地方法治政府量化评价体系的现状、问题与完善建议*

南京信息工程大学 石琴莉

一、国内外对于法治政府量化评价的实践

（一）国外实践

国外对于法治政府量化评价的实践早于我国。1968年，伊万在对从相关世界组织获取的资料、数据进行统计分析后，设计出了一套包含70项指标的法律指标体系，对于法治政府的指标评价也囊括在其中。1979年，梅里曼、克拉克、弗里德曼，首次提出对法律制度进行“定量比较法”的研究。1996年,世界银行推出“世界治理指数”（简称WGI），该指数设置了六个指标，旨在对世界各国或者地区的治理状况进行评价，但是对于法治或法治政府的评价只是其中涉及的一个部分。2008年，美国律师协会联合部分律师组织发起了“世界正义工程”（简称WJP）项目，旨在对各国的法治状况进行量化评价。WJP以4个原则为根本依据，包括16个一级指标和68个二级指标，其中政府受法律约束为其原则之一。

综上可知，国外的评价体系主要针对一个国家整体的法治水平，在其考虑的诸多方面中，法治政府建设的量化评价只是其大框架下的一小部分内容，缺少针对性。由此，国外对于量化评价体系的相关实践相对较宽泛，对于一国各地方的评价的具体适用性较低。

（二）国内实践

国内对于地方法治政府的量化评价，主要以各地的“法治指数”“指标体系”“考核评价体系”等来体现。我国的首个法治指数是2005年诞生的“香港法治指数”，用之评价我国香港的整体法治水平，该指数在当时也只是将法治政府的量化评价作为其中的一个条件，并没有专门、有针对性地对政府的法治建设状况作出更详细的评价。在我国内地，“建设法治政府”的目标于2004年被明确提出，并不断出台相应的文件。从目前收集到的资料可以看出，我国在建设法治政府的进程中越来越重视对法治政府建设的量化考核、量化评价，旨在将抽象的概念具体化，最后以一种直观的、可视化的方式反映各地法治政府建设情况。此后，各地包括省、市、区（县）也随之出台关于对法治政府量化评价的相关文件（见表1）。

表1 部分省、市、区（县）法治政府建设量化评价体系

二、地方法治政府量化评价体系现状及存在的问题

（一）现状

纵览全国各地方出台的关于建设法治政府的相关文件，再结合国内近些年的实践来看，不可否认的是，在地方法治政府的量化评价上我们的确是取得了一定的成效，量化评价体系也在此过程中得到了不断完善与升级，使我国的法治政府建设迈上一个新台阶。

以我国内地诞生的第一个法治指数—余杭法治指数为例，该指数主要应用于杭州市余杭区的法治建设和社会管理。自诞生至今，余杭区通过数据收集、群众满意度调查、内审组、外审组评估、专家组评审五个步骤，自行进行着一年一度的法治“体检”。经过十多年的研究、实践、评审，余杭区的法治指数从2007年度的71.6分，到2017年度的78.7分，总体呈现逐年小幅上升趋势，为杭州市余杭区推动改革开放、经济社会发展、社会和谐稳定营造了良好的法治环境，提供了有力的法治保障。同时，根据余杭法治指数评价相关数据以及措施，给群众带来了看得见、摸得着的实惠，提高了群众对于评价结果的认可度、权威性，一定程度上助推了基层治理体系和治理能力的现代化。

除了余杭法治指数之外，其他地方的法治量化评价体系对于当地的法治政府建设也发挥着重要的、积极的作用，在这个过程中，我国法治政府建设取得了重大进展。但是，目前我国地方法治政府量化评价体系在一些方面仍存在突出的问题。

（二）存在的问题

1.各地法治政府量化评价体系缺乏横向可比性

各地法治政府建设的最终目的是为了推动全面依法治国，是对中央建设法治政府目标的贯彻，是依法治国中重要的一环。因此这不仅需要各地方政府根据其量化评价体系进行纵向的自我对比，推动其在原来基础上有针对性地自行改进薄弱领域，同时也需要在全国范围内进行横向对比，以求政府间优势互补，倒逼政府法治水平的提升。

