独立学院加快转设的困境及路径

任 强

独立学院加快转设的困境及路径

任 强

（湖州师范学院 教师教育学院，浙江 湖州 313000）

在《民办教育促进法》两次修订、教育部新一轮强力推动独立学院转设、构建更加公平健康的高等教育制度环境等多重因素叠加影响下，我国独立学院的转设明显加快，进入全面转型的新阶段。各地独立学院开展了积极的转型探索，其中“浙江模式”独立学院的“县域迁建”成为应对转设的有益尝试。独立学院转设中面临认知困境、转型困境、达标困境、产权困境、发展困境等五大挑战。为全面推动独立学院转设发展，需要加强省级政府教育统筹协调，充分调动利益相关方的积极性，坚持分类指导有序推进转设，多渠道化解产权分割难题，促进独立学院健康可持续发展。

独立学院；新《民办教育促进法》；转设困境

随着独立学院的发展壮大，其自身存在的问题不断凸显，影响了我国高等教育的健康发展。2008年教育部出台《独立学院规范设置与管理办法》，计划用5年时间，推动独立学院转设和规范发展，但长期以来转设总体缓慢。2016年和2018年，我国《民办教育促进法》两次修订，对独立学院的发展产生重大影响。从2018年起，教育部将独立学院转设摆在高校设置工作的首位。2020年5月教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，要求“各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设”。面对新的形势，要全面认识独立学院的历史贡献与发展局限，尽快摆脱转设缓慢的被动局面，进入独立学院全面转型发展的新阶段。笔者分析新时期独立学院加快转设的深层动因，梳理我国各地独立学院转设的总体特征，以独立学院“浙江模式”为例，描述为应对转设而开展的独立学院“县域迁建”探索，考察独立学院转设面临的现实困境，在此基础上提出加快转设与健康发展的路径。

一、独立学院加快转设的动因

（一）新《民办教育促进法》倒逼公办高校退出举办

教育部《独立学院设置与管理办法》明确了独立学院属于民办教育范畴，其中第三条规定“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”。[1]新《民办教育促进法》再次对独立学院的民办教育属性加以确认，同时新法也使得公办母体高校举办独立学院的合法性丧失，倒逼公办母体高校必须退出独立学院的举办。2016年11月7日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国民办教育促进法（2016修订）》，时隔1年多，2018年12月29日全国人大常委会再次审议通过《中华人民共和国民办教育促进法（2018修订）》。2021年4月7日，国务院正式公布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，独立学院的发展须按照修订后民办教育的法律法规执行。新修订的《民办教育促进法》要求独立学院须区分登记为营利性和非营利性，对营利性和非营利性的独立学院在土地划拨、财政扶持、税费减免、收费管理等方面实施分类管理。新《实施条例》规定“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。”“公办学校举办或者参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得仅以品牌输出方式参与办学，并应当经其主管部门批准。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。”而独立学院的举办者常包括公办高校，而且母体公办高校都从独立学院获得收益，无论举办营利性或非营利性独立学院，公办高校均存在违法风险，不得不面临退出举办的尴尬境地。[2]

（二）教育部积极推进独立学院尽快转设

从我国独立学院20年的发展历程审视，其发展基本上经历了从混乱无序到规范有序的过程，政府的政策设计与驱动无疑始终扮演了极其重要的角色。教育部在2018年的高校设置工作中，积极推动独立学院能转快转、能转尽转。转设工作的力度不断加大，2020年教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，积极创造条件推动完成转设。独立学院转设直接影响各省高校设置的总体进程，教育部从2019年开始，在高校设置工作中，统筹推进各省独立学院的转设与省内高校设立、变更等设置工作，如果独立学院转设缓慢会影响各省高校整体的设立、变更等设置工作。

