我国居住区标准的回顾与展望

山东建筑大学 张翼

一、前言

城乡规划标准是城乡规划法律法规体系的有力支撑和技术依据，标准的制定和完善在各类规划的实施编制和监督管理中发挥着越来越重要的作用。[1]虽然它本身并不具有强制约束力，但是因其为依据批准生效城乡规划成果，使标准也具有重要的法律地位。作为我国最早批准实施的城乡规划领域的标准之一—《城市居住区规划设计标准（规范）》（GB50180）为居住区的建设提供了技术依据和管理准则，并且在全国对居住区的规划内容、术语代号和指标控制等进行了统一。居住区标准自1993年第一版颁布以来，先后经历了2002年和2016年的2次局部修订和2018年的全面修订，共形成了1993、2002、2016、2018共4个版本，名称也由1993年的“规范”变为2018年“标准”，如表1为历版居住区标准。

表1 历版居住区标准

二、居住区标准的历史回顾

我国居住区的实践始于1950年后期，居住区标准的探索也由此开始，但直到改革开放前仍然没有颁布城市规划领域的标准，主要通过不断地发布行政文件对居住区的规划内容进行调控。1980年，原国家建委首次颁布了《城市规划定额指标暂行规定》（以下简称《定额指标》），《定额指标》首次以部门规章的立法文件形式对综合的技术内容、定额指标进行规定，这是居住区标准的早期形式。从1987年开始编制的《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）于 1994年正式实施，是在城乡规划领域仅次于土地标准的第二部标准。随着居住区规划建设中不断累积的经验和社会对高水平居住环境的诉求，《规范》在2002年和2016年两次进行局部修订后，在2018年颁布实施《城市居住区规划设计标准（GB50180-2018）》，这是居住区标准的最新成果。根据我国居住区标准的发展历史脉络，以1993年第一版《规范》和2018年新一版《标准》的颁布为划分依据，将我国居住区标准的发展脉络分为起步期（1993年前）、形成期（1993—2018）、深化期（2018年后）。

（一）起步期

建国后直至改革开放，没有出台过专门的居住区标准，以国务院、国家建委等部门的行政文件对居住区建设进行直接控制。居住区建设的指标主要表现为变化快，内容少，标准低，这是当年落后的社会发展水平所导致的。期间从前苏联引进以人均居住面积定额为核心的控制指标体系，其主要管控的内容为每人或每户的居住面积。但因为经济发展变化引发的居住区建设的日新月异，以人均居住面积定额为核心的居住区控制指标体系也不断调整。控制指标体系的内容虽然不断变化，人均居住面积定额的内容也早已删除，但主要基础框架依然沿用至今。

1980年12月，国家建委颁布的部门规章《城市规划定额指标暂行规定》首次以立法文件形式对城市规划领域的各项规划内容、定额指标等进行规定，是综合性强、强制性的标准。其中的第三章详细规划定额指标章节对居住区及小区的用地指标、公共建筑定额、建筑技术指标和建筑密度指标等控制指标进行了规定，并通过附表对各类居住区级公共建筑指标进行控制，以此作为居住区规划的控制性指标依据。

在1993年第一版居住区标准诞生前，对居住区的标准已经开始了探索，由刚开始时的各种政策文件的繁杂冗余走向有序，1980年的《定额指标》形成初步成果。《定额指标》的问世，使得居住区的规划建设从混乱的行政文件管控走向基本稳定的部门规章指标管控，居住区规划建设进入标准化管控的早期阶段。

（二）形成期

1987年，我国在城市规划两个关键的领域—城市用地和居住区规划着手制定统一的国家标准，即《城市用地分类与规划建设用地标准》与《城市居住区规划设计规范》。[2]1992年4月，建设部城市规划司在安阳主持召开《城市居住区规划设计规范》（送审稿）审查会。1993年7月，建设部正式批准《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93）为强制国家标准。1993版《规范》自1987年开始编制历时5年终于完成，是继《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）之后的第二部城乡规划领域的国家标准，为居住区的规划建设提供了标准依据和管理准则，居住区的规划建设正式迈入全面标准化的新时代。1993版《规范》全篇共分为11章，在组织结构、规划布局、住宅、公共服务设施、绿地、道路、竖向、管线等方面提出设计控制要求，力图在居住区内为居民提供舒适的居住环境。

