我国卫星项目PPP模式的探索与思考

文|唐梦辉 吴廷瑞 张博 刘红星 赵玺

1.国家航天局对地观测与数据中心 2.中国空间技术研究院

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合营模式，是指政府公共部门与社会资本合作过程中，让社会资本所掌握的资源用以提供公共产品和服务。该模式通常被定义为政府资本和社会资本共同投资，将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会资本，促使政府与社会资本建立起风险共担、利益共享的合作伙伴关系。社会资本在PPP项目中能够获得一定程度的社会影响力和经济收益，有助于提高其自身竞争力。在项目建设过程中遇到的风险也因社会资本的加入实现风险共担，提高了项目抗风险能力和建设的成功率，项目建设完成后投入到运营阶段，实现双方利益共享。

在PPP模式的应用中最具代表性的是基础设施建设领域，而在航天领域中PPP模式的实践较为匮乏。在基础设施建设等传统领域中PPP模式已经建立起完善的规则体系，而在航天领域中PPP模式还有很大的发展空间。由于航天领域项目具有投资成本高、时间跨度长的特点，采用PPP模式能够减少政府资金投入、降低风险，又因社会资本的加入可实现项目效率的提升和双方利益的共享。但是并不是所有PPP项目都能成功运作，是否采用PPP模式、采用何种PPP模式、如何确保PPP模式成功运作是当前较为重要的研究方向。为此，对政府和社会资本来说，清楚地分析出PPP模式需重点关注的方面至关重要。如何通过PPP模式吸引社会资本加入我国航天强国建设，把政府机构不擅长的领域交给社会资本来实施，实现整个航天强国建设效率的提升，是目前亟待解决的关键问题。

二、国外航天领域PPP模式的发展历程

PPP模式于1982年起源于英国，经过几十年的发展，PPP模式的系统研究已经较为深入，但是在不同领域应用PPP模式却大不相同，在航天领域PPP模式发展较早的是英俄美三国。

英国的PPP模式由私人投资战略（PFI）发展而来，是对建设—经营—转让（BOT）模式的进一步改进。PFI是由政府部门根据基础设施的社会需求来提出需要建设的项目，然后通过招投标的方式，从获得特许经营权的社会资本中选定负责该项目建设与经营的企业，在特许期结束后将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而社会资本则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。英国PPP模式的规则体系包含三部分：一为相关的PPP政策，起到宣传性作用；二为PPP指引，起到解释性作用；三为PPP标准化合同，起到法律作用，以上三部分组成了航天PPP模式应用中的政策环境、支持条件、管理方式以及规范和制约要求。由于在制度层面较为僵化，英国PPP模式在航天领域的应用较为受限。

俄罗斯自1992年经济和社会全面转型以来，发展一直饱受投资匮乏、资金短缺以及过分依赖资源产业等因素的制约，因此俄罗斯引入英国的PPP模式进行初步尝试，也是为消除这些经济发展制约因素。20世纪末，俄罗斯首次在有关国家发展的任务和目标计划中提及了PPP相关概念，但当时只是概念性的陈述，直到2005年俄罗斯通过的《特许权协议法》才正式提出PPP模式。《2006—2008年俄罗斯联邦中长期社会经济发展纲要》进一步规定了PPP模式的主要优先方向和若干形式。不过在诸多规制体系中，航天领域的PPP模式在俄罗斯并没有取得实质性的进展和显著的效益。

美国是航天领域PPP模式应用最好、受益最大的国家。以其施行的太空战略建设为例，1994年NASA经费出现空前赤字，研发受到很大阻碍，因此NASA推出“技术转移计划”进行刺激性改革。“技术转移计划”是指拿出每年预算的20%用来支持商业合作伙伴研发新技术。在“技术转移计划”中，波音公司和洛马公司都是NASA的长期合作伙伴，拥有50多年的航天发射经验和强劲实力。两家航天公司分别设计了两种用途类似但是结构不同的运载火箭，这不仅为NASA节省了一大笔研发费用，还大大提高了美国在火箭发射上的领先水平。美国通过鼓励社会资本开展太空探索活动，不仅让美国在航天领域以较低的成本领先于世界，奠定了美国在太空战略上的优势，也让参与到“技术转移计划”中的商业企业凭借技术创新优势发展成为行业领袖，形成了国防太空战略发展与商业公司的合作共赢。美国政府所采用的是PPP模式中的建设—拥有—经营（BOO）模式，即私人部门投资，建设并永久拥有和经营该基础设施或技术服务、接受政府监督的模式，在航天领域运用中达到了很好的效果。