（三）独立学院“独立”是教育公平的必然要求

独立学院转设是高校走向自治的必由之路。从形式上看，独立学院的运行已经比较规范，建立健全了内部治理机构，但实际上，独立学院难以真正按照独立高校的内部治理体系运行。独立学院未能获得实际意义上的独立性，非公非民，既得不到政府对普通公办高校的同等支持，也无法享有民办高校的自主性，母体学校始终把独立学院作为一个内设二级学院来定位，人事、资产等都未独立。从制度设计来看，依法推进独立学院转设走向自治是高等教育健康发展的必由之路。

独立学院依靠政策倾斜建立多重优势，损害了教育主体间的公平性。独立学院的双重办学优势，不是在高等教育办学市场中通过公平竞争获得，而是依靠政策倾斜获得。所谓的办学优势只是嫁接了公办高校与民营资本而已，公办民营的双重身份为初创阶段独立学院发展营造了繁荣而混乱的景象。公办民营的身份本质上不是制度创新，而是高等教育制度环境不够成熟，是在民办教育制度不明确背景下获取的政策红利。随着高等教育制度环境的完善，独立学院的弊端不断显现，由此导致的教育不公平也引发了社会各界的诟病。社会主流价值逐渐意识到，独立学院似乎成了母体高校获取额外收益的平台，这损害了教育的公益性和公共资源的公共服务性。从国家对独立学院顶层设计初衷来看，独立学院的发展趋向理应是成为名副其实的民办高校，以实现民办教育与公办教育有序、公平竞争的教育格局。

二、我国独立学院转设的总体特征

（一）全国独立学院转设总体缓慢，2020年独立学院转设明显提速

从2008年教育部“26号令”颁布后独立学院转设开始逐步推开，2008年全国有323所独立学院，在2020年之前，全国独立学院转设总体缓慢，截至2020年1月全国共69所独立学院转设，全国平均转设率（转设数/总数）为21.3%。[3]2020年5月，教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，在方案出台前后，全国范围内独立学院转设进度明显加快，2020年全国已经转设68所独立学院。2008年至2020年12月全国独立学院转设为普通本科高校数量的年度分布情况如表1所示。[3]总体而言，全国多数未转设的独立学院尚未达到教育部规定的“六个独立”和本科学校设置标准，独立学院能否转设与是否符合普通本科学校设置标准密切相关。

表1 2008年-2020年全国独立学院转设数量

（二）举办模式影响转设率，民营资本主导的独立学院转设最多

国内已有研究根据我国不同地域独立学院举办特征的差异，将独立学院的举办模式分为三类：

第一类是民营资本为主，这类独立学院主要是以民营资本投入为主举办，国有资本注入不多，独立学院的内部治理主要取决于民营资本，此类独立学院的地域分布以黑龙江、吉林和辽宁等省为代表。

第二类是综合模式，这类独立学院的投资方既有国有资本、民营资本，还存在混合所有形式。这类独立学院在国内比较普遍，不同来源的资本力量在独立学院的内部治理中都有一定程度的影响力，即便同属综合模式的不同独立学院之间的差异也比较大，此类独立学院的地域分布以湖北等省为代表。

第三类国有资本为主，这类独立学院以国有资本为主举办，民营资本注资不多，国有资本的来源主要是地方政府和公办高校形成的合力，独立学院的内部治理主要取决于国有资本，此类独立学院的地域分布以江苏和浙江等省为代表。[4]

从近12年全国独立学院转设数据分析，三种不同举办模式的独立学院转设情况差别较大。

第一种民营资本主导模式的省域转设率最高，黑龙江共9所独立学院完成转设8所，转设率为88.9%；辽宁共22所独立学院完成转设12所，转设率为54.5%；吉林共11所独立学院完成转设6 所，转设率为54.5%。

第二种综合模式为主的省域转设率居中，湖北独立学院共31所，转设11所，转设率为35.5%；四川共12所独立学院完成转设5所，转设率为41.6%；福建共9所独立学院完成转设4所，转设率为44.4%。

