社区治理的行政化及其矫正——以韶关市C 社区为例

马全中

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

近年来，社区逐渐成为社会治理的焦点，社区治理在国家和地方层面都受到广泛的重视。在国家层面，党中央和国务院对社区治理和社区建设高度重视，中共中央、国务院在2017 年制定了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是党中央在新时代对社区治理的最新判断，体现了党和国家对社区治理的高度重视。在地方层面，各级政府对社区治理也非常重视。2018 年广东省委省政府制定了《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》，这些政策文件的制定既是对中央社区治理精神的进一步贯彻，也是地方政府日益重视社区治理的表现。从中央和地方政府相关文件可以看出，社区治理的方向是实现社区治理的共建共治共享格局。从目前社区治理的实践来看，社区治理还存在着严重的行政化倾向。社区治理的行政化对社区建设产生消极影响，它消减着社区治理的质量，同时也会对构建共建共治共享社区治理模式造成消极影响。基于此，本文尝试分析社区治理行政化的表征、生成逻辑，在此基础上分析矫正社区治理行政化的路径。

一、社区治理行政化的表现

社区治理行政化主要表现在四个方面：一是社区治理任务的行政化；二是社区组织的科层化；三是社区自治的缺场；四是社区社会组织的行政化。

（一）社区治理任务的行政化

伴随着我国经济社会的发展和社区重要性的提升，社区行政任务日渐繁重，这是社区治理行政化的主要表现之一。近年来各地出现的“三多”“七多”等问题都是社区治理任务多的表现，社区任务负担多主要是指社区挂牌多、考核多、检查多、创建任务多等现象［1］。有报道指出，随着社会治理重心的下移，很多任务都由社区来承担，社区干部任务很重，上级交办的各种证明及工作事项对社区造成很大的工作压力，所谓“上面千根线，下面一根针”，社区俨然变成了小政府［2］。总体而言，社区治理任务行政化表现在两个方面：一是社区承担着越来越多的行政任务。基层政府将原本属于基层政府的职责交给社区来做，基层政府给社区布置了较多考核评比等任务。例如，在韶关市C 社区调研过程中，有社区干部说，每天使用的微信群有很多，而且很多时候所要提供的材料是重复的，这给社区造成了较重的负担。二是社区自身职能的虚化。社区自身的主要职责是负责社区范围的社区服务，管理好社区范围内各种份内任务。但是，当社区承担过多任务以后，导致社区自身职责的虚化。以韶关市C 社区为例，由于该社区各种任务繁重，导致社区服务质量下滑，社区干部处理社区问题的时间受到影响，社区会经常收到社区居民的各种对服务不满意的建议。

（二）社区组织形式的科层化

社区作为一个主体，与政府和企业存在本质的区别，在某种意义上，社区属于社会自治的范畴。姚进忠认为，虽然社区具有一定的行政化倾向，要承担一些上级部门派下来的任务，但总体上社区具有自治属性，其主要任务是组织本社区居民自我治理，“提高居民的自组织能力”［3］。换言之，社区是在社区地域范围内组织社区内居民自我服务和自我管理的自治组织。社区的这一属性使社区不同于政府或者企业，因为前者是基于公权力的范畴，后者则是基于追求利润或者其他目的而建立起来的。但在实际运行过程中，随着社区承担任务的增多以及其他因素的影响，社区越来越像政府组织，越来越像一个科层制组织，即社区越来越官僚化了。有学者曾经总结了社区科层化的几个表现：一是社区内部形成了自上而下的线性权力运行机制；二是社区承担大量行政任务且有明确的分工；三是社区运作规则化、制度化和人员考核的评估化等［4］。从社区内部权力运行机制可以看出，社区组织形式已经变成了一个典型的官僚制组织，其组织形式已经呈现出政府科层制的特点。在C 社区调研中发现，社区运行机制基本上遵循自上而下的权力层级运行，社区自治色彩偏弱。社区组织形式科层化对社区治理负面影响较大，它对社区治理绩效和构建共建共治共享社区造成了消极影响。

（三）社区自治的缺场

有学者认为：“社会自治是社会成员的自治自律”，自治的关键在于其成员的自我治理［5］。根据这个定义我们可知，社区自治本质上是社区共同体成员间的自我治理，其关键特征在于社区成员的自我管理和自我约束。社区在本质上属于居民自治的场所，但在实际社区治理实践中，社区自治却经常缺场。社区自治缺场主要表现在两个方面：第一，社区自治主体的缺位和自治意识的缺乏。社区自治是社区居民、社区团体、社区社会组织对社区事务进行自主治理的过程，它强调的是不同主体之间的协商和共治。但在实际治理过程中，社区居民缺乏自主治理和参与治理意识，导致社区居民参与社区事务积极性不高，社区事务无人问津；另一方面，由于社区居民参与治理意识不强，导致社区团体长期得不到发展。第二，社区缺乏自治机制和矫正机制。以韶关市C 社区为例，这个社区中有的小区虽然实现社区自治，物业服务由业委会管理，但业委会自治管理小区模式效果并不理想，业委会管理出现管理混乱，社区居民意见较大等问题。这说明，社区既需要有自治机制，同时也需要有社区自治的矫正机制。