英、俄、美三国航天领域PPP模式的发展历程中，BOT模式、BOO模式都有成功应用的案例，其中美国PPP模式在航天领域的应用最为成功，其经验可以为我国PPP模式在航天领域乃至卫星项目落地提供参考。

三、我国卫星项目PPP模式的探索

高分多模卫星项目是我国首个采用PPP模式的民用航天科研项目，是实现空间基础设施商业化运营的有益探索。该项目采用政府和社会资本合作模式实施，社会资本为中国四维测绘技术有限公司和中国长城工业集团有限公司组成的联合体（以下简称联合体）。四维公司是国内市场亚米级遥感卫星数据供给的主渠道，是国内首个高分辨率遥感卫星高景卫星星座的建设运营主体。中国长城工业集团有限公司是中国政府授权提供商业发射、卫星系统以及从事空间技术合作的商业机构。在高分多模项目上，由联合体和中央财政共同出资，其中联合体出资约占16%，政府出资约占84%。政府负责高分多模卫星的研制、数据接收以及一级产品的加工；社会资本方承担卫星研制部分费用，拥有卫星8年运营权益，运营期间按照合同免费向主要用户部门提供公益服务数据，向商业客户提供标准或高级数据产品服务，运营期满后卫星使用权收回政府方。

高分多模卫星于2020年7月3日由长征四号乙运载火箭在太原发射。该卫星拥有1个全色、8个多光谱谱段相机，分辨率优于0.5m，主要应用于资源、测绘、农业、环保、林业等多个行业的几十种业务，满足自然资源、调查监测、开发利用、地质勘查以及应急减灾、农业调查、住建监测、林业保护等领域的高精度数据需求。经过在轨测试阶段后，国家航天局发布首批20余幅亚米级立体光学影像产品，包括北京、内蒙古东四联盟、兰州、嘉峪关、葛洲坝等区域的地标影像。图1（a）所示为葛洲坝卫星影像，清晰可见大坝泄洪情景，坝上水流与旁边平静的两岸形成鲜明对比。图1（b）是兰州雁滩黄河大桥，画质清晰，黄河水波纹明显，细节十分丰富。

图1 高分多模卫星影像

高分多模卫星的高分辨率使得在满足用户公益需求的基础上，具有很强的商业应用前景，这对于社会资本有着很强的吸引力。因此探索采用PPP模式来进行高分多模卫星项目的实施，为商业航天的发展开辟了一条新的道路。高分多模卫星项目中政府授权国家航天局对地观测与数据中心为PPP模式的实施机构，代表政府方与社会资本方签订合同，对社会资本方提供公益服务质量和商业推广服务活动进行监督和考核。

高分多模卫星项目采用的是BOT模式，该模式是特许经营的运作方式，适用于投资量较大的PPP项目，比较适用于航天领域。在卫星项目应用BOT模式，促使政府与社会资本成立合作平台，平台从政府获得建设和经营的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作，具体发展模式流程见图2。合作平台拥有建设完成后的航天项目的使用权、收益权以及政府给予的特殊补贴，政府借助社会资本以较低成本建设我国空间基础设施，在特许经营期到期后，平台将其所有权交还给政府。

图2 卫星项目BOT发展模式

我国卫星项目PPP模式的推行离不开国家支持，未来相对于社会资本最大的吸引力是通过PPP模式带来的航天领域项目收益。高分多模卫星项目PPP模式的探索开创了我国航天领域PPP模式应用的先河，其示范作用有助于PPP模式在航天领域进一步发挥作用。但同时，也应总结实践中经验教训、借鉴国外先进做法，不断完善规则体系，助力提高航天项目建设效率和效益。

四、卫星项目应用PPP模式应关注的重点

基于我国航天领域PPP模式的探索实践，影响PPP模式成功与否的因素复杂多样。结合PPP模式在我国其他基础设施建设领域的应用，后续卫星项目应用PPP模式需重点关注以下几个方面。

1.政府层面

在基础设施建设领域，从世界银行的统计结果可以看出基建领域PPP模式在各国的发展情况有较为明显的差距。这是由于PPP模式的应用，会促进投融资结构的革新和引起政府管理模式的重大变化。政策环境对PPP模式的发展有较大影响。此外，PPP模式的发展还会受到金融体系、社会环境等因素的影响。因此，针对航天领域同样要考虑这些因素对PPP模式的影响，从政府层面上主要影响因素包括以下两类。

