主体分离与治理悬浮：乡村社会网格化治理的实践异化

杨丽新

(武汉大学 社会学院，武汉 430072)

一、问题提出

在社会分化与需求多元化的背景下，如何实现对乡村社会有效治理是新时代的重要命题。党的十八大以来，党和政府主导推动一系列社会治理领域的体制机制创新，有效地促进了基层治理的规范化、法治化与专业化。网格化制度作为其中的典型代表，广泛运用于城乡社区的日常治理实践中。

网格化管理的本质是通过社会资源的共享和多组织业务的协同提高管理效率(1)池忠仁、王浣尘、陈云：《上海城市网格化管理模式探讨》，《科技进步与对策》2008年第1期。，它在北京东城区万米单元格管理中大获成功后作为城市管理的有效模式迅速发展起来，并逐步被基层政府采纳推广到乡村社会的治理实践中。围绕网格化管理在乡村社会的治理效能，学界大致从三种视角展开论述。一是从制度整合视角出发，认为网格化管理能够基于“无缝隙政府”理念，通过系统整合、信息集成、流程再造等手段构建一种新型的无缝隙社会管理系统(2)杨宏山、皮定均:《构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究》，《中国行政管理》2011年第5期。，其在横向上打破部门、层级以及职能的边界，将基层治理事务纳入行政科层体系，确保社会“治理盲区”能够被纳入标准化的治理轨道(3)崔盼盼：《网格化管理实践的差异化类型及其机制探讨——基于苏州、佛山的案例分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2022年第4期。；在纵向上搭建国家与群众之间的制度化沟通渠道，实现“在村治理”(4)吴理财：《从网格化管理转向网络化治理 农村基层治理的“在村模式”》，《国家治理》2015年第1期。。二是从组织层级再造的视角出发，分析网格化体系建设对乡村治理效能的提升。刘安认为，通过三级网格体系建设能有效延长社会治理链条，下沉社会管理资源(5)⑦ 刘安：《网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例》，《江苏社会科学》2014年第3期。；吴春来则通过管区制分析了网格化体系建设能在镇村之间创造中间层级，强化行政体系与复杂治理情景的适度衔接(6)⑩ 吴春来：《责任网格的精细化治理逻辑及其效能——乡镇党委统合的一种组织创新路径》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2021年第6期。，实现基层政权对乡村社会的“嵌入式治理”(7)陈锋：《论基层政权的“嵌入式治理”——基于鲁中东村的实地调研》，《青年研究》2011年第1期。。三是从治理转型视角出发，强调网格化治理对乡村治理转型尤其是在促进乡村治理精细化过程中的效能。毛寿龙等认为，网格化具备的三重功能即权力重构、行政吸纳与秩序再生产，实现了乡村治权的强化与转型(8)毛寿龙、李玉文：《权力重构、行政吸纳与秩序再生产：网格化治理的逻辑——基于溪口镇的经验探讨》，《河南社会科学》2018第3期。；叶敏指出，网格化管理的优势之一在于其内含的问题发现机制(9)叶敏：《迈向网格化管理:流动社会背景下的科层制困境及其破解之道》，《南京社会科学》2018年第4期。，能有效覆盖乡村社会细微事务；陈玉生则进一步提出，网格化的精细化治理能够改善社会日常自我修复能力不足的困境，通过细事细治强健社会秩序(10)陈玉生：《细事细治——基层网格化中的科层化精细治理与社会修复》，《公共行政评论》2021年第1期。。