第三种国有资本主导模式的省域，同时也是独立学院大省，但转设率总体偏低，其中江苏26所独立学院仅转设2所，转设率为7.6%；浙江22所独立学院完成转设3所，转设率为13.6%。[3]独立学院能否转设，与是否由民营资本投资举办及投资方转设意愿密切相关。转设较为集中的省域，独立学院以民营资本投资为主，民营资本投入有形资产，自主性强，母体高校以无形资产投入为主，转设相对容易。转设较少省域，独立学院以“国有民办”为主，母体高校既投入有形资产，也投入无形资产，独立学院长期依附发展，各方转设动力不足。

三、独立学院在加快转设前的突出特征与转型探索——以浙江为例

（一）独立学院“浙江模式”的社会认可度较高

1. 整合社会资源，推动高等教育大众化

浙江省独立学院的办学模式具有较高的代表性，以国有资本为主导，被称为独立学院“浙江模式”。从1999年开始，浙江省陆续设置独立学院共22所。在全国高等教育大众化的初期，浙江省高等教育资源拮据，独立学院按照教育成本收费，比较契合浙江经济社会发展的现实，缓解了浙江高等教育资源短缺的尴尬处境。[5]独立学院的出现，一方面源于高等教育的需求旺盛，另一方面也与地方政府对于高等教育的资金投入不足有关。浙江省独立学院借助公办母体高校相对优质的教育资源，以及部分民营资本的参与，推动了浙江省高等教育大众化的进程。[6]

必须承认独立学院在高等教育大众化发展的过程中，整合社会资源的历史贡献，缓解了高等教育事业经费投入不足的现实困境，加之以公办母体高校作为举办方，让独立学院在办学初期就能获得社会各界认可。

2. 依托母体高校，综合办学水平认可度高

“浙江模式”的独立学院在办学过程中较好地协调了民营资本营利性和教育内在公益性之间的矛盾，创办早期浙江独立学院的“借船出海”方式，一方面为独立学院奠定了良好的办学基础，另一方面为独立学院赢得较高的社会声誉。浙江省独立学院的综合办学实力和科研竞争力水平在全国同类院校中处于较高水准，据武书连课题组2014年-2019年《中国民办大学和独立学院评价》报告显示，在全国独立学院综合实力排名前20名中，浙江的独立学院长期占据7席。

“浙江模式”独立学院与母体高校的关联度很高，共享母体高校的教育教学资源，很多独立学院长期保持“校中校”的办学模式，在办学实践中相当于公办母体高校内设的二级学院，这些现状有悖于教育部“26号令”中要求的“六个独立”，但也正是这样的实践样态，让社会各界对浙江独立学院办学质量认可度较高，为其赢得较高的美誉度。

（二）“县域迁建”是独立学院应对转设的有益探索

1.浙江省独立学院“县域迁建”转型

在浙江的独立学院规范转型发展过程中，出现两种代表性的发展方式：一种是迁建办学，另一种是转设办学。迁建办学是为满足教育部“26号令”对独立学院规范办学基本要求，尤其是校园面积等规定，采取迁建到异地办学，以实现母体高校、地方政府和独立学院的共赢，而且独立学院可保持现有办学机制不变，以规避转设。转设办学则是指在独立学院达到普通高等学校设置要求后，申请转设成为新的普通本科高校。[7]

长期以来，教育部对独立学院的规范发展并未限定在转设单一方向，致使地方政府、母体高校与独立学院均认为独立学院未来发展方向都不止转设办学的单一路径。正是在教育部对独立学院的顶层设计和发展指向不明朗的政策背景下，独立学院纷纷开展了规范办学的多元化实践探索。浙江省多数独立学院长期共享母体校园，存在校园面积不达标、法人财产不清等问题，多数独立学院主动选择了“县域迁建”办学，规避转设。独立学院逐步从省会、区域中心城市向周边县、区（县级市）域迁建，从2010年至今，浙江全省共13所独立学院参与到“县域迁建”办学的实践中，占比近七成（68.4%）。[8]

