组织扩张的“技术-政治”解释——基于组织属性的探讨

成 婧

内容提要 科层组织扩张是一种普遍存在的现象，在中国实践中，表现为政府组织规模的横向扩大与内部结构的纵向拓展，对这一现象的分析要回归组织运行的制度与文化土壤。中国的政府组织是科层制与干部制兼具的复合型组织，科层制属性决定了组织运作的技术性目标，干部制属性决定了组织的政治性功能，组织的扩张可以从“技术-政治”维度进行解释：它具有技术性意义——为国家治理提供组织支撑、为干部激励提供晋升资源；它具有政治性功能——为国家建设集聚资源、构建体制认同并发挥功绩回馈作用。组织的双重属性在不同的国家治理背景中进行调适融合，以促进国家治理效率的实现。

改革开放以来，中国实现了四十余年的社会稳定与经济增长。从经济学的角度分析，中国在增长理论强调的若干条件方面并无优势，这种悖论式增长使学界对于中国发展模式的讨论不断涌现，“压力型体制”[1]荣敬本、崔之元、王拴正：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。“行政发包制”[2]周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。“晋升锦标赛”[3]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。等成为解释中国治理效率的重要内容。可以发现，这些解释都依托高效的政府组织，所以，在中国语境下，广大干部组成的政府组织就成为解释增长与发展的重要变量。

规模和结构是组织问题研究的核心，新中国成立以来的历次机构改革一直被用“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的负面话语进行描述，组织扩张多被当作官僚弊病处理，所以，在研究中国的组织制度时，有必要对其扩张的原因与逻辑进行梳理，避免陷入表面性批判之中。组织是权力运行的载体，从组织属性分析组织调适问题可以呈现组织在政治过程中的功能与作用，从而更加理性地解释当代中国政府组织在国家建设与发展中的行动逻辑。

一、组织的“扩大再生产”：突破刚性约束的组织扩张

政府规模是影响国家治理的重要变量，在自我建设与完善的过程中，中国的政府组织[1]本文意在分析中国科层组织的扩张现象。科层是一个基于权力支配类型的组织概念，但中国所建立起来的是一种特殊的科层制，它具有科层制的要素，但与韦伯式的理想科层制存在很大差距。党政机关、事业单位、群团组织、重点国有企业等都因承担公共职能而在一定程度上受到国家编制的限定，运行费用全部或部分由国家财政负担，所以，中国语境下广义的科层组织是一个覆盖范围广泛的组织网络。我们对这一组织网络的判断标准是，各组织成员处于国家人才调配体系中，可以在内部各组织间自由流动。本文不将研究主体称为“科层组织”，避免与下文论述中纯粹意义上的“科层制”混用，而是用广义的“政府组织”来替代。的机构设计逐渐呈现出科学化、理性化的趋势，政府规模也一直处于刚性限制之中。自新中国成立以来，对于各类组织的编制员额，国家都进行了严格的限定，同时进行的是始于1951年的历次机构改革，可见，抑制组织规模扩张的刚性约束一直在场，但现实中同时存在着突破刚性约束的扩张力量。从新中国成立以来的长时段来看，政府组织在运行中一直处在持续扩张的状态，这种扩张状态从两个维度对组织进行了“扩大再生产”。

从横向规模上看，在编制限制与人员精简的双重压力下，中国政府组织的规模总体上还呈现不断扩大的趋势，这一点可以从机构编制的具体情况看出。从纵向结构上看，我国政府组织内部实行的是五级架构，分为国家级、省部级、厅局级、县处级、乡科级，但现实中的组织架构远比五级结构复杂，组织体系中的党政关系、条块关系、政企关系等在政治过程中形塑了一个更加复杂的组织架构，使得组织结构呈现出扩张之势。总之，在中国，政府组织的扩张具有规模扩大化、内部结构复杂化的双重面向。这里的问题是，政府组织的扩张应该如何解释？在国家建设中组织扩张的理由何在？

从理论上看，组织自然具有扩张的趋向，政府规模的自然扩张是各国从古到今都不得不面对的组织难题，并非都是无效与负面的。西方国家的政府规模在19世纪后期到20世纪中期也大幅增长。美国在联邦政府成立初期，仅有陆军部、财政部、国务院三个部门，雇佣文员351人；到20世纪70年代，美国政府机构有近120个，文职人员282万[2]李道揆：《美国政府机构与人事制度》，人民出版社1985年版，第14—20页。。在中国，王朝末期官僚的数量大都比王朝初期膨胀了数倍至数十倍，从中可见组织扩张的普遍性。关于组织的扩张现象，有两种经典的理论解释。

