航空家属援助工作现状及问题研究

张玉滢 熊芷熙*

（中国民航大学法学院 天津 300300）

0 引言

近年来，随着民用航空的快速发展，航空运输业务量快速增长，航空器突发事件呈现多发趋势。民航局高度重视应急管理工作，在“一二三三四”民航总体工作思路中，强调把补齐应急工作短板作为一项重要任务来抓，并把提升应急处置能力作为进一步深化民航改革工作的10个专项改革任务之一。飞行事故或航空灾难发生后，除了要采取及时有效的抢险救援措施和开展全面深入的事故调查外，还必须做好家属援助工作。

航空家属援助工作是飞行事故或航空灾难发生后，航空运输企业迅速建立与事故旅客、旅客家属的联系，为事故幸存旅客及其家属提供生理上和精神上的支持与帮助，赢得旅客及其家属、社会公众的理解和支持，以恢复企业形象，降低社会影响。航空家属援助工作是一项对专业性和综合性要求都很强的工作，不仅需要员工掌握应急管理和危机管理的知识和经验，更需要具备航空家属援助知识与能力。

1 国际航空家属援助制度建设情况

国际民航组织早在1998年即呼吁各缔约国重申它们支援民用航空事故遇难者及其家属的承诺，敦促各成员国制定家属援助计划法案。2001年，ICAO发布了《关于援助航空器事故遇难者及其家属的指南》，2005年，ICAO在国际民用航空公约附件9《简化手续》中纳入了规定，以便使航空器事故遇难者家属能够迅速进入事故发生所在国。2013年3月，ICAO理事会批准了《国际民航组织关于援助航空器事故遇难者及其家属的政策》。2013年10月，ICAO第38届大会决议：要求各成员国重申其支持民用航空事故遇难者及其家属的承诺；敦促各成员国制定或修订家庭援助计划法案；敦促理事会进一步考虑制定关于各国制订家庭援助计划的标准和建议措施。

欧美地区的各发达国家大多已经建立了较为完善的家属援助制度，对于工作人员的岗位胜任力标准也已基本形成体系。美国是世界上较早制定空难家庭援助计划规定的国家，因在几起重大空难中，航空公司、事故发生地救援力量、联邦机构未能提供有效的协调努力，以满足遇难者家庭成员和幸存者的需求，于是在1996年颁布了《空难家庭援助法案》，要求航空公司必须有关于事故旅客家属成员通知、机上旅客舱单管理、应急支援人员培训、机上旅客财物管理以及纪念活动协调的详细预案。同时，法案赋予美国国家运输安全委员会（NTSB）协调航空公司、事故发生地救援力量、联邦机构以响应空难旅客家属需求的职责。协调职责包括受伤旅客救援和遇难者辨别的协调、在事故现场和调查程序中向旅客家属通报事故调查信息。在1997年，美国又制定了《外国航空承运人家庭支援法案》，要求飞往美国的外国航空承运人必须向运输部和国家运输安全委员会提交一份当发生造成众多人员伤亡空难时的家庭援助应急预案。预案应当包括空难发生后热线电话的开通、尽快通知旅客家属、向有关部门提供旅客名单、向每名旅客家属询问如何处置遇难者遗体及所保管的旅客财物、根据旅客家属要求返还旅客财物、保管未认领的旅客财物、根据旅客家属要求设立纪念碑、同等对待每名家属、支付必要的旅行和日常生活费用、能够提供充足的资源来实施家庭援助计划、对员工和代理人的培训等17项内容。上述法律为美国有效实施空难旅客家属援助提供了法律上的保证。

2 我国航空家属援助现存问题与建议

2.1 问题

我国自2006年1月1日起施行的民航局第155号令《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》（CCAR-399），在民航局立法权限范围内，以规章的形式完善了我国《民用航空法》《安全生产法》没有关于家属援助具体规定或要求的不足。此外，国家还制定了《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》，就组织、协调、指挥民用航空器飞行事故的应急处置做了规定。其中关于家属援助内容的规定如下：