2. 浙江省独立学院“县域迁建”的办学成效显著

独立学院县域迁建办学在一定程度上优化省内高等教育区域布局。独立学院县域迁建办学改变了本科高校集中在中心城市的状况，不少独立学院落户到海宁、柯桥、诸暨、桐庐、富阳、桐乡、临安等县（区），县域迁建增加了高校对区域经济社会发展的支撑力度，激发全省高等教育改革的活力。[9]独立学院县域迁建办学在一定程度上符合了教育部规定的办学基本要求。教育部“26号令”规定独立学院要具备六个独立，而很多独立学院是典型的“校中校”，通过迁建办学才能够达标。

独立学院县域迁建办学在一定程度上加快了高校对地方经济社会发展的支撑，形成了相互融合共赢的发展局面。地方经济社会转型发展，尤其是浙江全域正处在融入长三角一体化的关键期，独立学院与地方经济社会发展对接，为县域全面加快高质量赶超发展提供了智力支持。[10]

四、独立学院加快转设的现实困境

（一）认知困境：利益相关方对转设动力不足

1. 母体高校不愿其独立

公办母体高校希望通过独立学院的民办机制补充办学经费，双方脱钩后，母体学校会失去收益，因此对转设动力不足。从目前已经完成转设的独立学院结构来看，主要是非国有资本主导的民营性质的独立学院，而多地独立学院以国有资本主导，公办母体高校举办独立学院主要是借助高等教育体制转轨过程中出现的制度缺位，以灵活的民营收费方式增加办学经费，公办母体高校不愿独立学院真正脱钩，一旦转设脱钩之后，母体高校的既得利益会受损。

2. 学生不愿其独立

学生认为转设后，会失去母体高校的品牌效应，社会认可度降低，因此有抵触情绪。独立学院与公办高校合作办学的模式，形成了比较高的办学声誉，在与普通民办高校比较中，公办高校举办的独立学院成为不二选择。在上述多重因素叠加下，公办高校举办的独立学院生源质量总体较好，学生对此类独立学院的认可度也比较高。因此考生与家长普遍担心，一旦独立学院转设，失去母体高校的品牌效应，直接影响学生就业与发展。

3. 独立学院不愿独立

独立学院长期依附公办学校求生存、谋发展，自主发展信心不足。独立学院长期参照母体高校的“模板”发展，对母体高校的依赖度很高。首先品牌效应依赖，独立学院的办学声誉、招生与就业主要依托母体高校；第二是发展路径依赖，多数独立学院未能准确定位，双方专业设置、人才培养体系等高度重复，距离错位发展的目标相去甚远；第三是师资人员依赖，很多独立学院通过母体高校的事业编制招聘师资，师资缺口主要也是通过共享母体高校师资来补齐短板。基于上述因素，独立学院内部走向独立的意愿并不强烈，尤其是“国有民办”独立学院的教师对转设为民办比较抵触，这些教师担心失去事业编制。

4. 地方政府对转设的动力不足

地方政府兴办独立学院的初衷，是减少财政经费投入和保障扩招后的办学质量，脱钩后财政投入要增加，办学质量也会波动。在独立学院转设过程中，中央政府最注重的问题是教育公平与高等教育的良性发展，但省市（县）各级地方政府在独立学院转设中的价值立场有别。省级政府层面着力解决高等教育资源优化布局的问题，提升高等教育薄弱地区的教育综合能力。市（县）级政府则希望独立学院的学科专业能支撑和引领区域产业社会经济转型发展；从积极的视角解读，借助高校人才聚集的优势实现科技创新，推动区域产业升级，提升城市吸引力，优化人口结构，增加消费力；从产生挑战的角度看，独立学院转设公办高校，会大幅增加地方政府的财经经费投入，这正是地方政府的顾虑所在。[9]