一是社会发展导致扩张。社会的发展是科层组织扩张的首要因素，经济社会发展会带来更加庞大的人口规模、更加复杂的社会分工、更加多元的民众需求，这些都会增加政府的负荷，从而影响政府组织规模。早在19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳就提出了被人们称为“瓦格纳法则”的政府活动扩张法则，其通过考察美国、日本和欧洲几个先进工业国家的公共支出，从经济与政治两个方面解释政府支出的增长：从经济维度看，人口聚集带来的外部拥挤需要增加公共部门进行管理；从政府维度看，治理复杂性需要把更多资源用于提供治安和法律措施[3]R.E.Wagner,W.E.Weber,"Wagner's Law,Fiscal Institutions,and the Growth of Government",National Tax Journal,1977,30(1),pp.59-68.。这一点从编制设置上也可以看出，编制设定的基本原则是人口，人口的增长必然带来编制的增加，从而使得政府规模相应扩张。

二是科层制特质与科层弊病导致扩张。科层组织的最重要特征就是大型化，扩大组织规模可以提高产出，从而扩大生存机会，“官僚体制的稳定，很大程度上取决于官僚的‘人多势众’”[4]阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社2010年版，第354页。，大型组织对外部环境的变化具有一定的抵御能力，因此具有更强的稳定性。同时，扩大的组织可以提高产出，组织规模越大，其中的非人格化因素越能真正发挥作用，越能摆脱错综复杂人际关系的影响，进而使组织更加理性化，增强自身抵抗环境风险的能力。韦伯与唐斯都从组织内部运行的维度解释官僚组织的永续性与扩张性，认为官僚组织一旦确立，即为社会组织中最难被摧毁的一种。韦伯从科层制的职务特性阐述了科层机构的永续性问题[1]马克斯·韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2010年版，第64—66页。，唐斯则指出科层组织的“渐进保守主义定律”——所有的组织，随着自身的成熟，将倾向于变得更加保守而不可能死亡，为了科层组织的生存，它的领导人会改变组织的主要目的；而“消灭”科层组织的最好时机，是在它的诞生之际，越早越好[2]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2017年版，第17页。。也就是说，科层组织自成立之初，职能的发挥强化其合理合法性，职能的行使可能随着社会变迁而变化，但总是倾向于自我维持与扩张。

除了科层制属性带来的组织维持以外，还有另外一种类型的扩张——科层弊病导致的扩张，官僚组织构建了一个“爬升金字塔”，而其低效与腐化带来扩张。诺斯科特·帕金森1958年提出了著名的帕金森定律，用以解释官僚机构的扩张：“工作会扩张以致填满为完成工作而可利用的所有时间……在任何不是在战争状况中的公共行政部门，组织规模总是保持在每年5.17%—6.56%的增长率，这一增长率与需要完成的工作量没有关系。”[3]N.C.Parkinson,Parkinson's Law and Other Studies in Administration,Boston:Houghton Mifflin Company,1957,pp.2-12.劳伦斯·彼得则认为造成组织扩张的原因不是帕金森所言的主观低效，而是所有的人都被提升到了他所不能胜任的地位，造成的客观上的“力所不能及”，所以组织需要扩张。针对中国，也有类似的解释。中国传统官僚组织历史悠久，金观涛等将中国传统官僚机构及人员的膨胀称为“历史病”，他们通过对比发现，宋朝不同时期的官僚增长率远高于人口增长率，因此，传统官僚膨胀的主要原因是自身腐化导致的效率低下，进而需要不断增加机构和人员，并造成恶性循环[4]金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，法律出版社2011年版，第70—75页。。

已有理论从现象出发解释了普遍性的组织扩张，但对于当代中国来讲，不具备完整的解释力。一方面，中国的政府组织扩张不仅仅是治理负荷增加带来的。在中国，社会发展从多个维度发挥扩张组织规模的作用，其作用机理值得深挖。另一方面，中国的政府组织一直不是韦伯意义上理想化的科层组织，几十年来，历次自上而下的组织精简均力图克服组织维持带来的扩张压力，因此，组织扩张也不能简单地用科层弊病来解释。尤其是，在新技术的加持与职业伦理的强化下，效率低下与腐化带来的扩张也不具有完整的解释力。基于此，针对当代中国政府组织规模与结构的扩张应该有更具中国特色的讨论，必须回归中国政府组织运行的制度与文化土壤，从组织属性出发进行组织扩张的功能性讨论。