2002年3月，建设部对1993版《规范》进行首次局部修订，根据社会发展的新形势，增补老年人设施和停车场的内容，对分级控制规模、指标体系和公共服务设施的部分内容进行了调整，完善住宅日照间距的相关规定，并加强与相关规范标准的对接。[3]2002版《规范》相较于1993版《规范》已经过去近10年，通过研究90年代以最新的70余个居住区的调查资料进行修订。这些强化和新增的内容是对1993版《规范》的进一步深化和反思，也是应对社会发展出现的新需求和新形势所做的适应性调整。另外，2002版《规范》首次提出了必须严格执行的“强制性条款”的概念。

2013年，为配合海绵城市建设，住建部对2002版《规范》进行再次修订，形成了2016版《规范》。但2015年针对规范的全面修订工作已经展开，加上主要是从居住区层面对海绵城市的建设作出了响应，进一步扩充居住区设计控制在城市排水防涝方面的标准和要求，这也导致了它相对2002版《规范》修订的条文内容较少，主要控制指标和强制条文几乎没有变化，大部分内容仍然延续2002版《规范》。

1993年颁布实施的第一部正式的居住区标准，即《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》，先后于2002年和2016年进行两次修订。《规范》明确了居住区分为“居住区、小区、组团”三级，并分别按照人口规模配建相应的公共设施、绿地以及道路，保障居民的生活诉求。但伴随着社会发展、居住水平提高等新形势，《规范》即使进行了两次的局部修订，仍存在较多不适应性。

（三）深化期

住建部在2013年对《规范》的复审结论为“在开展前期研究的基础上全面修订”，于是在2015年立项启动《规范》全面修订工作，同时根据2016年《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了“街区制”“窄马路、密路网”“公共服务设施共享发展”等新理念，考虑到《规范》自1993年发布以来，其主体框架内容在城市化进程的新形势下展现的不适应性，遂对其进行第三次修订。根据2017年《住房城乡建设部标准定额司关于统一变更工程建设标准特征名的通知》要求，为从名称上区分标准文件的“强制”与“推荐”属性，特将全文强制的称为“规范”，其他均为“标准”。[4]据此，《城市居住区规划设计规范》更名为《城市居住区规划设计标准》。

《标准》贯彻党和国家新时代的发展理念和发展要求，对于《规范》进行了重大调整。首先，将适用范围增加到“城市规划的编制”。其次，在内容上进行了大幅删减整合，删除了《规范》中“竖向”和“管线综合”两章，最终整合成“总则、术语、基本规定、用地与建筑、配套设施、道路、居住环境”共7章内容作为主体框架。最后，为突出《标准》的“推荐”属性，将强制条款由14条删减为6条。

（四）小结

1993年前的起步期对居住区的标准已经开始了探索，由刚开始时的各种行政文件的繁杂冗余走向专业有序。1980年《定额指标》的问世，使得居住区的规划建设走向稳定的部门规章的定额指标管控，居住区的设计迈入有标准可依的新阶段。

1993—2018年的形成期以1993版《规范》的出台为标志，居住区标准开始专业化，最终确立居住区标准的通行框架。《规范》的先后两次修订是对标准的充实补充，使得标准不仅在原有结构性、底线性内容上进行了更具地方适应性的细化，还增添富有弹性和引导性的控制选项。

2018年后的深化期以《标准》的更名为标志，意味着居住区标准的发展迈入新阶段。第三次修订并更名的《标准》融入了“开放街区”和“生活圈”等最新的居住区发展理念，并删除了竖向和管线综合等内容，借此对居住区的设计框架和控制内容进行了更加专业化的调整。