公共航空运输企业应当向民航总局提交家属援助计划，该计划应当至少包含下列内容：（1）确保民用航空器飞行事故发生后能够迅速开通的电话号码并提交经过训练有能力处理来自旅客家属电话的人员名单；（2）及时通知旅客家属的程序；（3）及时向主管部门提供、并更新机上人员信息的渠道；（4）保证与旅客家属协商处理罹难者遗体、个人财物等事宜；（5）保证对其职员和代理人的训练，以在必要时满足事故罹难者、幸存者、失踪者家属的需要；（6）赔偿计划与程序，罹难者后事处理的程序与组织；（7）保证为实施这一计划的足够资源。

公共航空运输企业应当向罹难者、幸存者、失踪者及其家属提供援助，包括：（1）家属出发、到达、离开事故现场的交通便利；（2）为家属选择符合要求的居住和活动场所和其他必要的后勤保障；（3）派出经过训练的人员为家属提供精神抚慰；（4）为罹难者、幸存者、失踪者及其家属提供必要的医疗卫生保障；（5）为实施家属援助提供必要的经费；（6）其他与民用航空器飞行事故相关的必要援助。

由此可见，我国在航空家属援助领域已有规章作为指导。但是，以近年来与我国相关的最大航空事故——马航事件为例，在善后工作中也暴露出了我国在重大突发性事件发生时在家属援助方面的不足。首先，目前对航空事故家属进行援助的法律依据仅有中国民用航空局颁发的部门规章《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》，由于部门规章效力的限制，无法协调政府其他相关部门一同做好对家属的应急救援工作，从家属视角来看，缺乏有力的主管部门。其次现存的关于家属援助的制度缺乏有效的实施细则，没有具体到家属生活、心理、法律服务等与事件处理密切相关的方面，仅是从总体上明确了家属援助的处理原则和对家属进行援助的义务。其次，事实上，就我国民航目前的安全水平来看，空难的发生率极低，航空公司家属援助计划启用概率也非常之低。家属援助所需的工作单卡编制、物资配置准备、家属援助人员培训等都有待检验。此外，家属援助计划实施受地理位置、语言障碍、后勤保障、心理障碍和外部组织的沟通协调等诸多因素影响。若事故发生地远离公司总部或在境外，将大大增加应急响应的难度；在境外事故响应中，家属援助工作人员和电话接线人员的外语沟通能力将面临很大的挑战；家属援助中心合适的酒店选择也是个较大的难题；家属援助工作人员承受巨大心理压力，面临着较为严重的心理障碍；应急处置过程中与机场、消防、急救、公安、医院等外部单位的沟通协调都将会面临不同程度的挑战。

2.2 建议

根据国际民航组织《关于援助航空器事故遇难者及其家属的政策》，家属援助包括：为家属提供有关事故发生的信息；对事故的应急响应；对前往并在家属援助中心住宿进行协调；队前往事故现场进行协调；对即时财务需求提供支助；有关遇难者所处位置和状况以及遗体的回收；身份识别和处置的信息；有关个人物品的寻获、管理和返还的信息；社会、情感和心理上的支助；有关调查进展情况及其目标的信息。

第一，应当进一步完善航空事故中家属援助的相关法律法规，确保事故发生时能够调动各级政府与民航局、机场、航空公司，通过开展家属援助工作，迅速建立与事故旅客、旅客家属的联系，为家属提供有效的沟通渠道，为事故幸存旅客及其家属提供生理上和精神上的支持与帮助，避免求助无门的情况发生。

第二，对家属的援助应当细化到各个环节，从交通出行到住宿餐饮，都应该由专门的工作人员负责，尤其不能忽略家属的心理疏导和法律服务，要给家属维权提供专业的指导和服务。

第三，要做好家属援助工作人员的选拔与培训工作，定期进行应急演练、绩效考核，保证事故发生时各岗位工作人员能快速反应。

第四，应合理规划建设机场及配套设施。参照新加坡、中国香港等地机场建设经验，机场在建设规划时统筹考虑家属援助方面的硬件配置需求，在候机楼规划设置旅客临时安置区、家属接待区和旅客与家属会见区等家属援助功能区域，在机场附近规划建设易于改建成家属援助中心的酒店。

第五，由于飞机是目前世界上最安全的交通工具，事故伤亡率极低，约为三百万分之一。因此航空公司家属援助计划启用概率很低，其有效性、完备性都尚未可知。家属援助所需的工作单卡编制、物资配置准备、家属援助人员培训等都有待检验。由此可见，机场与航空公司举行联合应急演练时，应注意检验家属援助硬件配置、程序符合、人员能力等方面的匹配性。