财税法视角下税权配置及其优化探究

陈晓敏，夏亚萌

（1.燕京理工学院，河北 廊坊 065201；2.联通支付有限公司，北京 100032）

1 税权的概念解读

税权是各国政府凭借国家主权进行税收实体与程序权责立法，同时以此为依据来强制参与主体范围内社会主体的财产分配，最终取得财政收入以及调控国家经济的财政征收权利。税权有广义与狭义之分，广义上包括了国家税权与公民税权，狭义上则仅包括国家税权。本文基于财税法角度来分析与探讨狭义税权，既包括横向角度的同级政府不同部门的税权划分配置，也有纵向角度的不同级政府间税权的分割配置。这里主要从税收立法权、税收征管权以及税收收益权三个方面来进行税权具体表现进行界定与解读，如下：

首先，税收立法权指的是通过法定程度来制定、修改等，生成具有法律效力的税收规范性文件的权限。除了全国人大及其常委会所制定的法律文件之外，还包括有国务院制定的行政法规、各部委制定的部门规章以及省级人民政府制定的地方法规等等，内容包括税种、税率调整以及税收优惠等。

其次，税收征管权指的是税收执法机构依据法律对纳税主体所实施的税款征收、税务管理等的权限，当然税收处罚权以及税收优惠减免权也包含在内。

最后，税收收益权指的是对所征收的税款所具有的使用及分配受益等权限。

2 税权配置现状及问题

自1994年我国实施分税制改革以来，税权向中央层级集中，由此奠定我国税收法制体系基础与税权配置的基本格局。首先，税收立法权高度集中，国务院所属部委所颁布的部门规章形式仍然占据多数税收立法的规范性文件；其次，税收征管权高度集中，基于中央的垂直管理体制，中央政府税收管理权在纵向的控制得到有效集中与显著加强；最后，税收收益权高度集中，结合目前我国税种划分及分配来看，税收受益的最后归属大部分集中于中央。

2.1 税收立法权方面──“法治”与“分权”的障碍

由于当前我国的税权配置更集中于中央，这样的格局和背景下，会不可避免地引发冲突与矛盾，特别是容易出现“法治”与“分权”的障碍。

一方面来讲，基于中央层面来看，税收立法权存在着“法治”与“分权”障碍，虽然说我国已于2020年顺利且有效完成了税收法定的改革任务，但由于长期的立法解释缺位以及司法不足等客观实际情况的影响，也就直接导致“税法行政解释”空间的生成与存在，“行政化色彩”越发浓厚，导致税收法定主义被弱化，税务部门行为特征存在随意性变动性，加上相关监管机制的缺失，会使得税收法治目标发生偏离甚至是渐行渐远。

另一方面来讲，基于地方层面来讲，由于“原生性”立法的缺位，地方对于自身税收收入的控制力较弱，也就难以通过税收手段做出相应法律安排。增加地方政府财政风险，更无法维持自身财政稳定的自给率。

2.2 税收征管权方面──征管失衡及立法滞后的困境

基于分税制改革，形成国家及地方税务局两套税务征管体系。顾名思义，前者由中央垂直领导管理，后者出业务之外由地方政府为主进行领导管理。这样的征管体系优势在于能够理顺中央与地方的关系，基于各自所划定税种权限的征收管理来形成完整有效的配合，但是也存在一定的问题，虽后经国家机构改革国地税系统合并为一个单位，但权限交叉等问题仍然存在，无形之间增加了纳税的限制与成本。

另外，立法滞后也比较突出，比如当前我国税收征管权限尚未受宪法规制，《税收征收管理法》还未就新税务征管系统法律定位及职责等进行及时修改，同时在社会保险费征管的法律权限问题上，还未与《社会保险法》有效衔接等。

2.3 税收收益权方面──分配支出责任不匹配的问题

在财权集中于中央，事权下放地方的背景下，地方政府自身承担着越来越多的支出责任，据统计地方政府用50%的税收收入承担着80%以上的财政支出责任，即使有中央有通过转移支付的方式来进行资金返还，但是对于地方政府而言，仍然难以做到收支均衡。当然，税收收益权分配失衡，收规则制定的影响。宏观角度来讲，中央政府是分配规则制定者与参与者，影响央地间税收收益稳定格局，税收收益权出现失衡。加上省级及以下政府易变性政策的出台等方面影响，影响税收收入稳定性也引发财权的常态性博弈。

