上海历史建筑存在的主要问题与保护利用策略研究

2022-03-15施凯捷

绿色建筑 2022年5期

城市的生存与发展不仅需要经济实力的支撑，而且需要历史文化的积淀与传承。然而，我国历史建筑的保护与利用经历了曲折的道路，留下了惨痛的教训[1]。随着党和国家对历史文化越来越高的重视，人们也认识到城市发展不能以历史文脉的隔断为代价，历史建筑的残余价值也得到越来越多的重视[2]。上海市城市更新和历史建筑的保护工作方针已经发生转变，从“拆、改、留并举，以拆为主”转变为“留、改、拆并举，以保留保护为主”，对优秀历史建筑和历史风貌区提出“建立最严格的保护制度”。历史建筑的保护工作不仅仅是保留保护历史、艺术、科学、社会与文化价值突出的精品建筑，也是保留保护更加量大面广地体现城市历史文脉和发展变迁的历史性建筑，更要创造“建筑可阅读，城市有温度”的上海[3]。

上海市高度重视历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护，提出“实行最严格的保护制度”，上海各界逐步形成“保护为主，安全为重，以人为本”和“结合实际，合理利用，修旧如故”的保护理念共识[4]。上海在长期以来的城市历史文化遗产保护工作中，逐步建立并完善了保护管理制度，形成了“点线面”相结合，市、区全覆盖的保护管理体系[5]。然而，对于历史建筑，究竟是保护还是利用，抑或是在两者之间寻求一个平衡点，一直是争论的焦点[6]。

本文针对上海市历史建筑的保护与利用现状进行了调研，总结归纳了所存在的共性问题，针对所存在的问题对上海市历史建筑的保护与利用提出对策与建议。

1 历史建筑保护利用存在的主要问题

1.1 保护和利用不平衡

目前，针对历史建筑更多关注的是保护，开发与利用存在明显不足。建筑的存在目的是使用与活化，不能像古董和珠宝一样束之高阁。比如，石库门里弄建筑的保护与利用，要对其空间布局和功能布局进行优化调整以提高其适应性与体验感，不能一味的“修旧如旧”，否则难以真正的改善民生。

1.2 城市的宏观规划与历史建筑的保护缺少统筹

历史建筑有自身难以突破的难题：如老房子功能空间格局、空间可利用规模、功能使用舒适度、建筑周边空间压迫、道路交通容量、停车问题、活化建筑的商业休闲配套等问题，都无法自身解决。而以往历史建筑周边地块规划与功能定位缺少宏观系统性统筹（新、老房子开发缺少统筹规划），往往忽视老房子自身存在难题的协同解决。

1.3 整体性面状开发利用较少，点状开发居多

受房屋产权、开发利用经验、建筑分布等因素影响，目前开发以点状居多，宏观层面整体性开发利用情况偏少，特别是优秀历史建筑或文物建筑。点状开发利用，往往很难使建筑具备持续性造血功能，合理的整体性面状开发才是未来发展的主要趋势。

1.4 偏重文化遗产保护，缺少活化利用策略

历史建筑数量繁多，在以往保护利用的尝试与实践中，大多是政府投资进行修缮补强，在后续的保护与利用过程中将会有巨大的经济缺口，而活化建筑不仅可以更好保护历史建筑，也可以减轻政府财政压力。

1.5 保护主体单一，资金缺口巨大

目前历史建筑保护主体主要是政府，保护主体单一且资金缺口巨大。单一的保护主体对建筑保护及时性、有效性、建筑活化是不利的，历史建筑的保护利用可在政府监管下充分引进社会和民间力量或资本，并在合理的保护规则下允许适度商业化开发。

1.6 产权混乱，政府控制能力较弱

历史建筑产权现状较混乱，对于私人住宅等产权不在政府手中的房屋，缺少控制能力。同时，规划性征收成本高，导致老房子保护利用实施性较差，长期缺少管控或征收成本巨大将导致历史建筑保护利用工作很难展开。

2 上海市历史建筑保护利用对策与建议

2.1 系统性基础工程的建设

（1）建立历史建筑基础档案—全面推进“一幢（点）一册”普查工作。全面开展“一幢（点）一册”普查工作，系统性梳理建筑人文历史（包括建设背景、设计及施工机构、相关历史名人及重要历史事件等）、使用及修缮历史、保护和使用现状记录及评估、图纸档案建立等基础数据。完成落地上图、历史建筑保护系统信息录入等工作，给每栋历史建筑都建立一个“户籍档案系统”，便于后续历史建筑保护和管理工作的开展。

