儿童照顾：脆弱性理论视角下 政府责任分担的重新审视

陈 伟

（武汉大学法学院）

一、儿童照顾责任：政府分担问题的提出

2021年8月，最新修订的《人口与计划生育法》正式确立了“一对夫妻可以生育三个子女”的“三孩政策”。三胎生育的实现，被看作是促进我国人口长期均衡发展、积极应对人口老龄化的重要国家战略。[1]然而，从之前“二孩政策”的实施情况来看，激励效果远未达到预期。根据第七次全国人口普查结果，2020年全国人口出生率仅为8.52‰。这一数字不仅是2016年“全面二孩政策”实施以来的连续第四年下降，也创造了自1952年该数据有记录以来的最低纪录。“不敢生，养不起”，过高的儿童照顾成本成为摆在当代家庭面前的普遍难题。[2]

当前，我国3岁以下儿童的照顾责任几乎完全由家庭承担，并且主要以母亲为第一照顾者。[3]尽管父母普遍希望自己的孩子都能得到高质量的儿童照顾服务，从而能够充分满足儿童在社交、认知、身体和情感上的需求，[4]但事实上，只有极少数儿童能够接受这种照顾服务。家庭所承担的儿童照顾责任与其所能获取的资源之间的矛盾日益尖锐，迫切需要公共政策做出更加积极的回应。[5]相比于国家在“老有所依”制度体系构建中的作用而言，“幼有所养”的成本依旧由家庭承担。[6]现行政策仍然假定儿童照顾是父母和家庭的私人责任，而非国家（政府）责任。如此的儿童照顾责任分配不仅导致家庭负担过重，直接影响了育龄妇女的生育意愿，而且不利于儿童的人力资本积累和发展，甚至会影响社会的可持续和经济的发展。[7]因此，单纯对生育政策做出调整已无法满足今后我国人口健康持续发展的需要，政府需要积极分担起儿童照顾责任，通过一系列配套支持措施，满足更多家庭的生育意愿。

追根溯源，将儿童照顾看作私人责任根植于自由主义理论传统，新自由主义进一步强化了这一倾向。但基于现实中私人儿童照顾模式的困境，脆弱性理论对此进行了反思与批判，重申政府责任分担的必要性与重要性。基于此，本文首先分析新自由主义的儿童照顾模式与当前现实之间的不匹配；其次，借助脆弱性理论重新审视政府角色，指出只有政府积极分担儿童照顾责任，才能实现高质量的儿童照顾，切实减轻家庭育儿成本；最后，展望未来可能的发展方向，以期改变当前政府与家庭的照顾责任分配现状，更好地实现“幼有所养”。

二、问题之源：新自由主义与私人照顾责任

传统理论中，儿童被视为私人物品，对儿童的投资被看作是父母和家庭的责任，这其中的成本应当由私人承担。因此，运用新的理论加强儿童照顾公共责任就非常必要。

（一）新自由主义：家庭自治与消极政府

自由主义理论和新自由主义的共同点在于两者都强调消极权利，即免于不必要的国家干预的权利，假设存在一个有能力的、能够实现自治的有效市场，而国家介入则是不必要的和例外的。[8]根据自由主义理论，决策主体必须是一个理想化的、自由的主体，一个能够追求自身目标的、独立自主的、有能力的行动者。在这一理论下，个人自由和形式平等被认为是最基本的善与价值。政府的职能即在于对消极权利的保护，避免干涉前述主体对其目标的追求。[9]根据自由主义对“公共”与“私人”的划分，国家（政府）是典型的公共领域，而家庭和家庭决策则是私人的。因此，政府也应当避免不必要的对家庭生活的干预。

随着第二次世界大战后福利国家的兴起，自由主义理论受到了挑战。随后兴起的新自由主义理论更加强化了政府消极的、自由放任的倾向。新自由主义将市场理性扩展到所有领域，将市场功能和私人秩序视为增进社会福利的最佳手段，主张通过理性的市场决策实现市场的良好运作和消费者的最佳选择。[10]新自由主义假定每一个个体都是理性的经济人，可以进行成本收益分析，从而做出决策，并对决策负责。由于个体责任被看作核心价值，所谓正义就是个人行使这些选择权利，因此，政府的作用在于为经济活动和个体繁荣提供适当条件，从而使每个个体都能进入市场追求自身利益。新自由主义还寻求将国家可能提供或补贴的一系列社会商品和服务私有化。对于家庭而言，新自由主义通过私有化社会再生产和人类依赖的成本，让个人而不是政府承担家庭的主要责任。家庭物品和其他物品一样，最好通过“看不见的手”实现分配。因此，对于家庭而言，政府的适当作用仅限于依赖市场上自由放任的资源配置，保障最低限度的福利国家规定。[11]