（四）社区社会组织的行政化

在社区治理过程中，也存在着一些社会组织，但是，这些社会组织存在较为严重的行政化现象。有学者认为，作为社区自治组织的社区居委会，在实际运行过程中出现了行政化的现象，其行政化表现在组织设置、组织制度、人事安排、运行资源和运行方式等几个方面［6］。实际上，不但社区居委会存在着行政化，而且社区的其他自治组织——社区社会组织也容易存在行政化等问题。彭小兵等人认为，社会组织在被培育过程中，容易产生目标替代、黑箱化操作、资源依附等行政化问题，造成这现象的主要原因是政府在资源上的优势而导致的社会组织的行政化和官僚化［7］。根据社会组织的产生方式，我们可以把社会组织分为两种类型：内生型和外生型社会组织。对于内生型社会组织而言，由于其产生方式的自发性，其行政化问题有时不明显，而对于外生型社会组织，特别是那些由政府培育起来的社区社会组织，由于其生成方式的外在型，导致其比较容易行政化。实际上，彭小兵等人所分析的社会组织的行政化主要论述的是这类社会组织。

二、社区治理行政化的生成逻辑

（一）管理型政府运行的惯性

杨雪冬认为用“压力型体制”能够描述我国地方政府运行的特征，即我国地方政府实现政治经济社会目标的方式主要是任务的层层分解与逐级下派以及多层次的评价体系，由此形成地方政府运行的体制机制［8］。张康之教授在谈到政府类型时认为，以前存在过的政府类型主要包括两种类型：一种是统治型政府；另一种是管理型政府，管理型政府也属于权力集中的政府类型，权力在政府组织里自上而下的运行［9］。实际上张康之教授指出了我国当前政府运行的某些特点，即政府在治理社会和治理社区时，仍然沿用自上而下的行政命令链条来对社区进行治理。无论是张康之还是杨雪冬，实际上都指出了我国地方政府运行的行政导向特点。在管理型政府治理体制运行惯性之下，社区治理容易产生行政化的问题。在管理型政府模式之下，社区很容易成为地方政府延伸，社区居委会等也容易变成“准政府组织”。以韶关市C 社区为例，C 社区平时的主要工作是完成街道和上级政府交办的各种任务，每年社区的考评也主要以完成这些任务为主要标准。同时，伴随着组织任务的行政化，社区组织形式也会受到行政部门影响出现科层化现象。概言之，导致社区治理行政化的主要原因是政府的管理惯性和权力运行，政府自上而下的权力运行方式促使社区治理行政化。

（二）社区居民缺乏自治传统

社区治理主要困境之一是社区自治的缺场。造成此问题的主要原因是社区居民缺乏自治传统，没有自治习惯。总体而言，造成社区缺乏自治的原因包括三个方面：第一，居民缺乏参与公共事务的习惯。我国居民长期以来缺乏参与公共事务的习惯，人们习惯于管好自己的事情，自家自扫门前雪，对集体或者公共事务缺乏参与的兴趣。在韶关市C 社区调研中，某社区干部说，社区居民对社区事务缺乏参与的热情，社区公益事务主要靠党员和志愿者以及社区干部来承担，社区干部在社区事务中工作量很大。第二，长期被动式参与的影响。长期以来，在社会治理中，政府负责进行相关决策，然后引导公众参与，由此公众容易形成被动参与的习惯。有学者指出，我国居民长期受传统文化的影响，导致居民受到权力本位和官本位文化的影响，更愿意被动地接受政府的指令，而不愿意主动参与到社区事务中去［10］。第三，居民文化素质水平不高的影响。近年来，虽然我国城市社区居民文化水平有所提高，但总体上我国城市社区居民文化水平还需要进一步提升。居民文化水平不高对社区居民参与社区自治会形成一定的障碍。另一方面，社区中也有部分居民有较高地参与社区治理的积极性，但由于缺乏引导而参与效果不佳。