二、组织属性之辨：科层制与干部制互嵌中的复合组织

韦伯的科层制是分析政府组织属性的理论起点，理想化的科层制集中了理性、规则、等级分工、职业化、非人格化等要素。科层制摒除了情感因素与文化因素，构建了一种以理性的委托代理关系为核心的组织架构。改革开放以来，中国实现了经济社会的发展奇迹，在资源禀赋不佳的前提下，发展奇迹被自然归结于组织因素，庞大的组织体系以及组织中的个人成为影响中国发展的重要解释变量。这就需要对中国政府组织的属性进行讨论，在强调绩效的跨越式发展过程中，中国的政府组织与西方现代科层制有何距离？中国在多大程度上建立起了韦伯式的科层组织？只有理解了组织的属性，才能从功能上解释组织的扩张现象，而对这一问题的阐释需要带入对干部制的讨论。

干部制是一个政治化的概念，并且不只存在于中国。在干部制组织中，居于首要地位的是基于意识形态的个人负责制度，干部制的特点在于对组织政策方针的强烈忠诚。干部的核心能力是领会认同组织的政策，然后在不同情况下有针对性地实施。干部制和科层制的差异不在于干部的专业能力、教育程度与技术水平，而在于相关能力的使用方式，干部制能够在实现目标上做到灵活机动、超越常规。罗斯坦从几个方面对理想干部制组织的特性进行了详细的分析，其主要特点包括：干部制的运作方式不以经济激励为基础，不以纯粹绩效为目标，而是以政治认同为基础；干部不是中立的，而是要对组织忠诚；干部制不以科层制的规则为导向，而是以任务为导向；干部制不是以规章为根本的例行公事，而是灵活机动的，以组织价值为根本[1]博·罗斯坦：《经济增长与政府质量的中国式悖论——“韦伯式”科层制与中国特色“干部制”》，臧雷振译，《经济社会体制比较》2016年第3期。。从特点分析上可以看出，中国从传统官僚体系到现代的政府体系都与韦伯意义上的理性科层制有一定的距离，从中国的政府组织中，我们可以清晰地看到科层制与干部制二者整合的影子。

从组织目标来看，对目标绩效与组织忠诚的双重强化呈现了组织的复合属性。在改革开放后，尤其是20世纪90年代以后，科层制所追求的制度化绩效成为各级政府的重要目标，“中国各个地方、不同层级的政府部门似乎越来越依赖于基于结果的‘激励契约机制’，并呈现出量化程度不断提高、激励强度不断加大的整体趋势”[2]魏姝：《干部制组织还是科层制组织——一个基于身份理论的“原教旨”分析》，《南京社会科学》2018年第1期。，经济绩效成为官员晋升的重要依据，目标的层层分解与考核体现了以委托代理为核心的科层制精神。这也体现在干部选拔与考核标准的转变上，新中国成立初期的单一政治标准被“德才兼备”所取代。但与此同时，组织创造绩效要以忠诚担当为底线，组织成员必须有坚定的理想信念，认同党的方针路线，无私奉献、清正廉洁，而不是单纯履行科层制中委托代理关系所赋予的职责。

从组织的理性来源看，对规则理性与价值理性的双重强化彰显了组织的复合属性。规则理性主要体现在对制度的强化上，公务员管理制度、编制管理制度等规范了组织的运作，各类组织也根据职能制定了行为规范。从这一层面看，在国家权力运行过程中，韦伯式科层制组织所需的规则与制度被日渐强化。但与此同时，组织的价值属性也一直强势存在，这种价值的强化主要由中国共产党的领导来实现，党嵌入了政府组织的各方面：党的宗旨是政府的施政宗旨，党组织是政府内部的决策中枢，党的干部成为政府组织领导班子的主要成员，被纳入党的组织部门直接管理，党员构成了政府官员的大多数，成为政府组织中的主要力量[3]张璋：《复合官僚制：中国政府治理的微观基础》，《公共管理与政策评论》2015年第4期。。因此，国家治理中也就存在价值与制度两种互动因素，混合属性中的不同元素在国家的运行过程中必然对组织提出不同的要求：中国的政府组织不仅是一种实现治理绩效的工具，还是一种执行党的意志的政治机构；不仅具有西方现代科层制的工具理性和法理权威，还具有政党组织的价值理性。