综上所述，新自由主义认为，政府行为对于儿童和家庭来说是不必要且没有依据的。基于家庭本身可以运作良好的假设，政府只有当私人家庭（或市场）处于危机时才应当介入其中。长期以来，这种拒绝政府在家庭生活中发挥积极和支持作用的现象在儿童照顾领域中占据突出地位。

（二）新自由主义理论下的私人照顾模式

源于新自由主义的“私有化”和“不干预”等理念，将儿童照顾理解为私人而不是公共或政府的利益和责任问题，结合当前实践现状，可以归纳出如下的家庭照顾模式和市场照顾模式。与上述新自由主义理论相一致，这两种模式都假定儿童照顾为私人责任，而非政府负主要责任。

1.家庭照顾模式

家庭照顾模式假设儿童照顾服务由家庭提供（最传统的为母亲），父母的决策以其子女利益最大化为基础，父母关于儿童照顾的决策不受国家干预。

第一，儿童照顾决策是所有家庭决策的一个子集，受到完善的维护父母权威的隐私原则的保护。家庭隐私原则旨在明晰政府与家庭之间的界限，防止政府不当或无理介入，并试图限制家庭的公共责任。[12]父母享有在不受政府干预的情况下就子女的照料、监护和控制做出决定的权利。而父母在抚养孩子方面的特权，即儿童照顾责任，则是这项权利的核心。

第二，儿童被看作私人物品。在新自由主义理论下，“家庭”不论是在思想观念上还是地理区位上，都实现了从市场、政治和政府的公共领域到家庭关系和个人自由的私人领域的转移，摆脱了国家干预。[13]我国当前的婚姻家庭立法正是反映了对个人和家庭的依赖而非政府依赖。例如，有关财产的分配、赡养和抚养的规则设定等，通过引导家庭成员之间相互寻求物质帮助来解决家庭内部问题，而不是通过政府干预和控制。因此，家庭成员对儿童照顾应当负主要责任，国家（政府）则为之兜底。

2.市场照顾模式

在市场照顾模式下，部分儿童照顾服务被外包出去，成为一种在市场上买卖的服务。例如，市场上的各种私人托育机构等，主要是为了照顾那些父母在外工作的工人阶级家庭的儿童。这一模式在国外发达国家占比较高，例如，统计显示美国的儿童照顾服务约有1/3由市场提供。[14]而在我国，根据卫健委2021年最新统计，0—3岁婴幼儿在各类托幼机构的入托率仅为5.5%。[15]尽管这一模式在国内外应用现状存在较大差异，但从国内外实践情况和理论上分析，国家政府依旧扮演着有限的次要角色，儿童照顾服务主要由市场提供。

从理论上看，在较为理想化的私人儿童照顾模式中，父母和家庭主要负责提供儿童照顾服务，并且作为独立自主的、有能力的主体，拥有提供或购买优质儿童照顾服务的资金和方式。类似地，儿童照顾服务市场同样能够有效地分配儿童照顾服务资源。因此，几乎不需要国家干预和支持。但是核心问题在于，作为这些模式基础的关于个人、家庭和市场的预测，在现实世界中并没有得到完美证实。

（三）我国现实中私人照顾模式存在的问题

尽管对理性自治和自给自足的家庭、完全有效的市场和理性的经济决策拥有乐观的预测，但我国的儿童照顾现状与这些理想相去甚远。接下来通过将私人儿童照顾模式的假设和预测与当前我国的现实条件进行对比 ，以期说明将儿童照顾理解为公共责任的必要性。

1.家庭照顾有心无力

在家庭照顾模式下，儿童照顾责任主要由家庭成员承担。这一模式在我国目前占据主导地位。据统计，我国3岁以下儿童的照顾责任几乎完全由家庭承担，并且主要以母亲为第一照顾者。[16]然而，从现实情况看，家庭对儿童的照顾实则有心无力。

