试处罚中贯彻比例原则的完善建议

（一）将比例原则纳入教育考试处罚立法的基本原则体系

教育考试处罚行为的实施与考生的应考权和受教育权紧密相关。有观点认为《办法》在上位法《教育法》预留的空间基础上，已对考生违纪作弊行为进行了比较具体、全面的列举，为实施考试行政处罚提供了直接适用的法律依据[13]。该观点充分考量了具体规则在执法方面所发挥的行为准则功能，但忽视了教育考试立法滞后性的一面，正如《办法》因高科技作弊等新情况的出现而不得不进行修订，未来也可能会因更多的新情况而再次进行修订，现有的立法难以对未知的作弊行为穷尽列举，易在实体规则规制方面留下空白区域。当具体规则无法对某一新情况进行规制的时候，执法主体应自觉发挥基本原则同样作为执法行为准则的功能。特别是当有权行政机关或被授权的组织机构具有一定的执法裁量权时，必须依据比例原则，来规范自由裁量权的行使，避免出现不予处理的执法怠惰或过度裁量的情形，受到司法的否定性评价。有学者直接建议通过立法形式将比例原则明确纳入行政法的基本原则体系之中，以宣示行政法的基本价值追求，反映行政法的客观规律[14]。同样，未来在专门的考试立法中，也可将比例原则作为教育考试处罚应遵循的基本原则，以便对执法权力形成有效制约，对考试权利实现合理分配，既达到遏制违纪作弊等涉考违规违法行为的目的，又能保障广大考生的公平应考权，规范考试执法活动。

（二）细化教育考试违纪作弊等违规行为处罚的种类

根据《教育法》和《办法》等法律规章规定，我国目前关于教育考试违纪作弊行为处罚的种类主要有取消考试资格、取消考试成绩、考试成绩无效和停止考生参加考试等。这些处罚措施对于绝大多数以获取较好考试成绩或通过考试为目的的考生而言，具有明显的震慑力，但对于少数一心追求考试背后更大利益的考生而言，这些处罚所带来的后果仍不足以制止其铤而走险，这也是长期以来高考、研究生招生考试违纪作弊屡禁不止的原因所在。这表明，现有的教育考试处罚制度仍不能满足当前的教育考试现实需要，达不到有效遏制违纪作弊行为的目的。因此，有必要根据教育考试违纪作弊行为的不同性质和危害程度对现有处罚种类进一步细化，在充分考量处罚谦抑性的基础上，相应减轻或加重惩处力度。在美国，多数大学对学生作弊所采取的处罚措施，充分考虑初犯还是累犯、情节轻重等因素，细分为警告、训斥、恢复原状、留校察看、停学、开除等种类[15]。这种由轻到重、层层递进的精细化处罚规则值得借鉴。在行政处罚中，处罚的种类由轻及重大体可概括为精神罚、财产罚、行为罚和人身罚。根据2021年新修订的《行政处罚法》，“通报批评”被纳入作为行政处罚的种类之一，与“警告”属于同一层级，均属于精神罚。鉴于此，在教育考试中，一是对于明显没有作弊动机、情节显著轻微的违纪或作弊行为，完全可以处以警告或通报批评等精神罚，以思想教育为主；二是建立罚金制度，视不同性质、情节划定不同数额的罚金区间，对以谋取经济利益为目的的违纪作弊考生，处以罚金的同时没收违法所得，从经济成本的角度实行有效打击；三是探索利用考试平台管理系统建立考生诚信档案，将考生违纪作弊行为录入系统，区分初犯和累犯的不同情形，对于初犯且态度良好的，从轻处罚，但如发现在考试中抓获的违纪作弊考生系累犯，则加重处罚；四是对于停考1至3年的处理，应制定统一的实施细则，可根据不同情形，以每半年为一档，由轻至重分别设定1年、1年6个月、2年、2年6个月、3年五档停考处罚，避免执法主体随意选择两端数值（不是1年就是3年），从而损害考生的正当考试权利。最后，对于参加团伙作弊等违规行为情节严重、影响恶劣的考生，可处以拘留等人身罚。

（三）构建专业化复核监督机制确保处罚决定合比例要求

目前，教育考试处罚大多数由省级教育考试机构作出，具体处罚事项主要由负责考务工作的人员承担，这些考试工作人员考务经验丰富，但多数不具备也不要求具备法律专业背景，考试处罚只是他们的辅助性工作。同时，为了提高效率，处罚决定一般批量做出，在这种情况下，每项处罚结果无法确保天衣无缝，考生因不服处罚决定而申诉或是提起诉讼的案件逐渐增多，迫切需要加强处罚复核与监督。对此，可以借鉴香港的经验做法。为防止教育考试执法过程中出现偏差，保护处于弱势地位的考生合法权益免受侵害，香港考试及评核局（简称考评局）通过长期实践，探索出了一套融“统一领导与监督制衡”于一身的特殊体制，自下而上形成“试场学校——考评局秘书处常设委员会——考评局公开考试委员会——考评局上诉复核委员会”的四级执法体系。其中，试场学校负责收集证据、现场记录和上报材料等基础工作，考评局职员收到试场上报的材料后，将一切数据呈交专责处理考试期间异常事件的常设委员会决定处罚[16]。考生如对处罚决定有异议，可向公开考试委员会申请审理；仍不服的，可向上诉复核委员会申请复核。各级委员会要求成员必须是来自相关领域、有丰富经验的专家，构成相互独立的复核监督体系。得益于三级复核监督机构的独立运作、相互制约，香港考评局自2002年因业务调整更名以来，鲜有因侵害考生权益而引发诉讼的情况发生。在教育考试机构等执法主体内部，也应尽快设立专门的执法复核或监督部门，如法规及督查部门，由具有法律专业或法律实务背景的人员组成，对所有涉考处罚进行复核，一方面审查处罚决定援引的法律法规条文是否准确，另一方面借助比例原则充分审查是否做到合比例要求，有无实现损益均衡。最终，通过积累教育考试执法实践经验，不断提高考试执法人员专业素养和道德水准，最大限度发挥比例原则的权利保障这一积极功能，全面实现合比例正义[17]。

五、结语

作为限制教育考试执法主体滥用或不当使用处罚权的有力工具，比例原则通过补足的方式对执法人员处罚违规考生的行为进行检视，从而发挥一个行政法原则的规制功能，力争在考试公共利益和考生个人利益间寻求最佳的平衡点，最终将违纪作弊处罚纳入依法治考的轨道，从而有效遏制乃至消除违纪作弊的不正之风，保障广大考生公平参加考试的权利。但是，比例原则并非完美，在实践运用中也存在不少争议，何为“最小侵害”，何为“损益均衡”，还有待进一步明确，未来还须通过判例制度及执法实践积累的技术理论，如经济学中的纯粹成本收益理论来寻求破解之道[18]。同时，也应认识到，比例原则不是规制教育考试处罚自由裁量权的唯一选择，需要与行政法中其他基本原则相互协作，方能确保教育考试执法公正不偏。