从组织运行的过程看，单个组织在组织体系中的位置与组织的治理状态决定了组织的复合属性。中国的政府组织类别多样，层级划分、条块体制、职能差异等使多样化的组织适时调适，呈现出不同的组织属性。按照层级划分，基层政府组织主要履行的是执行权，更多是以技术性工作为主，所以更加以绩效为中心。高层政府组织行使的是决策权，涉及的是政治性工作，所以对高层官员更加强调政治忠诚等因素[4]有学者通过研究官员晋升发现，经济绩效对底层官员的晋升影响较大，对越高级的官员影响越弱。参见P.F.Landry,X.Lü,H.Duan,"Does Performance Matter?Evaluating the Institution of Political Selection along the Chinese Administrative Ladder",APSA 2014 Annual Meeting Paper。。按照组织的治理状态划分，不同的治理状态也影响组织属性，针对常规治理，组织已经产生了规范的制度和程序，此时的组织更像是一个科层组织，而为了应对突发事件以及中心工作，组织需要打破按部就班的行动并以大局为重，这时的组织就更像一个干部组织。

从组织目标、理性来源、组织运行等方面来看，中国的政府组织既不是韦伯设定的理想化的科层组织，也不是罗斯坦所宣称的纯粹干部组织，而是一种内嵌了科层制元素与干部制元素的复合组织。所以，承担国家治理职能的政府组织就相应肩负了“技术-政治”的双重功能：组织设计必须出于科层理性的运作考虑，同时兼具政党所具有的身份性与政治性，两者交叉互融，共同塑造了一个高效运行的组织体系。

组织属性决定组织行为，政府组织的双重属性可以从两个维度解释组织的扩张行为。其一，组织扩张出于技术需要，这是韦伯意义上的科层制所具有的重要特点，庞大复杂的组织架构有利于效率的获取、责任的明晰、组织激励的实现；其二，组织扩张也体现了组织发展的政治性需求，政府组织是塑造政权合法性、维持政治稳定的重要支撑。组织的科层制属性展现了其技术性功能，组织的干部制属性则决定了其政治性功能，出于技术考虑与出于政治考虑的组织共同作用，为中国现代政府组织体系提供治理效率，而在实现效率的同时，组织规模与结构需要从功能出发进行相应的调整。

三、治理考虑：组织再生产的技术性解释

科层制与干部制的互嵌决定了组织的存在与发展逻辑。我国科层组织的首要目标是在科层理性的基本原则下完成复杂大国治理的多重任务。在这一背景下，组织两个维度上的扩张首先应该被放置于治理效率获取的考量之下，组织的扩张具有技术性意义，是功能导向的。

首先，组织扩张体现了治理规模扩大与治理负荷增加的要求，中国政府组织的覆盖效力是大国治理的“副产品”。一方面，组织的规模化源自行政事务之量的扩展。从治理规模和负荷看，中国物理空间上的幅员辽阔加上治理内容的繁杂化增加了国家的治理负荷，这对组织提出了相应的要求。编制设定是政府规模的重要体现，在编制设定过程中，不管是新中国成立初期单一的“人口决定论”，还是后来的多因素决定论，治理规模都是决定政府组织规模的重要变量。新中国成立七十余年来，从人口数量上看，中国人口实现了大幅度的增加，从1949年的5.42亿增加到当下的14.12亿；从内部结构上看，城镇化带来非农业人口的增加，地方财政收入和支出、国内生产总值都实现了大规模增长。现代社会不断增长的人口和财富使得政府必须面对更多的服务对象，处理更加复杂的事务与关系，这必然加大了组织负荷，各类组织需要更多的成员来缓解人口增长带来的天然压力，这必然会引起组织扩张。另一方面，组织的规模化源自治理环境的复杂化。中国面临的是一个复杂化、多元异质性、幅员辽阔的治理环境，“大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价”[1]A.Alberto,E.Spolaore,The Size of Nations,Cambridge Mass:The MIT Press,2003,p.53.，社会的进步和治理环境的复杂化带来的治理问题需要通过非市场行为，尤其是政府行为加以解决。因此，政府必然面临职能转变的需求：一些原本重要的职能被取代，新的治理任务出现。在这一转型的过程中，组织体系需要面对因职能转变而带来的扩张。