（二）转型困境：迁建办学初见成效致使转设出现阻力

迁建办学和转设办学成为独立学院转型发展的两种代表性方式。教育部“26号令”对独立学院提出“六个独立”的要求，很多独立学院共享母体高校校园，存在校园面积不达标等问题，为了实现校园用地达标，很多独立学院探索从区域中心城市向周边县域迁建，浙江有13所独立学院、江苏有6所独立学院先后迁建，[8]“县域办学”成为独立学院转型的新举措。迁建办学引入县级政府的资源，推动学科布局与县域经济社会紧密对接，在一定程度激发了独立学院的办学活力。在独立学院发展方向及政策不明朗的背景下，很多独立学院选择了迁建办学，以规避转设，“县域迁建”办学就成为不同于转设办学的一种有益探索。不过，从新的民办教育法制度设计上看，迁建办学只能是过渡或变通，最终要完成转设，而县级政府、行业企业、母体高校和独立学院先期投入大量资源，要完成转设存在一定阻力。[11]

（三）达标困境：独立学院的软硬件达不到本科高校设置要求

独立学院必须要达到《普通本科学校设置暂行规定》等文件规定的设置标准方能提出转设申请，设置标准包含共七大类指标，具体是办学规模、学科与专业、师资队伍、教学与科研水平、基础设施、办学经费、领导班子。设置标准中规定无论称为“学院”和称为“大学”都包括上述七类指标，不过对具体指标的要求上，“大学”设置标准明显高于“学院”，就独立学院转设而来的本科院校，普遍倾向于转设为“学院”为主。以独立学院转设为“学院”类型的本科学校来看，七类基础设置指标中办学规模、学科与专业、教学与科研水平、办学经费、领导班子等五类指标相对比较容易达标，而师资队伍和基础设施目前普遍难以达标。[12]

（四）产权困境：独立学院法人产权关系不清晰

独立学院不同程度地存在产权归属不清晰等问题。独立学院的产权结构关系既有一元结构，也有多元结构关系；一元结构关系相对比较清晰，全部资产均属于母体高校及其直属单位，多元结构关系中政府、外部投资者和母体高校以不同比重参与举办。实际上，在多元结构关系中，法人财产权、办学权与收益权并非集中在同一主体上，法人财产权一般属于母体高校和外部投资者，办学权属于独立学院，而办学收益则依据办学协议或者投资比例进行分割。按照《民办教育促进法》规定，母体高校和外部投资主体不具备独立学院的所有权，只有使用权和占有权，收益权和处分权也受到严格限制，办学实践中，独立学院的法人代表主要是由母体高校人员兼任，这些导致独立学院的所有权出现“主体虚置”。此外，母体高校在独立学院举办中投入大量无形资产，包括母体学校品牌效应、成熟的人才培养体系等，上述无形资产均在办学中发挥重要作用，但是无形资产及其增值部分，一直以来却很少被纳入产权范围。[13]

（五）发展困境：转设后品牌效应与人才培养质量面临下行风险

独立学院转设为普通高校后，面临新学校社会评价下行风险。总体上，独立学院办学缺乏独特性、稳定性，社会认同度偏低。独立学院转设为普通高校后，虽然脱离了母体高校的束缚，但同时也失去了母体高校的支持，转设后短期内难以形成办学特色，社会认同度也难以攀升，而且人才培养质量也面临波动的局面。

独立学院转设后在人才培养等内涵建设方面面临下滑风险。首先，长期以来独立学院对人才培养目标定位认识不清。很多独立学院并没有结合生源特点、自身办学定位来制定特色化的人才培养目标，脱离生源基础，照搬母体高校的基本定位。第二，实践教学在整体课程体系中的比重还不够合理。独立学院理应在重视理论教学的同时，更加强调实践教学，在教学中强化学生实践动手能力和提高学生的创新创业能力。由于独立学院复制母体高校的课程体系的痕迹严重，多数专业的实践教学比重不足、形式单一、内容固化。第三，人才培养质量的评价方式有待完善。应用型高校旨在培养具有创新精神和实践能力的应用型人才，当前独立学院实施的人才培养评价体系中，从内容上看过多倚重学科知识，忽视了实践能力、创新精神评价；从评价重心上看则是过于关注结果，忽略发展过程。