已有研究从制度整合、组织层级再造、治理转型的视角充分论证了网格化管理对乡村治理的积极影响，但仍存在两方面不足。一是对网格化治理的边界性探索力度不够，未能较为清晰地回应网格化治理在乡村社会的适用性问题。二是基层视角不足，作为一种自上而下的制度输入，网格化体系进入乡村社会必然会与既有治理制度产生碰撞，二者的互动关系势必会影响到乡村社会的治理效能。部分学者虽然注意到，在网格化治理体系下社区组织和社区居民参与公共管理的空间有限⑦、网格化执行队伍主体单一(11)柴宝勇、周君玉：《农村网格化管理政策执行研究——基于政策执行系统理论的实证分析》，《中国行政管理》2020年第1期。、外部嵌入导致治理主体缺位(12)陈鹏：《嵌入式基层治理模式的悖论及反思》，《广西社会科学》2020年第2期。等基层实践困境，但均为碎片化的经验呈现，很难系统说明网格化治理与乡村治理的深刻关系。基于此，本文拟以笔者2020年在S省P市D村开展的驻村调研为基础，通过问题的发现、识别与解决，勾勒出乡村社会的治理机制，并以此为着力点探究网格化制度下的乡村治理之变，同时也就网格化治理对乡村治理的影响进行反思。

二、部门下沉——乡村网格治理体系的运作机制

网格化治理总体上遵循着“横向到边，纵向到底”的治理模式，但在具体实践过程中却呈现出两种运行形态：一种是网格化体系与科层化治理体系重合，通过行政下沉促进网格化体系运转，可称之为责任网格⑩；另一种是网格化体系与科层化治理体系分离，通过部门下沉促进网格化体系运转。S省P市DJS镇的网格化治理体系属于第二种类型，是与责任网格不同的专业网格。

(一)专业网格的管理体制建设

P市的网格化管理体制主要包括网格单元划分、网格员队伍建设以及网络信息平台建设三部分。与中西部乡镇不同，其网格化是以村为基础单元，呈现出二级网格体系的分布形态，与之匹配的网格员不是由村干部或小组长兼任，而是专职专岗。借助网络技术平台的运行，P市将政府的治理触角自上而下地嵌入乡村社会。

1.网格单元划分。一般来说，中西部乡镇的网格单元划分尽可能与社会单元相契合，其网格化体系基本与“镇—村—组”相重合。DJS镇根据上级要求以社区边界为基础划定网格，建立了“镇—村”二级网格体系。隶属于DJS镇的D村在“村改居”背景下由两个村合并而来，目前仍保持着合村前的两个网格，还配有两名网格员。

2.网格员队伍建设。目前，D村所在镇的网格员是由镇政府出资从本镇范围内招聘的。为满足网格化治理的规范要求，完成各个部门的治理任务，乡镇综合治理办公室会定期对网格员进行培训。据D村网格员W介绍，有业务关联性的部门如综合治理办公室、企业管理办公室等召集的会议都需要参加。为了规范网格员的工作，P市制定了详细的工作量化考核表，规定每月上报的有效事件不低于60件，经过核实认定具有治理意义的有效事件还会给予一定的绩效奖励。D村两名网格员都在25岁左右，平均每月工资约为2600元。

3.网络信息平台建设。网格化治理运转的核心是通过技术系统的运行来提升基层政府和行政部门对治理事务的识别效率与处置效能。P市汇聚多个部门资源在县镇村三级建立了“大联动、微治理”信息平台，网格员是系统信息的收集者和上报者。D村网格员每天必做的两件事为：一是通过内网进入“大联动、微治理”信息平台，更新安全信息，例如精神病人、吸毒人员的具体状态；二是将巡查发现的安全隐患或不规范行为，通过手机APP上报至信息平台，网络系统会将其编号、分类与派发，系统内不同部门基于各自的权限和治理范围可以看到相应的事务信息并进行处理。

(二)专业网格的运作机制

网格单元划分、网格员队伍建设以及网络信息平台建设构成了网格化治理的环境系统，其主要通过专业化的问题发现机制、流程化的事务处理机制以及属地化的行政动员机制运转。其中，专业化的问题发现机制旨在消除乡村日常治理事务的非规范化与模糊化；流程化的事务处理机制将治理过程与治理责任明晰化；属地化的行政动员机制则对治理事务形成考核督促。以上三者的系统性运行改变了村庄治理的逻辑，即由村庄自我治理转变为政府直接在村治理。