其次，国家的主导地位需要一个具备多元职能的组织体系。从治理模式上看，不同的权力运作方式影响组织的规模。中国作为一个后发国家，党和国家一直在权力分配、资源分配、公共服务供给等方面扮演重要角色，而政府组织是将国家治理资源调动起来的核心力量。可见，除了治理规模以外，治理模式也是导致组织规模再生产的重要因素。中央政府是资源的分配者、政策的制定者，要对异质化的区域治理给出统一化的治理方案，并承担相应的监督职能；地方政府是地方治理的主导者与政策的执行者，治理压力被分解到不同层级、不同领域和不同类型的组织中。这种以国家力量为核心的治理模式在中央和各级地方政府中都发挥着重要的作用，这一治理模式必然需要一个自上而下庞大的组织体系。

再次，中国政府体制转型的阶段性特色也使组织呈现扩张趋势。一方面，在新中国成立以来的历次政府机构改革中，出于治理需求而确立的新的组织架构必然带来组织的扩张。在改革与稳定的双重约束下，由于职能转变被撤销的机构和削减的人员并不能直接从体制中消失，这种渐进式的改革过程在一定程度上导致政府组织规模的扩大，这是体制改革的遗留问题。另一方面，面对复杂而多元的社会需求，组织必将走向专业化，职能的划分也将随之细化，这在一定程度上使组织变得复杂。在这一过程中，职能的交叉与职能的空缺又为组织扩张提供了条件——组织系统中需要一些成员担任“协调员”的角色。因此，转型特点与机构改革的渐进性增加了组织协调的难度，带来了组织规模的扩张。

最后，组织的激励需求导致组织扩张。组织效率的实现依靠组织激励，组织的内部架构除了履行自身职能，还承担着为其成员提供激励资源的职能。组织扩张可以增加其官员的数量，这就在一定程度上导致了组织规模的扩大化与内部结构的复杂化。我国政府组织使用的是一种简约化的层级设计，从中央到地方一共有五个层级，层级架构通过委托代理关系形成治理秩序，同时为个人提供晋升台阶，吸引组织成员为了自我实现而不断努力，产生巨大的激励动能。理论上看，每一次的级别晋升都能为个人提供巨大的激励；但对于政府组织中的大量成员来说，可供攀爬的晋升台阶非常有限，尤其对于基层干部，级别的天花板限制了他们的上升空间。在这种情况下，大国治理中简约组织层级必然具有复杂化的趋向——镶嵌于正式组织层级中的隐性层级被生产出来[1]成婧：《隐性层级：解释中国科层激励的一个组织视角》，《中国行政管理》2022年第8期。，而这种组织架构的细化为大家熟知的“晋升锦标赛”提供了组织支持。“晋升锦标赛”的规则是凭借治理绩效“换取”晋升，锦标赛能够运转的核心是组织要具有充足的激励资源——晋升机会，那么，科层细化就可以为简约层级设计的组织提供晋升阶梯。从这一维度上看，组织的纵向扩张——层级细化——通过提供隐性晋升机会的方式让成员能够持续处于强激励状态，促进了组织治理绩效的提升，实现了组织绩效与组织成员个体激励的“双赢”。

四、政治考虑：组织再生产的政治性解释

组织的科层制属性从技术维度解释了其双向扩张现象，而组织的干部制属性则要求组织是任务导向的，工作方式是灵活的，在注重规则理性的同时兼顾价值理性。这些特点决定组织的扩张一定程度上是出于政治性功能的考虑。

