面向“互联网+监管”的潍坊市建设用地增减挂钩管理系统设计与实现

杨先连

潍坊市自然资源和规划局 山东 潍坊 261041

引言

城乡建设用地增减挂钩是指将拆旧地块的农村建设用地复垦为耕地，对建新地块的城镇建设用地进行开发利用，以实现城乡用地布局更合理的目标。2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，要求允许深度贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂[1]。2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作，要求盘活乡村存量建设用地，允许节余的建设用地指标有效流转[2]。按照城乡建设用地增减挂钩政策，为实现高效、动态、实时监管增减挂钩项目，进一步促进城乡统筹发展、脱贫攻坚和乡村振兴，亟待以云计算、“互联网+”、大数据等新技术，建立全生命周期管理的城乡建设用地增减挂钩管理系统。

1 增减挂钩管理系统的基础框架设计

建设用地增减挂钩项目信息管理系统基于国土资源电子政务平台并依托于云计算技术搭建而成，实现从软硬件资源、数据资源、到服务平台、业务应用层面的一体化[3]。从逻辑架构来看，整个平台可以划分为以下几个层次：硬件基础设施层、软件支撑层、资源服务层、应用服务层、用户层、安全保障体系和运维保障体系等，如图1所示。

图1 系统架构图

1.1 硬件基础设施层

硬件基础设施层是将计算资源、存储资源、网络资源等物理资源进行整合，按照云服务模式和云架构建立共享资源池，形成可按需动态扩展的高性能计算环境、大容量存储环境，满足海量国土空间基础数据存储、高并发用户业务办理和信息共享查询，以及各级节点业务系统接入平台的需要。

1.2 软件支撑层

软件运行环境层是关系型数据系统、非关系型数据系统、GIS空间数据系统、分布式文件系统、应用服务器中间件、目录服务器等为国土空间基础信息平台提供部署和运行所需的基本软件环境[4]。系统运行的软件环境主要包括四个部分：操作系统、中间件平台、后台数据库、GIS平台。操作系统选用Windows Server 2012；中间件平台采用IIS+.NET实现；后台数据库采用大型关系型数据库Oracle 12C；GIS平台采用ArcGIS 10.5，包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server、ArcGIS SDE、ArcGIS IMS。

1.3 数据资源服务层

数据资源层为国土空间基础信息平台提供数据基础。通过对现有数据成果的梳理、提取和整合，将形成一个统一的国土空间地理大数据库，包括现状数据、规划数据、业务数据等。建设数据库管理系统，对成果数据进行管理，建设快速制图系统，基于成果数据快速生成专题图。

1.4 应用服务层

应用服务层为用户提供通用服务、地图服务、数据服务、专题应用服务、大数据计算服务、数据共享交换服务、定制服务七大服务，为各级国土部门及其他部门提供一体化的GIS服务。

1.5 安全保障体系

合理评估系统的安全等级，按照国家相关安全等级保护的要求进行安全保障体系的建设，确保系统运行过程中的物理安全、网络安全、数据安全、应用安全、访问安全。

1.6 运维保障体系

分布式体系架构的节点分布较广，运维管理相对复杂，需参照ITIL（信息技术基础架构库）的管理规范进行整个体系的运维管理机制建设，并配合覆盖整个体系的运维管理监控系统，对体系的硬件、网络、数据、应用及服务的运行状况进行实时、综合监控，及时发现和预见问题，并按照相应的流程及时处置，保证体系持久的稳定运行[5]。

1.6.1 建立统一的技术标准、管理规范，指导整个工程的开发建设和运行管理。通过云架构搭建系统，实现对数据资源的配置，实现对增减挂钩数据资源访问权限的配置以及平台运行规则的定制和运行。

1.6.2 基于增减挂钩数据具有海量空间数据、数据复杂等特点，数据库按照统一集中的模式建设。Oracle数据库平台能有效管理海量空间信息及其属性信息，具有强劲的集群功能和完整的数据保护解决方案，为耕地保护业务系统安全稳定运行提供可靠的数据支撑平台。

1.6.3 GIS平台选择ArcGIS 10.5，ArcGIS平台是一个全面的、完善的、可伸缩的GIS软件平台，支持二、三维空间数据的海量存储、编辑、管理、发布和二次开发。核心数据库采取Oracle+ArcGIS模式进行数据管理，ArcGIS处理海量地理信息数据方面的强大功能，Oracle数据库管理系统对管理海量数据具有明显优势。

1.6.4 系统设计必须充分考虑系统的通用性和扩展性，本系统提供多种形式的多元化共享接口，满足不同层次、不同部门的系统扩展需求，实现与相关部门的数据交换、共享和服务。