而从国内实践现状和收集到的资料来看，国内各地方的量化评价体系在指标设计上，各指标的数量、内容及权重赋予均不一致。例如在“余杭法治指数”中主要是“1(一个指数)4(四个层次)9(九项满意度调查)”[1]包含27项二级指标以及77项三级指标；而在《法治昆明综合评价指标体系》中由“法治的社会环境指标”“法治的制度环境指标”和“法治的人文环境指标”3个一级指标、13个二级指标和33个三级指标构成。[2]虽然地方量化评价要结合各地特色、因地制宜，但形式上的诸多差异，各地横向比较无法得以实现。

2.评价主体缺乏中立性，第三方评价主体力量薄弱

对政府的法治化程度进行评价，是为了厘清政府权力边界、提高政府的行政、决策等能力，最后建设为人民服务、人民满意的法治化政府，因此，地方量化评价体系不仅要真实地评价政府的法治建设程度，还需要公之于民、信服于民，并保持中立性。但纵览各地的量化评价体系、量化考核标准，评价主体主要是政府，主要分为由政府直接主导或政府主导状态下部分评价、调查委托第三方进行。比较典型的“余杭指数”“昆明指数”都是由地方的法治建设小组牵头与高校课题组或者第三方评价机构合作。除此之外，一些地方则直接由政府内部根据量化体系自上而下进行评价。事实上，笔者认为，政府牵头领导对自己的法治建设情况进行评估，避不了“自导自演”之嫌，缺乏应有的中立性。此时法治评价容易成为各级政府“秀政绩”的新的战场，尤其是法治指标的设计掌握在政府自己手中的时候，其能否真的实现表象与实质的统一就变得更为让人怀疑。[3]即便是政府将部分评价委托第三方进行，在政府对第三方的资金支持、数据支持等情况下，委托方在评价时是否会受制于各地方政府，我们也无从得知。

近年来，当然也出现了第三方独立发起的并推出的量化评价体系，虽然这类评价独立于政府之外、不受政府的控制，其评价的公信力、民众认可度可大大提高；但在目前，其数量较少、规模尚小，自身力量相对薄弱，受重视程度较低，不具有权威性。最重要的是，它们在数据获取上面临巨大困境，无法获得政府所掌握的第一手数据资料，评估的数据来源只能是政府公开的信息，但囿于现实中一些政府信息公开的不主动性和滞后性，以至于数据获取不全面、不准确，最终导致评价结果的偏差，如中国政法大学的法治政府的量化体系在起初也受制于公开数据不足和政府信息获取上的困难，而只能放弃某些本可以更好地反映法治政府建设程度的指标。这不仅无法正确反映当地的法治政府建设水平，还会给部分地方法治政府建设带来不良影响。

3.评价的对象不统一，各评价体系缺乏实效性

从现有的地方量化评价体系来看，大部分地方针对政府职能、行政制度体系、行政决策、行政执法、权力的制约和监督、化解纠纷等方面对政府的法治水平进行评综合评价，其关注点在于政府“做了什么”，侧重于已经实施、完成的行为，是对形式上的评价，不问其实施的成效。而少部分地方则是对政府的绩效进行量化评价，其聚焦于对政府实施行为的满意度，关注的是，政府在“做了什么”的基础之上“做得怎么样”，是对于实效、绩效的评价。但困于各地对于“法治政府评价”这一概念理解不同，导致各地量化评价的对象不统一，进而很大程度上影响了最终评价结果。

由于目前存在这两种评价，且对于地方政府“做了什么”的评价居多，而这种以形式为依据而生成的评价结果又仅仅是浮于表面，导致该地政府存在的真实问题无法得以反映并公之于众；此时只有政府内部知晓，这明显与法治政府量化评价的根本宗旨、目标相背离。可想而知，这样量化评价体系将无法发挥其实际效用，使量化评价沦为“完成任务式”的评价，甚至还会造成行政效率低下，刻意隐瞒存在问题的后果，导致法治政府建设的形式化、盲目化。

三、地方法治政府量化评价体系的完善建议

值《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》发布及各地对此政策的贯彻落实之际，笔者有以下完善建议。

（一）统一共识性评价标准，增加横向可比性

对地方法治政府建设进行量化评价，是完善地方量化评价体系，全面、直观感知全国省（自治区、直辖市）、市、区县的法治政府建设水平，应在保留各地方法治建设特色的同时，增强区域间横向可比性。