第一，工作与家庭的冲突。随着性别平等意识的不断深化，传统的“就业男性主导”的家庭分工模式正受到挑战。女性要求进入劳动力市场、寻求自身价值的呼声日益高涨，但无奈囿于儿童照顾职责的限制。尽管政策上对于生育儿童的数量更为宽松，但实际上，就业市场对于女性的性别歧视更为严重。尽管性别歧视不会出现在明文规定中，但生育三个孩子的可能性及相应的时间与精力付出会成为女性求职时背负的无形包袱，使用人单位的性别取舍天平更加倾斜。[17]由此可见，工作与家庭对于年轻母亲而言，可谓是鱼和熊掌不可兼得。

第二，资源与需求的冲突。儿童照顾的成本及其可及性，是困扰绝大多数家庭的难题。优质的儿童照顾服务是昂贵的，这让许多家庭望而却步。对于所有有孩子的家庭来说，儿童照顾支出占家庭总支出的大部分。相比于父母所期望的对于儿童在社交、认知、身体和情感上全面照顾的高需求而言，许多父母并没有足够的经济能力来实现他们期望的儿童照顾服务质量，可能出于负担能力的考虑被迫接受较低质量的儿童照顾。对于单亲家庭等特殊家庭来说，这些费用尤其沉重。

2.市场照顾鞭长莫及

鉴于家庭照顾模式的弊端，部分家庭开始选择外包，即采用市场照顾模式。尽管可以在一定程度上缓和工作与家庭的冲突，然而，这一模式在我国现阶段仍不具备充分实现的可能，从西方发达国家的实践来看，也存在诸多问题。

第一，积极的溢出效应和信息不对称导致对优质儿童照顾的需求不足，从而导致典型的市场失灵。理论上，高质量的儿童照顾服务会产生积极的溢出效应。通过增加经济活动带动就业、节省社会服务成本和增加计税依据等，使儿童受益，家庭、社区和社会也受益。但是，由于家庭本身在决定支付意愿时只考虑儿童照顾服务的私人内部收益，因此，相对整个儿童照顾服务市场而言，对质量的需求相较完全竞争时低，从而导致市场上优质服务的分配不足。[18]此外，信息不对称使得父母很难获取优质儿童照顾服务的详细信息，例如，究竟何为优质的儿童照顾服务，又该如何获取等。这些信息鸿沟使得家长难以在市场上做出准确的育儿决策，从而影响效率。

第二，父母带有偏好性的操作导致市场失灵。尽管人们均对高质量儿童照顾服务产生偏好，但许多父母实际上并没有选择高质量的儿童照顾服务。原因首先在于，在作出判断和决定时，父母并非完全理性的经济人。父母不同的偏好会导致对儿童照顾服务质量的错误判断，例如，过于乐观的偏好可能会导致父母高估儿童接受的照顾服务质量。偏好的时间效应也扭曲了父母在儿童照顾服务市场作出的最终选择，例如，当前的偏好可能会导致父母作出的短期决定（如选择更便宜的托儿机构）与他们的长期目标（确保儿童得到高质量的照顾服务）不一致。[19]影响父母偏好的主要因素在于市场服务对于家庭的可负担性。唯利性是市场的重要特征之一，儿童照顾服务市场也不例外。要想获得高质量的私人儿童照顾服务，需要家庭花费巨额开支。成本的不可负担性，使得父母作出偏好选择时不得不望而却步。

第三，儿童照顾服务的收益呈现出公共物品特征。当市场提供公共物品时，生产效率往往是低下的。社会受益于优质儿童照顾服务的积极溢出效应可能产生搭便车行为，导致更少的投资甚至根本不投资。这是市场这只“看不见的手”无法解决的难题。

总之，现实与新自由理论相去甚远，依照其假设所形成的家庭照顾模式和市场照顾模式并不能满足现实需求。而上述模式的核心缺陷即在于其假设儿童照顾是私人的责任和义务，并没有能够对资源限制情形下的儿童照顾服务机会不均等作出回应。由于忽视了政府角色，导致市场陷入混乱。因此，迫切需要一个新的理论与假设，以更好地理解政府的角色与定位。