（2）历史建筑保护价值及要求系统性科学认定。应从保护完整性、建筑科学性、人文历史价值、艺术价值、社会价值及功能适应性等角度对历史建筑的保护价值进行全面评估分析，制定合理的保护要求、确定建筑重点保护部位。同时，建立历史建筑具体保护要求相关的搜索及查询系统，鼓励民间参考官方保护要求及内容对历史建筑的不合理使用进行举报。

（3）全面推进并落实“保护铭牌”制度。部分历史建筑保护铭牌已发生丢失、损毁现象，应对历史建筑全面摸排，及时补足历史建筑保护铭牌。同时，保护铭牌内容不能仅仅涉及建筑基本概况介绍，更应该注明建筑的保护要求及重点保护部位，不仅要“立法”更要“释法”，从而避免历史建筑在使用或转租过程中，使用人或转租人因未明确建筑性质而按照一般建筑装修改造使用，造成历史建筑不可逆性的损毁或局部破坏。

2.2 管理制度及体系优化

（1）整合统筹各部门有效联合管理。历史建筑日常管理涉及区房管局、规土局、文化局、市场监管局、绿化市容局和城管执法局 6 个部门。各部门由于分别参照不同的上位法律法规管理，容易造成管理资源和权责不统一。建议将相关职能进行统合，形成统一的保护体制和机制，使保护工作权责更加清晰。

（2）联合执法应引入专业技术力量。风貌历史建筑违章搭建、室内增设夹层、破坏立面风貌、局部超负荷使用、私自装修改造等情况较普遍，此类问题对建筑的保护不利且存在一定的安全隐患。目前联合执法人员多由于为政府办公人员，在专业技术方面能力较弱，较难发现历史建筑存在的问题。建议引入专业技术力量，将历史建筑保护与利用中的技术问题交由专业单位处理。

（3）加大奖惩力度、促进保护行动实施。在历史建筑日常保护中，对于明确违反相关法规的行政处罚，存在缺乏处罚依据、缺乏处罚抓手、居民不配合等一系列问题。建议制定相关政策与法规，使历史建筑产权人的权利与义务更加明确，一方面明确处罚措施、加强法律震慑力，另一方面制定奖励政策，鼓励企业与居民的合理保护行为。

（4）制定合理的征收政策，增强政府对历史建筑的控制力。目前历史建筑产权较混乱，对于私人住宅等产权不在政府手中的房屋，缺少控制能力。同时规划性征收成本高，导致老房子保护利用实施性较差。政府应出台详细的征收政策，成立专业的征收公司，对出售或转售老房子进行征收管理。政府掌控房屋产权，会提高老房子有效管理、保养及开发利用等方面可实施性，也可降低经济成本。

（5）优化产权制度，协调产权利益关系。对于矛盾最突出的多元产权，其产权关系的实质是利益关系，推进历史建筑保护与可持续利用时需协调好整体与个人的利益关系。政府应进一步完善与优化历史建筑产权制度，在保障居民利益的前提下将历史建筑产权收归国有，并且要积极鼓励原著居民继续使用，以保护历史建筑街区的完整性与延续性。

（6）健全历史建筑相关政策与法规。法制建设是对历史建筑保护的强制性保障，必须建立完善的法律体系，明确历史建筑的保护过程和方法，使历史建筑的调查评估与等级系统更加科学规范。此外，通过相关法律法规以及政策的细化，明确针对历史建筑的保护性修缮的有效措施及专业保护人员的选择方法，使历史建筑的保护与利用工作的相关各方的协调与配合更加方便与快捷。

2.3 信息化管理与预防性维护

（1）一网通办、一网统管，上海城市综合管理平台。“一网统管”精细化理念下，系统整合接入了包括公共安全、住建交通、应急民防、气象卫健等数十个单位系统，利用人工数据、云计算和大数据等信息化手段，达到数据共享和归集的目的。历史建筑保护监管应用场景在上海城市网格化综合管理平台已经上线，针对风貌区优秀历史建筑建立了“一幢一册”信息库，对于存在的违法违规行为可以快速发现并处理，综合运用信用、巡查、执法等方式和手段，最终形成统筹协调的联动平台。

（2）结合各类信息技术与运维平台，实现智能管控。基于物联网+建筑信息模型（Building Information Modeling,BIM）+地理信息系统（Geographic Information System,GIS）技术的应用，建立历史建筑智能化信息管理平台。其中，GIS 系统可给所有历史建筑提供空间地理位置信息平台；BIM 系统承载单个建筑所有基础信息，包括建筑三维模型及详细构件信息、使用运维信息、健康监测信息（包括沉降、裂缝、倾斜等监测）、历史修缮及改造信息、重点关注安全隐患点维护信息等；物联网系统则扮演建筑实体信息传递更新到由 GIS 及 BIM 构建的运维信息平台上的角色。