笔者认为，国家应主导建立兼具各地特色且符合全国法治政府建设的通用量化评价体系。具体言之，由国家划拨专项资金，设立专门小组。该小组首先对各地的具体建设情况进行考查，后召集各地方的评价主体代表全国通用体系的评价标准进行商议，结合实际情况，对各方共识性标准予以确认，构建初期评价体系，其中包括各项指标的具体核心内容、等级数量、权重赋予以及主要计算方法等。其次，在设定指标内容及权重占比时，为各地的特色法治建设进行内容与权重的预留，完成评价体系的最终构建。确保指标体系在全国通用的基础上，灵活融入地方鲜明特色，平衡好指标体系的全国普遍性和地方特殊性的关系；使政府在评价后及时发现其在法治建设中存在的问题，及时查漏补缺，借鉴、学习同级别其他政府的法治建设措施，激励其提升法治水平。

（二）采用第三方独立评价，增强中立性、认可度、公信力

对于法治政府建设的评价是对政府自身的评价，要保证评价过程与结果的真实性、客观性、准确性，有效防止地方政府权力过度干预评价，应再采用第三方评价独立评价。第三方参与评价不同程度上改变了政府内部考评属性, 引入独立的关联主体，[4]其在不受制于政府的情况下，能够对政府部门作出客观公正的评价，进而提升评价结果在人民群众中的公信力和认可度。笔者认为，主要从以下两个维度实现：

首先，国家层面。通过立法或发布相关文件承认正规的第三方评价主体，确定第三方评价的权威性，对第三方评价主体的资格认定、评价规范等问题作出相应规定和解释。对于符合相关规定的第三方评价主体给予国家层面认可，彰显国家对采用第三方独立评价的重视程度，对于不符合相关规定的评价机构进行相应的处罚与公示，并将其列入黑名单，进而保证这类主体的自身的专业性以及在民众中的权威性。

其次，评价主体自身层面。在理论上，要加强对量化评价体系的深入研究。在我国，独立的第三方评价主体主要包括各高校相关专业人员组成的研究中心、社会专门调查机构等，这就要求相关高校的研究中心或其他相关研究机构不断提升科研能力，从国外实践到国内经验，不断探寻对地方法治政府量化评价的可行性新路径。在人员构成上，应当丰富内部人员构成。对于法治政府的量化评价不仅需要具有深厚法学功底的法学专家，同时还需要来自社会学、统计学、大数据等相关学科的专业人员，打造综合、全面的评级团队，以保证民众对评价体系的信任度。

（三）明确评价对象，兼顾实质与形式，增强效用性

评价不仅关注政府法治建设“做了什么”（即“实然性”结果），更要关注“应该做什么”（即“应然性”结果）；不仅要检验建设目标完成情况，更要求建设过程体现法治精神。[5]因此，对于地方法治政府的量化评价，除了关注政府“做了什么”，更要关注的是“做得怎么样”，即要明确评价对象，两者兼顾，使量化评价体系发挥应有效用，避免评价只是流于形式、无法深入实质的状况。笔者认为，主要从以下两点进行：

第一，在指标设计上，加入对“行政效率”“廉洁程度”“服务工作”等关于群众满意度调查的指标，且这些指标在设计上应当是人民群众切身能够感知、易于理解且与其生活息息相关的，便于群众在自己的认知范围内作出正确评价，努力克服群众评价中的主观性，倒逼政府进行不断纠错。第二，在人民群众上，相关部门对政府的政策、措施、最新动向等以喜闻乐见的方式加强对人民群众的宣传。宣传应遍及各工作领域的民众，使民众在潜移默化中提高对法治政府建设的认知。同时，民众也应当自行加强对法治政府建设的关注，在日常生活中了解相关法律法规、政策，减小评价中的主观性，弥补数据的机械性，对于政府的各个方面作出真实评价。

四、结语

对地方法治政府进行量化评价即对地方政府进行法治“体检”，是实现依法治国不可缺少的一环，同时在政府行政效率、行政水平的提高以及政府信息透明度的增强等方面扮演着重要角色。虽然现在评价体系还存在着一定的问题，导致一些地方法治政府的评价趋于形式化，但随着《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》的发布、理论研究的深入以及科技的不断融入，地方法治政府量化评价体系将会不断得到完善，我国法治政府建设将会取得更大进展。