三、转型之路：脆弱性理论与政府责任的重新审视

鉴于新自由主义理论的假设与当前的客观现实不相适应，本文接下来尝试寻找新的能够更加贴近客观实际的理论。为了能够更好地描述现实中决策主体的非理性与市场的非有效性，玛莎·菲曼（Martha Fineman）提出了脆弱性理论。脆弱性理论用更现实的法律主体取代了理想化的新自由主义主体。相应地，改变了对政府的定位与认识。通过脆弱性理论，可以更好地检视当前的儿童照顾服务系统及其缺陷。

（一）脆弱性理论：脆弱主体与积极政府

“脆弱性”这一概念最早于20世纪70年代由美国学者提出，[20]起初主要应用于自然科学领域，随后拓展至社会科学领域。经由菲曼发展的脆弱性理论，对新自由主义主张的个体私有以及国家非必要不干预进行了批判，直面自由主义的假设漏洞，提供了对于个体与国家（政府）、公主体与私主体关系更为现实的理解。菲曼认为，新自由主义理论过于注重形式平等而忽视了实质平等。尽管政府可以通过一系列的再分配政策与手段进行调节，但是，这并不是政府所应当承担的法律义务。菲曼从现实中的实质性不平等出发，看到了社会主体的脆弱性特征，认为政府主动干预的目的恰恰是要实现实质性平等。菲曼的这种认识，无疑是在吸收新自由主义合理价值目标的基础上，通过强调政府责任达到实质平等，革新传统理论的弊端，实现了对新自由主义的扬弃。与新自由主义提倡的理性主体不同的是，脆弱性理论提出了“弱势主体”这一概念。本质上说，脆弱性理论是一种国家（政府）责任理论，承认了政府应当在公共领域承担起更多的责任，实施更为积极的社会政策，对社会结构和制度进行监督与改进，进而通过个体与结构性的恢复更广泛地实现机会平等，以弥补个体的脆弱性。[21]

1.私人脆弱与恢复需求

与新自由主义理论最本质的区别在于，脆弱性理论用脆弱的主体取代了自由的主体。脆弱性理论指出，个体并非完全自由和有能力的，相反，每个个体都是脆弱的，都生活在不断变化着的甚至是有伤害的威胁之中。脆弱性既是普遍的，因为每个个体都受到物理或者形体上的限制，但又是特殊的，每个个体都嵌于复杂的社会、经济、政治和制度的网络中。与字面意义上理解的儿童、老人、残疾人等弱势群体不同，该理论所称的脆弱存在于每一个个体身上，贯穿于每一个个体的整个生命周期。[22]

与脆弱相对应的概念为恢复力。恢复力产生于社会内部，是应对和抵消脆弱性的能力，它为个体提供了从不幸和逆境中恢复过来的能力和物质资产。[23]个体对脆弱性的抵御能力取决于其所拥有资源的质量和数量，而这些资源的质量和数量通常是由个体所处的结构决定的。脆弱性驱使个体之间结成纽带、形成相互关系彼此支持。这些社会机构和系统既独立又共同运作，为个体提供在面临不幸时可以依赖的物质、人力等资产。然而，由于资产分布的差异，不同个体的恢复力可能呈现出严重的不均衡，甚至为减轻个体的脆弱性而形成的社会结构本身也容易受到脆弱性的影响。诸如家庭、市场、学校、企业和政府本身等社会结构可以帮助个体形成恢复力，也可能由于机会不平等而加剧脆弱性。

2.积极政府与恢复供给

在认识上从完全自治的、有能力的主体转变为具备脆弱性的主体，意味着需要新的角色来承担责任，从而能够确保整体良性的实现。国家作为法律和政治权利的储备库，应当担负起相应的责任。脆弱性理论认为，国家法律和政策有助于创建并维护为脆弱性个体提供恢复力的社会机构，并确保这些机构的良性运转。鉴于个体脆弱性的普遍存在，政府应当做的就不能仅仅是保护消极权利免受干扰。没有政府的积极作为，就无法实现个体的充分自治。政府支持和集体恢复力是个体行使自主权的先决条件。[24]积极政府可以在抵御脆弱性和培育个体恢复力方面发挥积极作用。政府有义务通过制定法律和各种政策体系来监督家庭、市场、学校、企业等主体，以确保所有具有脆弱性的个体都具有平等获取资源的机会。