2 增减挂钩管理系统的基本功能实现

建设用地增减挂钩项目信息管理系统实现主要包括以下内容：增减挂钩基础数据库、节余指标调剂管理系统、项目信息管理系统、项目自检管理系统、移动监管举证系统、综合管理系统、电子政务平台、辅助管理系统及数据共享等，系统功能结构如图2所示。

图2 系统功能架构图

2.1 增减挂钩基础数据库建设

根据自然资源部及潍坊市相关的数据标准、要求，完成“增减挂钩”相关数据的整理、检查、入库等工作，建成潍坊市“增减挂钩”基础数据库，深入研究新型数据挖掘分析和处理模式，为“增减挂钩”相关应用系统建设提供基础数据保障。

2.2 节余指标调剂管理

增减挂钩节余指标调剂包括：跨市域调剂、市域内调剂，节余指标调剂采用占补平衡核算的模式，实行市级统收统支，统一指导价管理方式，跨市域调剂和市域内调剂全部纳入指标库统一管理，实现数据实时动态更新。

2.3 增减挂钩项目全流程网上办理

通过采用开放式台账管理模式，实现对拆旧复垦项目及建新区项目的全流程网上办理。系统支持录入计划、实施、验收阶段等项目全过程信息管理，在计划、验收阶段支持上传项目区坐标范围，通过“一张图”系统，可对土地利用规划、土地利用现状、基本农田等数据进行辅助分析，便于相关部门全面、准确掌握项目信息。通过信息化手段减轻项目管理人员工作量，极大提高工作效率。

2.3.1 增减挂钩项目的立项、实施和验收录入管理。由市县国土资源主管部门录入从项目立项、实施、验收等阶段的信息，建立开放的台账式管理模式。

2.3.2 增减挂钩项目建新方案的审查和建新区调整方案的审查。由县国土资源主管部门录入建新方案或建新区调整方案的申请材料和信息，由市规划处进行审查，减少中间流程，大大提高工作效率。

2.3.3 增减挂钩项目使用情况的跟踪。对每个增减挂钩项目的使用情况进行录入和跟踪，方便对使用指标的情况进行分析和总结，为以后工作打基础。

2.3.4 节余指标的自动实时更新。项目指标管理是通过用户上传拆旧区、建新区和已使用指标相关指标数据，系统自动生成节余指标，数据与指标交易系统的数据实现无缝对接，做到实时交易，实时更新。

2.3.5 移动动态监管。通过基层国土所定期上传项目相关资料，包括利用手机端管理平台（App），实时拍摄上传影像和定位坐标等，可以对项目建设的生命周期进行全面全程监管[6]。

2.3.6 增减挂钩项目综合展示分析：通过构建多样的项目信息查询统计模块，根据查询需要，设计以时间、地区、条件等相关要素进行各类查询统计，满足不同用户的多样化查询需求。展示分析数据包括城乡建设用地增减挂钩项目全业务、全流程信息，综合汇总展示增减挂钩项目信息、节余指标信息、监管任务完成情况等内容，为领导决策提供参考依据。

2.4 “互联网+”移动核查

开发增减挂钩移动监管举证核查系统，移动核查系统是增减挂钩项目监测监管系统的终端系统，支持手机、平板等多种智能终端，通过建立巡查轨迹自动记录，对影像资料、项目分析、整改落实记录等信息进行采集上传、核查、视频资料回传等，实现有效考核监理出勤率、到位率、全面落实监理职责，掌握巡查项目的各项基础、重大以及隐秘工程情况，极大程度地保障了项目的施工进度与质量。

3 “互联网+监管”的系统实现

“互联网+监管”是增减挂钩管理系统的重要组成部分，在系统基础框架及基本功能实现的基础上，充分运用互联网、大数据、区块链等核心技术手段，依托市局现有各类管理系统，通过归集共享增减挂钩业务相关原始数据，构建规范统一、协同联动的“互联网+监管”体系，实现增减挂钩业务由“单打独斗”转变为纵览全局、精准智控的全程监管、精准监管、智慧监管，为深入推进“放管服”改革提供强有力的信息技术支撑。

全程监管。将新增建设用地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、工矿废弃地复垦利用计划，项目立项、实施、验收，拆旧区宗地信息、安置宗地信息、建新宗地信息等重点监管工作逐步纳入“互联网+监管”体系模块，同时与其他业务管理系统互联互通，开展协同监管、联合监管，提高监管效能，减少对监管对象的扰动，实现监管业务协同和数据共享，推动市县一体化工作格局。