首先，组织的政治调配与资源整合功能发挥需要一个一体化的组织体系。组织注重规则制度的同时，在面对重要任务时，要能够“集中力量办大事”，这是中国的体制优势，也是组织的干部属性赋予的特性。集中力量办大事需要一个可调配的组织体系，这种组织体系必然是庞大且灵活的。新中国成立以后，国家肩负着稳定政治、发展经济、动员社会的多元任务，因此必须将分散的、薄弱的社会资源整合到一个一体化的政治系统中。这个系统包括自上而下的各级党政机关，工青妇等群众团体，关系国家经济命脉的企业，科教文卫等事业单位，这些组成部分构成国家治理的最初组织体系，也为组织扩张埋下伏笔。从赶超型国家的治理需求上看，这种覆盖范围广泛的组织能够形成一个综合的人才调配体系，使得各个领域的人才流动起来共同服务于国家建设的最高要求，这种作用在人才匮乏的国家建设初期表现得尤为突出。在当下，干部仍然可以在党政机关、重要企事业单位之间进行流动，一方面可以满足不同领域的人才需求，一方面可以发挥历练干部的作用。可以发现，在新中国成立初期，大规模组织体系的建立是为了服务国家建设，干部调配解决了人才短缺与人才发展不平衡的问题。而在改革发展阶段，一体化的组织架构则发挥了历练干部、治理腐败、促进经济发展的作用[2]《党政领导干部交流工作规定》中第一条指出，干部交流是为了“进一步优化领导班子结构，提高领导干部的素质和能力，加强党风廉政建设，促进经济社会发展”。。因此，无论出于何种目标，庞大而精密的组织体系都是服务于国家建设的人力资本储备库，具有政治整合的功能，组织体系的扩张在这一维度得以解释。

其次，组织的规模扩张与层级细化以政治吸纳的方式服务于政治稳定与国家发展。组织体系对不同类型组织进行吸纳，一部分事业单位、国有企业被纳入干部体制管理，这就使得这些组织在生产、运行的过程中不能仅仅以实现自身利益为目标，同时要符合国家建设的整体要求，尤其是政治要求。不同类别的组织被囊括进组织体系，这种扩张行为为国家发展与社会稳定做出了不可估量的贡献。同时，将社会各界精英吸纳进组织系统可以加强各领域精英的体制认同，从而最大限度地控制社会冲突、化解社会矛盾，是将各类资源，尤其是人才资源向国家聚拢的重要方式。

再次，在国家建设过程中，组织的扩大再生产在一定程度上是为了维护政治效忠，回馈政治贡献。“建国—强国”过程中组织身份所附加的待遇可以形成一种功绩回馈机制，这对于一个由革命转向执政的政权是非常有必要的。这种回馈机制在不同时期针对的群体不同，使用的方式也有所不同。在新中国成立初期，组织的规模扩张很大程度上是为了容纳建国功勋，从而凝聚政权认同。而在后来的国家治理中，组织体系以各种形式发挥了功绩回馈的职能，如对退役军人、退役运动员等群体的吸纳。这一制度一方面是对各类人才对国家所做贡献的认可，另一方面也是对其他相关人员的“愿景激励”，通过标杆的树立激励其他人为国家做出相应贡献。

“很多组织的制度与行为不是为了效率，而是为了追求合法性与生存。”[1]迈耶、罗恩：《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》，张永宏编：《组织社会学的新制度主义学派》，上海人民出版社2007年版，第3页。按照组织属性，不发挥组织功能的安排就属于冗余部分，但一些冗余在某些方面能够产生政治功效。组织功能的发挥取决于组织制度的复杂程度、组织规模和内部交流机制，以及内部身份安排、等级关系和分配制度的精致与复杂程度[2]这里借用了阎步克关于“仪式性组织”的概念，其认为中国古代官僚组织一方面是功能性的，属于“内向性”的，另一方面是身份组织、生活组织和仪式组织，属于“外向性”的。参见阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社2010年版，第350—351页。。从这一维度上看，看似无效率的组织双向扩张可以增加组织权威，能够为组织成员提供更多的发展机会，有利于提高组织合法性并提升组织生存能力。正如唐斯所说，“任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力”[3]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2017年版，第18页。，而政府组织整体化权威的增加则可以强化政权合法性，催生政治认同。

五、互嵌状态：组织双重属性的调适融合

组织扩张是一种普遍性现象，具体到当代中国语境，组织科层制与干部制兼具的复合属性使其必须考虑组织的效率需求与政治需求，“几乎每一个技术问题，同时也是政治问题，甚至社会问题”[4]阎步克：《中国古代官阶制度引论》，北京大学出版社2010年版，第343页。。从表面上看，组织“科层制-干部制”的双重属性由于其兼顾组织技术属性与政治属性而扩大了自身的总体规模，但这种组织扩张在很大程度上是由客观现实决定的，反映了大国治理的技术性需求，并且具有很强的功能性意义：它用扩大的组织规模提供了更多晋升机会，增加组织成员的权威和声望，塑造合法性与组织认同，进而产生激励动能，提高组织效率。可见，出于运作考虑与政治考虑的组织从技术与政治两个维度为中国现代国家治理提供效率与合法性并形成合力。从这个维度上看，组织扩张只是组织双重属性的副产品，而这种现象在当代中国具有一定的特殊性。