脆弱性理论为我们理解政府对儿童照顾的责任分担提供了理论视角。出于对普遍与持续脆弱性的回应，政府应当肩负起为儿童照顾提供恢复力的重要职责。由于儿童的脆弱性嵌套于更高层次的家庭脆弱性甚至是社会结构脆弱性之中，因此，为解决儿童的脆弱性和提高他们的恢复力，政府应当为家庭和相关机构提供更广泛的结构性支持。第一，政府有义务给予儿童特殊的照顾服务来帮助他们增强恢复力；第二，为了确保恢复力所需资源的公平分配，政府应当为儿童及其家庭提供适当的资源和社会产品；第三，基于儿童嵌套于家庭的现实，政府应承担协助父母和家庭照顾儿童的义务。第四，考虑到更大的社会机构在降低脆弱性方面发挥的关键作用，政府有义务支持和监督这些机构。

（二）弱势主体的脆弱性呼唤政府分担儿童照顾责任

1.儿童：主体能力缺失

就需要照顾的儿童而言，鉴于其生理和心理的发育程度，其脆弱性是显然的。儿童不成熟的思考、处理和作出决定的方式，使其面临着受到伤害的风险。儿童的认知能力不如成年人，冲动控制能力也相对较差。与成年人相比，儿童更倾向于风险规避，他们更关注短期而不是长期后果，更容易受到同伴和所谓权威人物的影响。[25]儿童在法律上也呈现出明显的弱势特征，儿童通常不具备起诉资格，不能订立有效合同，除非存在特殊情况，不能轻易推翻父母关于他们的照顾、监护或教育等方面的决定。

2.家庭：资源获取限制

脆弱性理论强调了家庭、社区和特定机构之间的相互关联性。儿童之所以具备脆弱性，除了其自身的特征之外，还因为他们融入特定的同样具备脆弱性的家庭、社区和儿童照顾服务提供者之中。

许多父母和家庭缺乏足够的能力和资源来应对现实中的困境和变化。负责任且有能力的成人照顾者可以减少孩子承受的巨大压力，但相当多的父母本身即经常被同样的事件所困扰。高质量的儿童照顾服务是昂贵的，许多家庭没有足够的经济能力享受。尽管所有家庭都要面对优质儿童照顾服务所需要的支出，但是对于低收入家庭而言，其抵抗脆弱性的能力和资源更加捉襟见肘。一方面，较低的收入使其面临的儿童照顾服务的可选择性大大降低；另一方面，低收入家庭的父母大多从事繁重的、较为低端的、需要耗费较大时间和精力的体力工作，在儿童照顾上可投入的资源更加稀少，使其不仅无法寻求外界高质量的儿童照顾服务，家庭成员内部可提供的服务也有限。

除了物质资源等方面的硬件条件加剧了家庭的脆弱性之外，信息资源方面的差距也会阻碍家庭恢复力的提升。研究表明，父母缺乏关于儿童照顾服务的足够信息，包括优质儿童照顾服务的优势和特点、质量评价指标、优质儿童照顾服务的提供者、儿童照顾服务的相对成本及可能的替代方案等。父母也无法随时监督其为儿童购买的照顾服务。这一信息不对称问题导致了儿童照顾服务市场的逆向选择，整体上降低了对高质量服务的需求，从而降低了个体家庭购买的质量。即使父母掌握了足够的信息，个体偏好的不同也会使他们对儿童照顾服务的质量判断产生偏差，从而对他们决定为儿童寻求哪些服务产生消极影响。这些非理性行为最终导致了市场行为扭曲和儿童照顾服务市场失灵。[26]

3.儿童照顾服务提供者：保障困难

就儿童照顾服务提供者而言，他们中的大多数本身即生活在贫困之中。从性别来看，大多数的儿童照顾服务提供者为女性。在国外，有色人种女性占绝大多数，其中，只有大约1/5 的人拥有大学学历。他们的小时工资比其他工作的同类工人低约23%。最近的统计显示，托儿行业的工资处于所有职业中最底层的10%。与其他正式雇员相比，他们也不太可能获得医疗保险和养老金等员工福利，甚至许多儿童照顾服务提供者自身都负担不起自己孩子的托儿费用，而被迫外出打工。[27]