1.专业化的问题发现机制。网格化治理系统得以运转的前提是要明确治理对象，即有有效治理信息进入网络系统，DJS镇对网格员的定期培训就是为了帮助其明晰如何发现问题，发现什么问题，将什么样的信息录入系统之中。最初，D村网格员对接综合治理办公室，工作主要围绕综治维稳开展。紧接着，企业管理办公室和社会治理办公室的相关任务也通过网格化系统下达。企业管理办公室要求网格员进行流动人口统计、在村企业安全隐患排查以及消防器械检查；社会治理办公室则将人居环境整治的部分工作纳入网格化系统。由此可见，网格员的本职工作主要围绕各个部门的治理任务展开，只需按照部门下达的任务“找问题”。

2.流程化的事务处理机制。网格化信息系统可以促进治理事务的流程化与治理过程的可循迹性(13)陶振：《城市网格化管理：运行架构、功能限度与优化路径——以上海为例》，《青海社会科学》2015年第2期。。网格员录入系统的事件信息首先在内部进行层级分流，基于“分级管理”思路要求在网格办理事项，不能办理的要按照“梯次互动”逐级上报(14)刘锐、刘磊：《权责分离与风险分配：网格化管理困境分析》，《求实》2020年第6期。。2018年，D村自来水管道路面平整的遗留问题，就是通过这一系统逐级上报至县级网格处理中心后得以解决的。在层级分流的基础上，系统内部事务处理流程清晰可见，信息上报、派单、处置、反馈以及考评等环节都会在信息平台上显示出来，实现事务流程处理与对应责任主体之间的精准绑定，达到对治理主体和治理事务的精准管控。

3.属地化的行政动员机制。治理事务的发现、录入以及流程化管控的最终目的是提升治理效率，实现精准治理，而要实现这一目的则必须依赖网格化体系末端的执行主体，由此网格化必须解决相应治理主体的动力问题。D镇的经验是通过行政化实现对治理主体的高度动员，其动员机制分为两部分。一是确认属地治理原则。通过网格化治理系统将事务流程明晰化，解决权责模糊问题。二是将网格化系统中的治理事务纳入行政考核范畴，制定限时办结制度。上级行政主体可以通过信息平台查看处理进度，并督促相应的责任主体限期解决，以此消除执行力不足的问题。在具体的实践环节，DJS镇将网格化系统内治理事务的处理情况纳入村干部的绩效考核量表中。

通过流程化的网络信息系统、专业化的网格任务输入以及属地化的强行政动员，网格化治理系统具备了“自运行”能力，其不需要解决治理系统与治理情境的适应性问题就可以直接进入乡村社会，在其“自运行”过程中，网格化治理系统与乡村治理系统的互动关系以及乡村社会的自我治理效能被掩盖了，要揭开这层迷雾则需进入乡村治理场域，解析事务的治理机制。

三、无缝隙管制——网格化体系中的乡村治理变革

关于国家与社会的治理关系，学术界见仁见智，黄宗智则是将传统国家与社会的治理关系概括为“集权的简约治理”(15)黄宗智：《重新思考“第三领域”：中国古今国家与社会的二元合一》，《开放时代》2019年第3期。。他认为，在这一体系下，国家将大部分的村社事务认定为“细事”，除了征税，政府尽量避免介入村庄事务，这表明乡村社会具备自我治理能力。这一概括总体反映了实际情况。“集权的简约治理”所描述的国家与社会的二元治理结构延续至今，村民自治制度的实施也将社会性事务纳入自我治理的范畴。而网格化治理体系的高度运转则打破了乡村的简约治理体系，深刻地形塑了乡村事务的治理形态。