从历史维度看，在传统中国，官阶制度实行的是职位与品位分离的“双重衔号”制[5]“双重衔号”制不仅存在于古代中国的品阶中，在罗马、拜占庭等也是存在的，例如罗马的元老阶层和骑士阶层，拜占庭的“克拉利希米”一类衔号都是品阶，另一类衔号则是职能和官位，体现职能。参见艾森斯塔得：《帝国的政治体系》，阎步克译，贵州人民出版社1992年版，第136—137页。。在近代，一直存在于古代中国官僚体系中的“双重衔号”被一元化的组织制度所取代，因此，在现实的运作中，政府组织会在一定程度上延承古代官阶的双重功效：一方面是技术化的，为了实现组织职能；另一方面是政治化的，承担着政治吸纳、合法性塑造等功能。从中西对比看，西方公共组织的双重属性由“两官分途”来实现，政务官与事务官在两套体系中承载着公共组织的双重属性。可见，公共组织技术属性与政治属性在任何时代和任何体制下都是存在的，只是二者互嵌的方式与发挥作用的侧重点不同，二者的互嵌状态也根据实际情况不断地进行调适。

新中国成立初期，兼具技术性与政治性的组织肩负着国家政治合法性构建与经济社会建设的双重任务，要同时实现建国功勋回馈、治理绩效获取、国家认同构建等多元目标。在国家治理方式上，各项规则秩序都是随着建国治国的过程逐渐建立起来的，同时，政治动员手段仍然在国家治理中发挥着重要作用，政府组织不仅要承担国家治理职能，而且要回应群众对政权的期待[1]詹姆斯·R.汤森、布莱特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2010年版，第229页。。在这种条件下，组织为了满足国家建设的需要，吸纳了大量人员进入体制开展社会主义建设，而当时以“又红又专”作为各行各业干部的选拔要求[2]1957年10月9日的中共八届三中全会上，毛泽东指出：“政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行。我们的同志无论搞工业的，搞农业的，搞商业的，搞文教的，都要学一点技术业务。我们的各行各业的干部都要努力精通技术和业务，使自己成为内行，又红又专。”参见中共中央文献研究室编：《毛泽东文选》第7卷，人民出版社1999年版，第309页。，体现了组织的强政治属性。这一阶段的扩张主要有以下几种原因：第一，组织制度尚未建立或者尚未严格执行，进而导致组织扩张没有严格的制度约束；第二，社会主义建设的政治优先性高于其他一切技术目标；第三，国家需要一个庞大的干部体系对发展所需的各类资源进行调配。

随着治理背景逐渐发生转变，国家建设的技术性要求日益增强，组织的内向型功能也在不断被强调，表现为合理合法的理性科层制度逐步建立起来；对绩效合法性的追求与对社会主义建设的急迫期待使得组织的效率变得尤为重要。压力型体制对动员体制的替代，晋升锦标赛对治理绩效的倚重，从“又红又专”到“德才兼备”的转变，都体现了组织中科层制与干部制的一种新型融合方式。在这一过程中，组织扩张更多是治理的需要，包括治理负荷的增加、干部激励渠道的拓展等。

随着组织科层属性的强化与治理技术的发展与进步，价值强调又成为组织的现实需求，忠诚担当、恪尽职守成为组织政治属性的又一种彰显。党的十八大以来，简政放权与财政供养人数只减不增的要求对政府组织的运作方式与规模提出了更为刚性的制度约束。未来，政府组织的规模将日益稳定，但不能否认的是，中国的政府组织仍然将处于科层制-干部制的融合之中，这种融合体现在：在不同层级的政府、不同类型的部门、不同性质的组织、不同的工作情境中，组织的科层属性与干部属性将得到不同程度的彰显，在二者的共同作用下，实现高效的国家治理，这是一种不断调适的互嵌状态，体现着新时代组织双重属性的调适融合。

面对组织扩张这一重要的普遍性议题，本文从组织属性出发进行了分析，对这一看似负面的现象进行了深入挖掘。可以发现，在不同的历史时期，由于组织属性的差异，组织扩张的方式与内在逻辑并不相同，对比来看，饱受诟病的组织扩张在中国也经历了从数量规模的扩张到职能规模的扩张的转型，这一过程内含组织的转型发展逻辑，也是治理逐渐走向现代化的表现。