4.儿童照顾服务市场：市场机制缺陷

脆弱性理论认为，与个体一样，整个儿童照顾服务市场也可能由于市场条件变化、外部政策变化或者人为偏见等呈现出脆弱性特征。儿童照顾的溢出效应和信息不对称导致了典型的市场失灵，个体偏见导致行为市场失灵，儿童照顾服务市场的缺陷导致优质儿童照顾服务的需求和供应欠佳。就整体而言，儿童照顾服务的发展不平衡导致托儿“沙漠”，即在某些落后地区，获得优质服务的机会有限或无法获得，儿童照顾服务尤其对低收入家庭、农村家庭和特殊儿童供应有限。[28]

（三）政府有能力承担高质量儿童照顾

高质量的儿童照顾服务作为一项重要的资源，可以帮助儿童、家庭和社区培养恢复力并抵消其他领域的脆弱性。而各主体恢复力的取得在很大程度上依赖于政府的参与，只有政府才能提供高质量和个体可负担的儿童照顾服务，解决儿童照顾服务系统呈现出的高度脆弱性危机。

1.综合调控手段的运用

政府基于自身的职能，可以综合运用经济、法律、行政等手段，纠正私人照顾模式下各主体恢复力的低下。而这些是上述脆弱主体任何一方均无法做到的，例如，针对儿童照顾服务机构的质量问题，政府可以通过行政手段，设置托儿机构和儿童服务提供者的准入门槛，取消部分机构营业资格，直接排除低质量服务提供；也可以通过经济手段，增加儿童照顾服务提供者的收入水平，以吸引更多高素质提供者加入；还可以通过法律手段，在条件成熟的情况下，直接通过立法对托儿机构的服务提供作出具体规定。针对儿童照顾服务的可负担问题，政府可以通过经济手段，直接给予低收入家庭经济补贴，帮助其渡过经济困难；也可以通过法律手段，通过规范价格行为，打击与儿童照顾相关的经营活动高收费现象等。

2.作用范围的全局性与整体性

弱势主体具有较强的个体性特征，每一方都有着自身特殊的脆弱之处。同时，弱势主体的脆弱性又具有普遍性，具有群体特征。并且不同群体之间存在着密不可分的联系，一方问题的解决可能要从全局考虑。这使得弱势主体仅凭自身力量很难从根本上改变脆弱特征，难以培育强大的恢复力。就儿童照顾问题而言，儿童、家庭、儿童照顾服务提供者、儿童照顾市场，各有各的脆弱特征，但这些特征又交织在一起。儿童照顾市场的缺陷导致了儿童照顾资源分配的不均衡，不同的家庭在使用同一资源时需花费的成本不同，但是，不同的家庭在寻求高质量儿童照顾服务过程中所作出的偏好性决策，又在一定程度上加剧了市场失灵，扭曲了价格等因素。相比于个体力量的有限性和局部性，只有政府能够站在全局的立场，从宏观的高度综合把控，在协调各方利益的基础上解决问题。

3.强大的执行力

单薄的议价能力是弱势主体恢复力培育的主要障碍之一。面临工作与生活冲突的女性劳动者，尽管从其主观需求上，既希望有更多的时间照顾孩子，又希望从事自己心仪的工作，但现实情况往往是鱼和熊掌不可兼得。随着女性劳动者生育孩子数量的增加，其必然会花费更多的时间和精力于家庭之中，相应地在工作上的投入必将减少。出于效率的考虑，用人单位更有可能通过各种打擦边球的方式拒绝录用。面对此种情形，单个劳动者可以说基本没有议价能力，只能依赖于政府在反歧视、促进工作与生活平衡上做出努力。

以上有关脆弱性理论的阐述论证了为什么私人照顾模式会带来低效率和不公平，以及为什么必须通过政府分担责任的方式解决儿童照顾问题。基于个体既普遍又特殊的脆弱性，政府应当有所作为。尽管高质量的儿童照顾服务在理论上有助于各利益相关主体恢复力的提升，但是，这种资源的分配极其不均衡。基于政府强大的政策调节能力，使得政府面对这种不平等时，可以通过制定法律和有关政策纠正不公平。政府应当转变角色定位，高度重视公共照顾模式的建立和发展，以弥补传统的私人照顾模式的不足。