五、新时期独立学院加快转设及其健康发展的路径设计

（一）加强省级政府教育统筹协调

1. 在省级政府层面建立教育、财政、国土、税务等部门的协同会商机制

独立学院资产过户、土地指标等问题超出教育部门的权限，需要会商研究，帮助独立学院落实法人财产权。[14]在省级协同会商中，还要制定相应的优惠政策，尽可能减免过户费用，放宽校园面积500亩的硬性标准，降低纸质图书保有量标准、设置电子图书保有量标准，支持和引导县市区等地方政府支持独立学院土地划拨，省市县各级政府增设转设专项经费。[15]鼓励独立学院积极申报转设，启动省级转设验收，对于通过省级验收的独立学院，省政府在财政补助、确定收费标准、校园用地、学科专业竞争性项目、专业硕士学位点、省级协同创新中心等方面给予倾斜。

2. 要稳步推进转设，不宜急速强推

独立学院转设要审慎研究，尽管教育部在加快推动转设，但如果各地对独立学院转设调研不够全面深入，转设方案极易引发利益相关方的质疑和舆情反弹。2019年12月，浙江绍兴某独立学院的转设方案在征求意见过程中引发师生质疑，而暂缓转设。[16]虽是个案，却极具代表性，独立学院的转设牵动各方利益，不少高校处在更名冲刺阶段、新一轮申报博士硕士学位授予权（点）的关键阶段，亟需从省级层面加强独立学院转设的统筹协调。

（二）充分调动利益相关方的积极性

1. 引导母体高校支持独立学院转设

母体高校要从我国高等教育改革发展和民办教育健康发展的大局出发，牢记举办独立学院的教育初心，最大限度实现独立学院的公益价值属性，扮演好“孵化器”角色。母体要高校审慎制定收回冠名权、资产分割、师资调配等细则，要对母体高校给予合理补偿，降低母体高校对转设的阻力。

2. 充分保障独立学院师生权益

加强宣传，广泛征求师生意见，做好解释沟通工作，切实保障独立学院教师的合法权益和待遇。维护学生的利益，按“老生老办法、新生新办法”的方式颁发毕业证书和授予学位。在推动独立学院从迁建办学走向完全独立办学，要充分肯定独立学院探索“县域办学”的价值，要认识到这是从依附母体高校过渡到完全独立的中间阶段，还要继续跨入与母体高校脱钩的完全独立状态。迁建前依托母体高校资源，迁建后则要地方政府和地方行业产业的支持，母体高校的退出机制、新举办者如县级政府和企业的准入机制和协调机制急需构建。

（三）坚持分类指导有序推进转设

按照教育部的“分类指导”总体思路推进独立学院的转设。2020年5月教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，指出三条转设路径：转为民办、转为公办或终止办学。从前文近12年全国独立学院转设数据可以看出，以“普通高校+民营资本”方式举办的独立学院转设民办高校相对而言是比较顺畅的，但“国有民办”独立学院的转设总体上难度较大，尤其是“校中校”的转设难度更大。

针对“国有民办”独立学院的实际，参考独立学院发展意愿进行分类指导，转设为公办高校或非营利性民办高校是较为理想的选择。

具体而言，可有如下五种比较针对性转设方案：

第一，转设为省管县属的公办高校。在“县域办学”探索的基础上，引导县级政府根据财政能力和社会发展的需要，支持迁建办学的独立学院转设公办高校。县级政府依据资产评估给予母体高校补偿，或者通过政府承担银行债务的方式予以补偿。