（三）社区社会组织生成方式的局限性

根据社会组织的生成方式，可以分为内生型生成方式和外生型生成方式。内生型生成方式主要指社会组织是自发产生的；外生型生成方式主要指社会组织是在外部力量扶持下产生的。从目前社区社会组织的组成看，相当部分社区社会组织是外生型的。社区社会组织之所以会产生行政化问题，主要原因之一是它外生型的生成方式，即社区社会组织大都不是自发产生的，而是由基层组织孵化而产生的。孵化的主体主要是民政部门、街道和居委会等基层组织。这些社区社会组织一般会承担一些社区治理任务。政府孵化产生的社区社会组织，无论在组织结构上，还是行为方式上，都具有浓厚的行政色彩。我国社会组织生成方式的“外生型”特点主要是由特殊历史背景造成的：一是我国社会组织发育较晚；二是大多数社会组织都是在政府扶持之下发展起来的，这是社区社会组织之所以官僚化和行政化的原因［11］。另外，社会组织由于自身的原因也会产生行政化。著名非营利组织专家萨拉蒙认为，社会组织会出现各种失灵问题，例如它有慈善不足和特殊主义等问题［12］。换言之，即使是内生型社会组织，也会存在类似于行政化的问题。概言之，社区社会组织的行政化是内因和外因综合作用的结果。

三、矫正社区治理行政化的路径选择

（一）树立服务理念，构建服务型社区治理模式

社区治理为何出现行政化现象，主要原因是政府的管理模式。因此改变社区治理的行政化首先要改变政府行为模式，政府要从管理型政府走向服务型政府。服务型政府的特征是什么？“服务型政府应该实现从控制导向向服务导向的转变”，服务型政府应该建立一种合作和信任的机制［13］。从这段论述可以看出，服务型政府更注重服务导向，而不是控制和命令。社区治理之所以出现行政化问题，主要原因是政府管理控制方式以及政府运行的压力型体制。只有改变政府的这种管理方式，才能保证社区治理的非行政化。只有地方政府树立服务导向，注重与其他社会治理主体合作，才能促使社区治理去行政化。另一方面，社区也要树立服务理念，加强服务社区居民的意识，为社区居民提供社区服务，把服务型社区作为社区治理的重要目标，这样才能实现社区治理的去行政化。具体而言，在理念上社区干部要树立为居民服务的观念，在行动上要把提供优质社区服务作为主要目标，在结果上要向社区居民负责，只有这样才能避免社区治理的行政化，提升社区治理的品质。

（二）培育社区居民的自治传统

基层组织要加强对社区居民自治的引导。一方面，社区治理确实存在居民参与治理不积极的情况；但另一方面，当社区居民面对自身利益时，居民对社区事务参与又比较积极。因此，加强社区治理需要培育和引导居民参与社区治理，培育社区居民的自治习惯和自治能力。有研究显示，在某地方老旧小区改造过程中，社区居民对社区改造参与意愿非常积极，但对社区治理参与积极性则不足，而且居民参与社区治理的情况以及参与的态度与学历、年龄呈负相关，与居住年限、邻里关系等因素呈正相关［14］。所以，虽然存在社区居民缺乏自治传统和参与治理不积极等问题，但是，当社区利益与居民息息相关时，居民参与社区治理积极性就会得到很大提升。当前，社区治理需要从以下几个方面来培育居民的自治习惯和提升居民参与社区治理的积极性：第一，找准居民的利益关切点，以此培育和提升社区居民的自治习惯和参与意愿。目前社区治理可以选择社区宠物治理、高空抛物、社区绿地管理等社区居民关切的事项来培育社区居民的参与意识。第二，挖掘社区治理的积极分子。社区干部要注重挖掘社区中的积极分子，特别是退休干部和热心大妈，发挥他们在社区治理中的作用。相关研究显示，年龄与参与社区治理呈现负相关的趋势［14］，因此需要培育和发挥年长群体在社区治理中的重要作用。

（三）孵化和培育社区社会组织

社区社会组织在社区治理中具有重要的作用，因此社区需要大力发展社区社会组织。对于培育社区社会组织，有学者基于深圳市的案例总结了社区社会组织培育的三种模式：“孵化器模式”“项目制模式”“在地培育模式”，第一种模式强调基层组织对社区社会组织的培育和培养，第二种模式注重以项目来扶持社会组织，即向社会组织购买服务等形式来培育社区社会组织和社区骨干，第三种模式则以培育社区社会组织为主［15］。借鉴以上案例经验，社区培育社区社会组织可以采取两种方法。第一，从社区内部培育以社区居民为主体的社区社会组织。这类社会组织很重要，这类社会组织在解决社区事务方面具有很大优势。第二，采取向社区社会组织购买服务等项目制来培育社会组织。扶持社区社会组织的重要方法是向这些组织购买服务，给予他们一定的资金和政策支持，以促进社区社会组织的成长。