四、解决之道：私人照顾与公共照顾并行不悖

相比较纯私人照顾模式，政府积极参与的公共照顾模式通过将政府视为儿童照顾责任分担的重要角色，实现了对政府角色的重新理解和定位，承认并有效回应了脆弱性理论的现实基础。由此，未来我国的儿童照顾模式应当从纯私人照顾模式向私人与公共照顾模式并存转型。

（一）私人照顾模式转型的阻碍

从纯私人照顾模式向私人与公共照顾模式并存，凸显政府的职责，将是儿童照顾责任分配的重大突破，必然面临着诸多挑战与阻碍。

1.传统的儿童权利与福利理念的挑战

儿童照顾政策体现了政府对儿童角色的定位与认知。长期以来，儿童被视为私人物品，儿童事务被划入私人领域，对儿童的投资被完全当作家庭和父母的责任。家庭隐私和父母权利原则被理解为一种防止政府专制和权力过度扩张的方式。然而，这种新自由主义理论下的实施框架，极大地限制了政府对于私人市场失灵的调节与规制。相反，政府应该更加专注于为家庭和儿童提供积极的、前瞻性的支持，并不是传统理论所认为的通过干预凌驾于父母权利之上。因此，必须扩大政府责任，构建一个支持而非对抗、合作而非专制的政府。然而，当前的制度设计与普遍观念还未充分认识到政府和社会也是儿童照顾服务的重大受益者，应当发挥出重要的补缺作用。

2.政府与家庭责权划分不当的隐忧

强调政府对儿童照顾责任的分担，并不是减轻甚至排除家庭照顾的责任与义务，公共照顾与私人照顾应当是和谐并存的。在家庭自治与多元价值观的前提下，政府应当认识到不同的家庭在选择特定的儿童照顾服务时会有不同的动机和偏好，应当尊重这种多样化的儿童照顾决策。政府对确保全面获得优质照顾服务的作用增强并不意味着政府全面接管儿童照顾服务系统，政府需要在不强制家庭儿童照顾模式选择的基础上对质量进行规范。同理，家庭不能因为政府直接提供儿童照顾服务或者间接税收支持，而选择退出儿童照顾服务体系。因此，如何平衡政府与家庭的责任分担，既避免政府失灵，又防止家庭缺位，是公共照顾模式需要考虑的问题。

3.现有制度体系改革的成本与收益平衡问题

不论具体采取何种模式，在保证儿童照顾服务质量的同时，既增加服务供给，又降低生产成本，将是极其困难的。由纯私人照顾模式转向私人与公共照顾模式并存，改革现有的儿童照顾制度体系，无疑前期需要投入巨大的资金，需要政府作出重大的财政承诺。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·赫克曼（James Heckman）曾推算，儿童照顾领域的投资所带来的溢出效应将会产生可观的收益，并估计投资回报率超过10%。[29]但是从现状来看，政府显然还未能做到充分且理性的投资。过于关注儿童照顾服务领域的初始支出和成本，暂缓为所有儿童提供优质的照顾服务，既是道德伦理上的失败，也是一种行为市场的失败。较少的短期投资，反映出当前政府的决定并未充分认识到制定并执行儿童、家庭和社会的长期目标所带来的收益和成本平衡效应。

（二）公共照顾模式运行的关键要素

就儿童照顾责任的政府分担而言，首先要求即是质量优先。优质的儿童照顾服务对儿童及其家庭均有裨益。高质量的儿童照顾服务可以提高儿童未来的学业和社会成功的可能，并在父母、家庭、社区和社会产生溢出效应。没有质量，儿童照顾就不能成为帮助儿童和家庭克服脆弱性和培养恢复力的资产。其次，是私人主体的可负担性。由于高质量儿童照顾服务的巨额花费，使得很多家庭寻求对优质照顾服务的次优需求，并进一步导致了儿童照顾市场失灵。尽管优质的照顾服务是父母对孩子的期望，但只追求质量而忽视个体的可负担性，儿童照顾服务就会变成空中楼阁。因此，在公共照顾模式中政府干预必须兼顾质量与个体可负担性。