(一)问题发现的专业化替代

在自治型村治模式下，在村的治理主体是村庄治理问题的发现者，村民发现问题找村干部处理和村组干部主动去发现问题是乡村治理事务的主要来源。专业化网格系统进入乡村社会以后，增加了发现问题的主体。D村网格员将自己的工作简要概括为“找问题”。由此，在乡村治理场域内部形成了两套问题发现机制：一套是以村庄内部需求为基础的内生性问题发现机制，一套是以政府治理要求为标准的专业化问题发现机制。专业化问题发现机制以精细化网格治理体系为支撑，渗透到治理事务和村民个体生活的方方面面。村民日常的矛盾调解被纳入综治维稳版块；村民的生活与生产垃圾被纳入到人居环境整治版块；村民的房屋搭建、线路铺排则被纳入到安全隐患版块。这意味着，在网格化治理体系运转下，问题的发现机制已超出村庄既有的问题发生场域并且不断地专业化与技术化。

(二)问题识别的行政化主导

与乡村内生的问题发现机制相匹配的是内生的问题识别机制，它可分为两部分。一是识别问题的性质。乡村社会的内生规范和结构性关系会将一部分个体性的问题识别出来，只有超出个体的具有“公”属性的事务才会进入治理环节。二是识别问题的权限。村庄内部产生的事务会经历以村社组织为核心的治理主体的自主解决过程，并对治理问题进行筛选与分级处理，小组处理不了的会反映到村级组织，村级组织解决不了的事务才会溢出村庄进入政府行政治理体系，转换为政府事务。在此过程中可以看出，乡村社会内部蕴含的从私到公、从小组到集体的问题识别机制与问题处理机制，使其可以保持简约有效的治理状态，而村务向政务的转换是以村庄自治的能力限度为前提的(16)杜姣：《技术消解自治——基于技术下乡背景下村级治理困境的考察》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2020年第3期。，政府主要发挥强有力的兜底补充作用。网格化治理系统进入乡村治理场域后，打破了既有的筛选层级，改变了治理事务的识别机制。在没有经过村民自治筛选的情况下，不仅既有治理事务直接进入网格化治理系统，而且以部门任务为标准的乡村事务也通过专职网格员被纳入政府治理范畴，即政府主导着乡村治理事务的识别权。

(三)问题解决的情景化治理能力丧失

在乡村社会内，情景是一种场域化、具象化和真实化的治理空间(17)吴春来：《政策过程视域下基层党政体制适应性治理的微观机制——以S省W镇治理实践为例》，《中国行政管理》2021年第8期。，通过构建情景实现情景化治理是乡村社会治理的重要法宝。治理情景的构建依据两个标准。一是共情。共情是指融入治理情景，与治理对象处于同一关系序列或者规则体系之内。杨华通过研究农村纠纷调解过程发现，运用举例说明的方式能将村干部嵌入“自己人”的情境(18)杨华：《自己人的调解——从农村纠纷调解过程中的“举例说明”谈起》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2009年第2期。，以此实现对纠纷的有效调节。二是合理。合理的标准不在于绝对的公平与正义，而是合乎地方社会的规范准则。根据以上两个标准，可将情景化治理定位为治理主体通过融入治理情景，利用地方性规则进行社会性治理的过程。实际上，情景化治理不仅贯彻乡村自治的全过程，地方政府的治理任务也需要依靠村干部进行情景化转换，而网格化治理体系则在一定程度上消解了乡村社会情景化的问题解决机制。一方面，专业化的问题界定打破了规则的一致性，消解了情景化治理的合理性条件。另一方面，网格化治理系统使治理事务流程清晰可见，促使村干部更加规范其治理行为，严格按照既有的规则、规范与制度来行动，尽量避免卷入与既有规定可能存在冲突的传统治理资源和私人性治理资源之中，消解了情景化治理的共情基础。