（1）成熟的政策环境

PPP模式在应用过程中涉及财政、招投标、投融资、产业服务和产业创收等多方面的工作，其管理模式要比传统投资模式更为复杂与多样。针对航天领域的PPP模式，政府和社会资本在整个项目中的角色、权利、责任与义务都要通过法律文件进行规定，因此需要有专门的法规政策来约束双方的行为。完善的政策环境能够增强社会资本的投资信心，但我国目前针对航天领域PPP模式的法规文件尚为空白，由合作双方签订的合同可能存在可实施性与适应性较差的问题。由于缺乏国家层面的政策支持，存在社会资本由于不确定性而放弃投资的风险。

（2）健全的金融体系

卫星项目一般具有需求资金规模大、周期长的特点，因此合理安排投资构成比例、选择适当的资金形式及投资退出渠道是实现卫星项目PPP模式应用的关键因素。健全的金融体系能够为航天项目应用PPP模式提供强有力的资金支撑，由于我国金融市场发育还不充分、金融管制较为严格等原因，项目融资缺乏多样化手段。目前我国的融资体系尚不完全适应航天项目PPP模式，只有较少的金融机构能够提供航天保险、资金等支持，导致航天项目所需的中长期资金来源不多且退出渠道有限，这在一定程度上制约了航天项目社会资本参与投资的积极性。

2.社会资本层面

卫星项目应用PPP模式的实际融资、产品应用等大部分工作都是由合作的社会资本承担。由于航天项目普遍具有技术难度大、风险高等特点，PPP模式实施的成功关键是选择有能力的社会资本参与建设。

（1）合作社会资本的信用

卫星项目可能会涉及较多商业秘密及内部信息，政府一般无法承担项目泄密和项目中断的后果，在与社会资本的合作中处于较为被动的角色。在与社会资本合作过程中，一方面需要政府方能够按合同履约，另一方面合作社会资本的信用对确保航天项目PPP模式的顺利实施有着较大的影响。

（2）合作社会资本的管理水平

卫星项目一般具有投资大、周期长、参与主体多、风险高等特点，为保障项目的成功，对合作社会资本的管理水平有着极高要求。其中也包括技术水平、财务水平及应对环境变化和意外事件的处理能力，尤其是需要合作社会资本具有通过航天技术转化成可创收产品或服务的创新能力。

3.项目层面

在具体项目层面，采用PPP模式的适用性是需要关注的重点。对政府和社会资本来说，采用何种投融资结构、运作方式和风险识别、分担机制才能实现各自利益的最大化，是航天领域PPP模式在项目层面需要考虑的问题。

（1）适合的投融资结构与运作方式

考虑卫星项目的建设成本、运营收入等诸多因素，选择相适应的投融资结构与运作方式，是确保在航天领域应用PPP模式成功的关键。常见的投融资有股权、债务、租赁、混合等多种方式，社会资本不同的投融资结构会对项目产权的拥有程度及参与运作的方式产生不同的影响。股权、分工合作、特许经营和购买公共服务等不同运作方式的选择，政府支持的程度也会有所不同，而项目运营风险与运作方式的选择有着密切关系，因此选择适合的运作方式尤为重要。

（2）合理的风险识别与分担机制

由于卫星项目自身具有高风险的属性，因此应用PPP模式需要关注风险识别与分担机制，首先需要识别可能导致项目失败的主要风险因素，包括政策环境风险、运营风险、技术风险、竞争风险、财务风险等。在识别出风险因素后，如何分担风险同样重要，在风险分担过程中，要坚持公平和成本最优原则，才能使合作双方达到共赢。政府若为吸引社会资本承担过多的风险，会使社会资本获得无风险回报同时增加政府压力，反之，政府将过多的风险转嫁给社会资本致使超出其风险承受能力范围，则不利于双方合作关系的维系与可持续发展。

五、结语

PPP模式的本质就是政府与社会资本各自发挥优势，共同经营项目。在航天领域项目建设过程中，把政府不擅长的任务交给社会资本，可以利用社会资本在管理和技术创新方面的优势，提升航天领域项目建设效率和运营水平，同时还可以降低项目采办成本，有利于加速航天强国建设步伐。随着高分多模卫星项目PPP模式的初见成效，后续PPP模式在卫星项目的应用还应大胆尝试，以探索更为适应国情的航天领域PPP模式。