精准监管。通过增减挂钩监管数据建库，将相关业务数据资源统一归集到 “互联网+监管”模块数据库，运用系统提供的决策树（CART算法）、逻辑斯蒂回归、关联规则、假设检验等大数据分析功能模块，对增减挂钩相关联的原始数据进行分析研判，实现对监管风险预判和重大监管风险的早期预警，从而实现精准监管，推进事中事后监管与增加挂钩业务管理的深度融合。

智慧监管。依托增减挂钩管理系统平台，以多层级数据处理网络为基础，以深度学习为核心，以监管数据库为抓手，形成增减挂钩项目数据的“训练数据集”，提取增减挂钩的业务特征，分析项目基本信息类、过程类、成果类数据，建立监管模型，形成一套增减挂钩全业务过程的监管智能分析方法，建立增减挂钩“互联网+监管”的“智慧数据大脑”，为风险预警、决策支持、统筹规划、创新改革提供核心支撑。

实现对监管的“监管”。强化对增减挂钩业务链条上相关业务部门监管工作的监督，通过系统可视化数据大屏，为监管重点信息的发现、处置提供便利化方案，一键快速生成监管简报，对重点项目定制详细的专业报告，缩短数据整理到形成报告的处理时间，提高监管效率，不断推动以公正监管促进公平竞争，以公正监管管出公平、管出效率、管出活力。

4 互联网+监管的增减挂钩管理系统实现意义

通过本系统设计，实现了六大创新成果，打造“增减挂钩”新发展引擎：

第一，通过建立“台账式”管理模式，支持对增减挂钩项目的选址、立项、实施、验收、后期管护和节余指标调剂等的全生命周期，实现数据的统一管理、业务的统一办理，形成全业务、全流程、全方位的智能化管理模式，高效服务于增减挂钩工作。

第二，基于增减挂钩数据分析模型，借助图表方式，综合展示分析增减挂钩项目办理情况、节余指标情况、节余指标调剂情况等内容，打破传统的统计报表模式，更直观、清晰直观地反映数据变化趋势，为领导决策提供科学依据。

第三，基于“一张图”系统，实现对拆旧区坐标、建新区坐标等信息的上图入库管理，同时动态展示增减挂钩项目相关数据信息，为增减挂钩管理工作提供高效且强有力的图形支撑。

第四，增减挂钩节余指标调剂采用占补平衡核算的模式，实行统收统支、统一指导价管理方式，跨域指标调剂和域内指标调剂全部纳入增减挂钩指标库统一管理，盘活存量，实现数据的实时动态更新。

第五，基于“互联网+移动举证”，移动核查App可自动记录举证照片、视频拍摄时间、拍摄位置、拍摄方位角和拍摄人员等信息，有效保障核查数据的真实性、核查过程的可追溯，实现全面、动态监管。

第六，系统按照新时代网络安全2.0运行要求，在部署、运行使用等过程中可以全面保障系统的信息安全。

5 结束语

通过“互联网+监管”模式的增减挂钩管理系统的设计与实现，从社会效益、生态效益、经济效益等方面有不同程度的提升。

在社会效益方面：增减挂钩管理系统的建设应用可从管理层面有效促进土地资源利用率，将土地进行规模化管理，加快经济增长速度。通过系统对现有土地资源进行数据整合，将建设用地补充至耕地面积中，在保持耕地总面积不变的基础上增加了更多的耕地。通过用地调整，实现以图管地的规模化、信息化管理，借助系统整体信息展示功能，对项目区土地进行合理调配，将项目区土地面积适当补充至周边耕地，使原有耕地面积扩大，将扩大后的耕地面积等比例补充原用地农民，使农民可以进行集约利用，帮助农民获得更多的收益。

在生态效益方面：增减挂钩管理系统的建设应用，对项目区建设用地变成农业用地的情况进行全程监管，推动土地生态环境的良性发展，改善当地的生态环境。首先，对耕地资源面积分布、居住用地分布和项目区分布进行勘察，利用GIS管理子系统，将各占地分布情况分层、分级对应的展示呈现。其次，根据GIS矢量数据分析，判定目前各类用地的分布情况，用不同色彩样式直观的标识出各类用地的主要聚集方位，在保持总面积不变的情况下，以此为基础将各类用地相互重叠的部分进行抵消，使GIS图形展示模块形成规模化的几类用地。最后，通过系统矢量分析成果，对抵消结果进行判定，将原居住位置替换成耕地，使当地耕地可以呈块状分布，方便后续进行追踪监管。

在经济效益方面：增减挂钩管理系统的建设应用，有效提高了现行土地资源利用率，可以为当地创造更多的经济效益，减轻当地经济压力。通过系统对增加挂钩指标、资金分配等进行全过程监管，形成统一标准的增减挂钩指标库和资金流转台账。