四、乡村治理的去主体化与悬浮化

网格化治理体系通过技术嵌入与行政动员迅速进入到乡村社会的治理场域中，其运行机制改变了乡村社会的内生治理机制。问题发现的专业化替代与问题识别的行政化主导使得乡村社会丧失了原有的情景化治理优势，村级组织被高度吸纳进科层化治理体制内，乡村社会的自治空间被高度压缩。政府通过网格化治理体系实现了对村庄的无缝隙管制，乡村治理日益去主体化与悬浮化。

(一)无主体性的乡村治理

自村民自治制度实施以来，乡村社会一直维持着内生性的治理形态，由村民选举的村干部实施对村庄的简约治理，虽然不同的治理阶段政府对村庄治理的干预程度不同，但是村干部始终作为问题的识别主体与问题的解决主体发挥着稳健的治理功能。专业化的网格治理体系进入乡村后，乡村的治理主体被分离开了。主体分离主要体现为治理主体的功能拆分。在简约治理形态下，村干部在问题的发现、识别与解决过程中具有一体度量权，其可以援引地方性规则和私人性治理资源进行内部治理。专业化网格的持续运转则打破了这一良性的治理循环体系，在绩效考核和部门任务的双重督促下下沉到村庄社会的各个领域，成为乡村治理事务的发现主体。大量的治理事件信息通过网格员录入网格系统中，直接从生活事件和村务转化为政务，政务的迅速生成不是说网格系统不具备信息识别机制，而在于大量的信息是量身定做的，是按照部门的要求和标准去发现的，从这个意义上讲，政府成为乡村治理事务的识别主体。网格化治理体系的输入将原有的治理主体一分为三，治理主体的分离直接导致乡村治理的去主体化。乡村治理主体性对应的基础问题是“谁在治村”，村庄治理并不排斥其他治理力量的进入，关键在于要保持治理主体的内生性与主体性，专业化网格治理体系无疑消解了基层治理的自治空间，使其处于集权的精细化管制状态。

(二)自运行系统下的治理悬浮

衡量乡村治理有效的标准有二：一是治理事务的效率，即能否在一定的时间内有效地解决村庄的治理事务；二是治理事务的方式，即能否通过组织村民和社会性动员解决治理事务。在实践中，后者是前者的有效保证，正如D村经验丰富的老支书所言，“老百姓工作做得好，村里面的事情就好办”。专业化网格治理体系在实践中过于强调治理的专业化与治理效率，忽视了治理的社会性动员，改变了村干部既有的行事方式。村级治理工作重心偏向完成行政任务，而非向内治理，造成了乡村治理的悬浮化。

治理悬浮的主要原因有两个方面。一是政务与民情的阶段性不适配。前文提到，现阶段村庄的治理任务主要是网格员按照部门的任务从乡村各领域进行收集，然后根据属地治理原则派单到村干部手里，其结果是，政务虽然是从村里面收集上来的，但是再次进入乡村的时候，老百姓不认同。二是网格化系统的限期办结制度压缩了村干部的动员空间。乡村事务具有结构性、复杂性和衍生性的特点，在其治理中，基本上是通过对人的治理来实现对事务的治理，这种治理方法可称之为情景化治理，但限期办结制度安排却在一定程度上消解了村干部情景建构的能力。政务与民情的不匹配以及限时办结制度的严格执行，深刻地改变了村干部的行事方式。比如，D村村书记为了及时完成政府下达的人居环境整治目标，直接由村委会出资聘请专人，对政府要来检查的第四村民小组每户村民家的房前屋后进行集中清扫。实际上，这一过程本该是由村干部通过对村民的民主动员和观念引导让其自我管理与自我维护的。

五、总结与讨论

作为一种有效的城市管理体制，网格化制度被基层政府借鉴并广泛运用于村庄治理实践当中。通过对专业化的网格治理体系研究，本文主要回答了两个问题：一是作为“舶来品”的网格化治理在乡村社会如何运转；二是作为新型的治理系统，网格化治理与村庄既有治理系统的交互关系。通过对以上两个问题的研究，旨在探索网格化治理体系对乡村治理的影响。