第二，转设为民营资本举办的营利性民办高校。由民营资本购买转设为“民有民办”的营利性民办高校，民营资本承担全部有形教育资源的溢价成本，以及后期改善办学条件的追加成本。转设为营利性高校，面临着一定的办学风险。[17]

第三，转设为政府与非营利组织举办的非营利性民办高校。地方政府可将母体高校的有形教育资源划拨给独立学院所有，给予母体高校补偿，母体高校退出举办方，转设为非营利组织和政府混合举办的民办高校。母体高校可通过项目制方式灵活参与服务，但不拥有股权，不收取管理费。

第四，并入母体高校成为新的内设二级机构。对已经异地迁建且无转设意愿或转设条件不达标的独立学院，逐步停止以独立学院名义招生，转设为公办高校下设校区、研究院等二级机构。2019年北京师范大学珠海分校转设为北京师范大学珠海校区就是成功样例，珠海分校将于2021年停止招生、2024年终止办学。

第五，并入母体高校按照学科对应原则分别整合到各二级学院。对没有异地迁建的“校中校”，若无转设意愿，可将独立学院化整为零，不再成建制存在，全部整合进母体高校的各二级学院。

（四）多渠道化解产权分割难题

依法对独立学院进行分类登记和分类管理。依照《民办学校分类登记实施细则》规定，独立学院也必须区分登记为营利性和非营利性独立学院。营利性独立学院可到工商部门注册为企业，依法纳税，走向市场化；而非营利性的独立学院则到民政部门登记为民办非企业单位，或者到事业单位登记机关登记为事业单位，参照公办高校在土地划拨、财政扶持、税费减免、收费管理等方面享受优惠政策。[2]

明确独立学院的产权主体。根据“谁投资、谁拥有产权”的原则确立独立学院投资主体财产权，尤其是独立学院以国有资产为主的模式，要加强对国有资产监管，切实保障国有资产不流失。规范独立学院产权转让程序。对引入民营资本进行产权转让的独立学院，首先要依法制定独立学院产权转让的实施规则，加强对产权交易过程的监管，保证产权交易行为的透明度。在产权交易中，可参照《企业国有资产交易监督管理办法》，在产权交易之前委托专业评估机构进行资产评估，通过公共资源（国有产权）交易中心公开转让。[18]

创建高校无形资产评估机制。母体高校在独立学院办学过程中投入大量的无形资产，对于这部分无形资产的管理和评估，还需建立专门化资产评估机构进行无形资产评估，制定相应的无形资产管理和评估标准，在评估过程中要做好各产权主体的利益协调工作，对无形资产的增值应主张归属于独立学院。[19]

（五）促进独立学院健康可持续发展

加强内涵建设，优化专业结构与学科布局，提升人才培养质量。人才培养是独立学院健康发展的生命线，围绕区域支柱产业和特色产业的需要设置专业。以应用型人才培养为导向，优化培养方案，加大教学改革力度。支持有条件的学院探索专业学位研究生教育。

加大人才引进力度，扎实推进师资队伍建设。地方政府应给予独立学院与母体高校师资实行分库管理，明确新进教师的事业编制，加大力度选聘母体高校部分教师到独立学院全职工作，推动地方政府所属的医院和科研院所等企事业单位部分人员聘入独立学院，向所属企事业单位选聘一批高层次研究人员、优秀教师进入独立学院等，剩余缺口部分通过对学科专业结构测算后，加大招聘新教师力度。构建以培育应用型师资为取向的人事分配和专业技术职务评聘制度，造就师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的师资队伍。注重营造校园文化，切实维护师生权益，优化育人环境，助推新时期独立学院的转型与健康发展。

［1］教育部.独立学院设置与管理办法[EB/OL]. (2008-02-22)http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/200802/t20080222_170538.html.