3 财税法视角下税权配置的优化路径

3.1 规范税收立法权、适度分权地方

首先，要切实明确并贯彻落实税收的法定原则，加速推进我国税收的法治建设。具体来讲，应当充分明确全国人大及其常委会的税收法律立法主体地位及作用，突出其权威性，尽可能减少行政授权立法。其次，要实施集权与分权相结合的办法，通过制定与完善税收基本法等，横向上明确中央及机关行政立法的边界及效力，纵向上确立中央对税基的决定权，可以酌情将具有较强区域性特征及较高征收成本的立法权交给地方。最后，在授予地方一定立法权的同时，也应当跟进和强化监督与审查，要求地方政府要广泛征求群众意见，公开税收行为立法接受大众监督，报送全国人大有关机构审查报备，避免与上位法相抵触，对地方保护主义色彩浓厚的条文等要进行及时整改。

3.2 规范税收征管权、协调征管矛盾

为了进一步规范税收征管权，就必须要从完善法律法规这一基础有效手段出发来进行。其中，特别是修改和完善《税收征管法》，从法律形式上去合理明确新税务征管系统的法律地位、职责权能等；协调好与《社会保险法》相关规定，避免交叉抵触，创建发生争议后的解决机制等；明确规定税额核定程度的对象、内容及形式，充分保障相关主体的权利及义务等。

除此之外，考虑到国地税在合并之后，中央与地方之间税收征管方面仍然存在一定的矛盾，我们应该实施有效的办法，采用具体问题具体分析的理念及方法，去协调征管矛盾。比如说，针对其中所存在着的纵向矛盾，可通过成立内部性质的矛盾审议与仲裁机构，当在税收征管过程中出现争议行为及情况时，可以提请该机构来实施审查并做出最终的判断，然后有效协调各自的执法行为。另外，比如针对同级政府间所存在着的横向矛盾，可以引导与促进同级政府间加强税务交流与合作，最终经合议签订协调机制协议，其中就双方的税务征管权责进行合理明确的规定与说明。另外，也可以借助网络技术的手段，构建跨区域的信息共享与交流平台，把有关案件、业务流程等纳入其中，避免各部门的重复执法。当然，在此过程中还需要做好案例的分析、反思及记录等，总结有益经验，生成有效做法的同时，为今后类似情况的执法提供思路与借鉴。

3.3 调整税收收益权、注重持续发展

基于已公布的中央与地方收入与支出占比情况来看，不难看出地方政府所面临着的较大的财政压力。在现有政策背景之下，既要保证中央税收收益，又要不断探索行之有效的新方法路径，来通过方式的改良来增加地方税收的收益。具体来讲，首先要合理且明确划分中央与地方的事权，以此来形成有效的规范与约束。当然地方如果以当前税收收益并不能够满足全部公共产品提供需求的情况下，属中央事权支出责任范畴，应以中央税收收益为主加以支出，当然也可以以转移支付的手段，来实现中央对地方政府的补贴。反之，如果属于地方事权范畴，则需要以地方税收收益为主进行支出。另外，可以酌情考虑建立地方可持续的税收体系，比如利用地方资源禀赋等，积极开辟税源，征收特色税。举例来讲，比如针对房地产保有环节的征税，即房地产保有税等。最后，要对现有税收收益进行科学合理的调整。比如可以适当调整中央与地方的共享税“分成”比例，以此来进一步增加地方政府的收益分配，同时可适当赋予地方政府一定的附加税开征权。再比如可以适当调整税种划分，把一些中央税或者是共享税大部分或完全划归于地方等。

综上所述，财税法视角下税权配置及其优化的探究与实践，极具理论意义与实践价值。为了更好地满足地方政府因地制宜的发展本地经济的需要，应当规范税收立法权，适度分权地方；规范税收征管权，协调征管矛盾；调整税收收益权，注重持续发展。基于上述三个维度及层次的研究与尝试，促进税权的优化配置，实现健康运行。