“物联网+BIM+GIS 信息系统”既能管理基础信息数据，也可对建筑进行有效监测，有助于加强对历史建筑的日常管理，实现管理实时性、可视化、信息化，全面提升管理效率和质量，做到突发事件及时上报、及时处理和奖惩有据。“物联网+BIM+GIS 信息系统”与线下巡查结合，基本可实现管理无死角。

（3）加强风险源管控，建立严格维修养护制度。历史建筑特别是里弄建筑的消防、结构等安全隐患突出，如存在火灾源头（电线老化或凌乱铺设等）、疏散楼梯堆物、局部超负荷使用、乱搭乱建等，必须加强风险源管控，提出风险识别方法和等级评价标准，实现历史建筑的风险快速评估与隐患处理。

针对历史建筑外墙砖块与特色浮雕老化、混凝土构件碳化锈胀等问题，确立严格维修养护制度，保障老建筑的“延年益寿”。此外，历史建筑保护性维修养护应分批次进行、定期开展，并需统筹资源，强化传统技术和工艺工法的学习，加快专业队伍和技能工匠的培养。

2.4 分类保护与利用

（1）历史建筑民生型可持续利用。根据群众的现代生活需求，在传承保护的基础上对需要延续其居住功能的历史建筑进行合理改造，平衡历史建筑的保护与使用之间的矛盾。① 建筑功能及性能有效提升：在保护里弄建筑历史风貌、保持城市脉理、保留原生态原住民的基础上，对各类里弄房屋内部结构与布局进行合理调整，实现里弄建筑成套独用，完善厨房、卫生间等居住功能。② 合理降低居住人口密度：居住人口密度过大既降低居住质量，也对历史建筑使用形成较大的压力。对于难以进行布局调整的房屋，通过协议置换的方法进行抽户，完善其他保留房屋的居住功能，降低居住人口密度，实现成套独用，提高居住质量。③ 更新保护价值偏低建筑：在保持原始建筑风貌的基础上，对无改造价值的里弄房屋进行局部拆除重建，以改善居民居住条件、环境和质量。④ 创造和谐宜居的配套环境：在保持小区原有道路尺度与原生态的前提下，完善小区公共服务基本配套，采用节能改造、管线入地、适老性改造、兴建地下车库和立体车库等技术提升居住环境和基础功能需求。

（2）历史建筑经济型可持续利用。在现行法律法规的框架下，对拟用于商业用途的历史建筑进行适宜性改造，充分发挥使用功能与经济价值，实现历史建筑的活化利用。① 成立保护开发企业，建立合理征收体系：成立隶属于区国资委的股份制公司并对历史文化建筑进行选择性地征收和保护利用，一方面以国资为主，吸入民营资本，实现政府主导下的多元化保护开发；另一方面控制产权，出让使用权，便于根据规划引导发展相关产业，优化所属区域功能。② 整体性面状统筹开发，提升建筑活化与造血功能：改变过去点状开发为主的模式，推广整体性面状开发。历史建筑经济型活化利用宜形成一定的规模，规模化的产业和商业有利于吸引客源、聚集人气。同时解决好配套餐饮、停车等迫切问题，商业配套整体功能定位应由政府整体统筹。③ 建筑活化应与辐射圈内消费需求相统一：历史建筑经济型活化利用不应千篇一律，应根据建筑特点和辐射圈内的消费需求统筹建筑功能，如文化市场、商铺、艺术品商店、咖啡馆、美术馆、小吃店等统一合理布局，实现其商业价值和持续性造血功能。

（3）历史建筑公益型可持续利用。对于具有较重要的政治、历史和人文价值且拟用于公益用途的历史建筑，应当在政府主导下进行保护性利用。① 加大宣传力度，争取社会资金的捐赠：公益型历史建筑往往本身不具有造血功能，单纯依靠市区财政投入仍有较大缺口，因此应进一步加大宣传力度，争取有志于保护历史建筑的企业或个人进行专项捐赠，弥补公益型历史建筑维修保护资金的不足。② 建筑周边合理规划布局：公益型历史建筑往往有较大的客流量，有一定的潜在消费能力，以政府主导、市场调节的方式进行周边商业的合理规划布局，有助于带动所在区域的经济增长。