［2］孙霄兵. 新形势下独立学院的转型与发展[J]. 中国高等教育, 2019(Z1): 16-20.

［3］ 教育部发展规划司. 2008年-2020年教育部拟批准设置高等学校的公示与教育部关于同意各独立学院转设公函[EB/OL]. (2020-07-20) http://www.moe. gov.cn/s78/A03/A03_gggs/2020-07-20.

［4］阙明坤, 陈春梅, 黄朝峰. 我国独立学院三大区域发展模式及政策规制[J]. 教育发展研究, 2018(23): 38-45.

［5］王爱琦.“浙江模式”独立学院的优势、困境与出路[J]. 中国高教研究, 2012(2): 82-85.

［6］徐军伟. 独立学院“浙江模式”的探索与思考[J].中国高教研究, 2010(8): 77-78.

［7］徐军伟. 转设与迁址: 独立学院两类转型发展模式比较[J]. 宁波大学学报: 教育科学版, 2017, 39(4): 53-57.

［8］胡坤. 浙江省独立学院“县域办学”研究[D]. 宁波:宁波大学, 2018: 17.

［9］郑雅萍, 周婷, 陶佳苹. 独立学院转设: 必要性、困境及路径设计[J]. 教育理论与实践, 2019, 39(36): 7-9.

［10］ 阙明坤. 独立学院“迁址办学”现象研究——基于江苏、浙江两省的实证调查[J]. 教育发展研究, 2016, 36(Z1): 9-15.

［11］ 胡坤, 徐军伟. 县域办学: 浙江省独立学院转型发展路径探析[J]. 宁波大学学报:教育科学版, 2017 (1): 51-55.

［12］ 费坚. 破解独立学院“独立”困境的探讨[J]. 教育发展研究, 2009(22): 30-34.

［13］ 庄莉, 贡文伟. 独立学院产权制度的构建与探索[J]. 江苏高教, 2011(2): 71-73.

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［17］ 姚侃. 民办教育新法新政背景下我国独立学院的发展现状与走向[J]. 高教探索, 2019(9): 101-104.

［18］ 阙明坤. 独立学院混合所有制办学模式研究[J]. 高等教育研究, 2017(3): 65-71.

［19］ 李道先, 罗昆, 阙海宝. 转设背景下独立学院产权制度的困境与对策[J]. 中国高教研究, 2012(10): 76-79.

Dilemma and Countermeasures of Independent Colleges’Accelerative Transformation

REN Qiang

(College of Teachers Education, Huzhou University, Huzhou 313000, China)

With the revision of Private Education Promotion Law and the Ministry of Education’s new round of promoting the development of independent colleges, for the construction of equitable higher educational environment, the transformation of independent colleges in China has accelerated significantly, and entered a new stage of development. Dilemmas in the transformation of independent colleges involve the challenging areas of cognition, transformation, condition, property rights and development. This article considered the case of Zhejiang’s county-bound shift of independent colleges to look at the viable approaches toward the effective transformation. It suggested that specific steps can be taken such as the provincial administrations’ role in coordination, interest parties’ initiatives, well-assorted directions, and multiple solutions to property rights disputes, in order to promote the sustainable development of independent colleges.

independent college; new Private Education Promotion Law; transformation dilemma

浙江省哲学社会科学规划课题“独立学院转设困境与健康发展对策研究”（20NDYD35YB）；浙江省高等教育教学改革研究项目“教师教育本硕双轮驱动下全校‘课程与教学论’学科群整合建设的探索与实践”（jg20190450）；湖州师院教育教学改革项目“双轮驱动下全校‘课程与教学论’学科群整合与建设策略研究”（JGJX1909）

任强（1983-），男，陕西凤翔人，副教授/博士，研究方向：教育政策与治理。E-mail: renq@zjhu.edu.cn

Ｇ648.7

A

1008-0627（2022）02-0116-09

（责任编辑 赵 蔚）