网格单元划分、网格员队伍建设以及网络信息系统的建设构成了网格化治理的环境系统，在此系统内，通过部门下沉赋予了网格员专业化的问题发现能力，通过技术系统确立了事务流程与责任主体的精准绑定关系，通过属地治理原则和行政动员机制督促相应的网格责任主体按时完成网格政务。专业化的问题发现机制、流程化的事务处理机制以及属地化的行政动员机制构成了网格化治理体系的运作机制。在此机制支撑下，网格化治理体系实际上具备了“自运行”能力，这一强大的自运行能力不仅使其可以无视网格治理与乡村社会的治理适配性问题，迅速植入到乡村社会的各个领域，而且还动摇了内生村治主体进行情景化建构与情景化治理的基础，形成了乡村治理悬浮化与去主体化的实践困境。

乡村社会呈现出去主体化与悬浮化治理困境的根本原因在于，作为政府主导的网格化治理系统侵蚀了乡村内生的治理系统，尤其是专业网格员的制度设置，实际上是试图在村庄外部实现对村庄内部事务的全方位治理，在此过程中，村庄被客体化和对象化了。网格化的制度设计预期与基层实践困境之间产生的治理差异表明，乡村治理的关键是在村庄内部实现对村庄的自我治理，而要实现这一治理效果，必须对现有的网格化治理进行体制与机制创新，具体可从以下三个方面入手。一是对村治主体进行制度性赋权，强化基层党组织在网格化治理中的主导作用。乡村治理必须要明确的问题是“谁来治理”，虽然现阶段政府掌握了大量的治理资源，尤其是乡村振兴战略实施以来大量的资源经过政府投向农村，但是政府不能取代基层自治组织成为乡村的直接治理主体，而是要发挥基层治理组织的自主治理功能。因此，在网格化治理体系中，要保持基层党组织的主导地位，一个可以突破的方向是，要让村干部掌握问题的识别权与量化处理权。基于治理的精细化与治理的现代化考虑，政府可以赋予网格员专业化的问题识别能力，但同时要完善制度设计与机制建设，使村干部能够在网格化系统中真正掌握识别权与量化处理权，进而在专业化的基础上进行内生主体性识别，以提高问题的适应性，保障问题“来之于民，用之于民”。二是完善民主参与的制度化渠道，通过机制创新引导村民参与到网格化治理体系中。乡村治理悬浮的重要原因在于，政府、网格员以及村干部形成了治理闭环，大量的政务是通过市场购买服务和村干部自我动员来完成的，缺乏对民众的有效动员。而网格化治理涉及到乡村社会的各个领域，与农民生活密切相关，因此，现阶段的网格化治理必须找回农民，这就需要在网格化治理的过程中搭建起自下而上的民意收集与民主参与渠道，让农民成为网格化治理的有效参与者，这一点可借鉴的经验是成都市的议事会制度。议事会制度虽然最初是为解决乡村公共品供给效率不高而设置的，但是在具体的实施过程中，通过民意征集表、议事会成员的选举等一系列民主程序将老百姓拉回了集体场域中，实现了集体的再造和对乡村社会的“精准”治理。三是引导群众变革生活理念。通过文化宣传、学习典型等方式，缓解治理转型过程中治理要求和治理需求的阶段性不匹配问题。网格化制度在乡村社会遇到治理困境的原因在于，政府的治理任务和村民的生活理念存在一定的冲突性。这里的冲突性指的不是绝对的对立，而是指政府的治理理念超前于农民对现有生活系统的认知，这种观念性的冲突导致政府规范和引导行为在农民看来完全是吹毛求疵，进而忽视了治理行为的合理性与必然性。从这个意义上讲，要想解决网格化治理的乡村实践困境，减少农民对于政策和治理任务的不理解，就要从改革生活理念入手，通过文化下乡、选优树先等方式促进农民的思想进步和文明生活，提升网格化系统的治理适配性。