三、《标准》的新特点展望

（一）以社区为治理单元的组织管理体系

改革开放后，单位制居住区具有经济、政治与社会三位一体的功能作用。《规范》中为了与当时的行政管理体制相协调，采取了组团对应居委会，居住区对应街道的模式，将小区作为居住区基本单元。伴随社区被赋予越来越多的公共职能，于是《标准》中将尺度更适宜的居住街坊成为新的居住基本单元，满足居民最基本的生活需求，在基层中不断接收人力、财力、物力，并配建相应的生活服务设施的社区成为社会治理的基本单元。同时，以单位时间人步行可达为核心的生活圈概念引入《标准》中，取代“居住区—小区—组团”的分级模式，来校核居住区的各种设施覆盖的情况并逐步完善（见表2）。调整后的不同层级的生活圈对接城市的管理部门和社会治理机构。5分钟生活圈居住区更是被要求与社区居委会所对应，成为城市居民提供优质社区服务的公共平台。

表2 居住区层级与基层单位对应表

（二）高水平和均衡化的配建设施配置

以配套设施、道路和绿地为基础的居住区配建设施的水平实际上反映了社会的发展水平和居民的支付能力。1990年以来，掌握权力的城市政府与掌握资源的市场企业联合成“政商同盟”，推行以土地开发为主尤其以居住区建设为代表的“城市增长战略”。城市土地被用作居住区建设被大片分割拍卖，原本应由城市政府承担的城市支路建设、公共设施配置、绿地公园开发也一并被打包给开发商，最终由购置房产的居民承担。在此期间，以社区为代表的公共群体在城市发展中遭到忽视，居住区的开发注重“量”增长而非“质”的提高。但随着城市土地开发的放缓和公众权利意识的觉醒，以社区为代表的公共力量开始作为“政商”之间的第三方力量参与城市管理。城市也由单纯的追求经济利益重新转向满足居民的基本生活诉求。从《定额指标》到3版《规范》再到现在的《标准》，随着居民的生活方式和消费水平都有了多样化的发展，这反映在公共设施的配套种类不断丰富、配套指标不断提高上。在“基本公共服务均等化”成为社会共识的现在，《标准》以人的步行可达为核心的配建设施配置原则，尽可能实现均等化的设施配置。居住区标准的不断修改，控制指标的内容不断与时俱进和水平要求的不断提高就是为了满足居民对高水平均等化的生活水平的诉求。把“以人为本”的发展理念融入到居住区标准的骨髓中。

四、居住区标准演变特征

（一）从混乱到有序

早期的部门规章可以作为标准的雏形。改革开放前，我国长期以部门规章的形式管理居住区的规划建设，到1980年的《定额指标》形成阶段性成果。在标准发展的早期，居住区建设活动受到经济的制约，以不断地调整技术指标来适应当时的发展。改革开放后，居住区建设迎来了大发展，《定额指标》首次以立法文件的形式对居住区的各项内容和定额指标进行了规定。依据《定额指标》拆分出来的1993版《规范》首次以标准的形式指导居住区的规划建设。由混乱的部门规章到综合的定额标准再到专业的标准，居住区标准在混乱中走向有序。

（二）从综合到专项

《定额指标》是综合性很强的标准，居住区的内容只是其中的一部分，1993版《规范》对《定额指标》进行了拆分细化，形成了“总则、术语代号、用地与建筑、规划布局与空间环境、住宅、公共服务设施、绿地、道路、竖向、管线综合、综合经济技术指标”共11章为主题框架的结构，为此后两版《规范》所继承。在相关标准完善后，2018版《标准》删除了专业性强的“竖向”和“管线综合”两章，使标准更加专注于居住区的本身。

五、结语

任何规范（标准）都是一定时期的社会发展的客观产物，无法脱离当时的社会发展水平而独立存在。1993年颁布实施的《规范》客观上符合当时的较低社会发展水平。随着城市居民对居住水平提出了更多更高的要求，居住区标准也随之修改，面对更高的发展阶段的《标准》也由此应运而生。居住区标准的不断修订客观上是为了满足社会的更高的发展水平和居民舒适的居住环境。