1.对儿童的保护

政府可以通过直接提供照料和间接补贴父母的方式为儿童提供优质的照顾服务。就直接提供照料而言，政府可以通过制定诸如“学前班计划”等方式，投资兴建各类托儿机构，为儿童早期学习和教育提供机会。就间接补贴父母而言，主要是帮助那些相对低收入的家庭能够负担得起更高质量的照顾服务，例如，采用税收减免方式，针对单亲家庭与双亲家庭可分别设置不同的税收门槛，对于多个儿童的家庭也可以给予相对独生子女家庭而言更多的税收优惠。具体而言，政府提供多样化的儿童优质照顾服务可以包括：为儿童提供适合其特点的、可供全天播放的节目；综合运用全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的照顾服务方式供家庭选择。此外，政府应当在儿童照顾服务方面为儿童提供物质保障。

2.对家庭的协助

政府直接提供儿童照顾服务、为父母提供补贴和税收抵免固然有助于达到父母的高质量期望，但政府还必须承认父母和监护人对儿童直接照顾的重要性。要妥善解决儿童的照顾问题，不仅应当关注儿童，更应当关注他们的父母。从增加父母儿童照顾服务的数量角度来看，可以通过工作场所提供更多的灵活性，如更合理的父母双方带薪育儿假、女方产假、男方陪产假等，通过给予父母固定或者灵活的时间安排来增加其与需要照顾的儿童的相处时间。就提高父母儿童照顾服务的质量而言，政府应当注重提高父母在儿童照顾方面的认知和行为技能，例如，可以开展相关育儿知识的科普与培训等活动。同时，加强对家庭成员照顾行为的规范，防止虐待儿童现象的出现。

3.对儿童照顾服务市场的监管

根据2019年国务院办公厅出台的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中强调的“充分调动社会力量的积极性”“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”等要求，政府应当对儿童照顾服务市场整体加强监督与管理，以切实解决市场失灵问题。在积极引入多种社会力量共同参与的同时，政府应当加强对儿童照顾服务商行为的规范，例如，划定儿童照顾服务的质量标准、要求所有非家庭成员的儿童照顾服务提供者都达到相应许可条件。不论是各类儿童照护服务机构还是相关工作人员和管理人员，都应严格实行职业资格准入制度。训练有素的儿童照顾服务提供者和工作人员对于建立和维持高质量服务至关重要。因此，政府应当注重对儿童照顾服务提供者知识和技能等方面的培训，包括但不限于等级证书、相关专业学校教育和经验，以及人际交往能力等。更为重要的是，对儿童照顾服务提供者给予必要的经济支持。当前，儿童照顾工作的报酬非常低，这对培养和留住更熟练的儿童照顾劳动者构成了重大障碍。更高的薪酬将有助于吸引更有技能的劳动力，并激励儿童照护服务机构投资于员工发展，这将提高儿童照顾服务的整体质量。对儿童照顾服务提供者提供合理工资和培训，不仅可以履行政府对儿童的义务，而且有助于抵消照顾提供者本身呈现出的严重的脆弱性。

4.确保资源分配的实质性平等

为了确保所有儿童能够平等地获得高质量的儿童照顾服务，政府必须保证儿童照顾服务资源的公平分配，给予那些无法负担儿童照顾服务或者需求很难得到满足的特殊家庭以特殊服务。政府应当做好家庭基本信息的调查，如需要照顾的儿童数量、父母健康和工作情况、家庭可支配收入等。根据家庭收入状况等因素，政府可以提供不同档次的托儿费用补贴和不同级别的照顾服务。针对残疾儿童、单亲家庭儿童等特殊群体，应当制订特殊的照顾服务计划。

脆弱性理论为儿童照顾责任的政府分担提供了新的理解，为解决长期儿童照顾问题提供了一种变革性的方法。正如儿童照顾本身跨越了公私鸿沟一样，政府应当将儿童照顾理解为公共的而不仅仅是私人的责任和关注。基于私人照顾模式需求与可得资源之间的矛盾、利益相关主体的脆弱性特征、市场失灵的存在，必须重新审视政府的角色与定位，履行政府在儿童照顾服务领域应尽的责任与义务。儿童不再是私人物品，不再是“你的”“我的”“他的”孩子，而是“我们的”孩子。