杭绍台铁路投融资体制改革创新实践及启示

文/ 汪东 靳丽芳 徐斌

继续勇当改革先锋，接续深化铁路投融资改革创新，把高铁PPP项目打造成为高质量发展、竞争力提升、现代化先行和共同富裕示范的标志性成果

为贯彻落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，2015年国家发展改革委在铁路领域推出一批社会资本投资示范项目。“中央有部署、浙江见行动”，在国家铁路投融资体制改革破冰的关键期，浙江率先擘画高铁改革蓝图，全面系统推进杭绍台铁路投融资体制改革创新实践，推动铁路投融资体制改革创新取得重大突破。杭绍台铁路是我国首条建成通车的民间资本控股高铁，推动民营企业在铁路投资建设领域实现零的突破，项目成功实践为民间资本投资重大基础设施项目提供有效路径，极大提振民企投资信心和民间投资积极性。

主要成效

主动谋改革，构建铁路投融资利益共享机制，极大提振民间资本投资信心。项目开创性搭建以民间资本控股为特征的股权合作机制，创新采用BOOT运作模式，民间资本负责铁路项目的投资建设并在合作期内享有项目资产权益，实现了财政资金和民间资本的高效对接，大大提高资金使用效率，提振了民间资本参与投资高铁项目的信心。杭绍台铁路基于合理回报预期，建立“使用者付费+可行性缺口补助”的收益回报机制，政府建设期仅投入42亿元，以十分之一的资金撬动了440亿元投资的重大基础设施投运，大大减轻政府财政当期压力，合理平滑政府财政长期支出责任。

务实促改革，构建铁路投融资风险共担机制，激发项目参与主体内生动力。从政策法规、规划设计、建设施工、运营、财务等五个方面构建边界清晰的风险共担机制，明确政府方承担的职责及相应政策变更等风险，界定社会资本与项目公司承担的投资建设、管理运营风险，确保利益攸关方形成合力，共同把控项目风险。杭绍台铁路是国内首个由政府方采用包干模式承担征地拆迁政策风险的铁路建设项目，此举极大地降低了社会资本建设期投资控制风险。在此基础上，社会资本方与政府方共同组建SPV项目公司，引入铁路专业精英人才，承担项目建设管理风险，有效保障项目投资进度和质量安全目标如期达成。

协同抓改革，构建铁路投融资长效合作机制，开启全新政企合作局面。在34年合作期内搭建长效合作机制，坚持让“专业的人干专业的事”，充分发挥政府统筹协调、社会资本务实高效和铁路方专业审慎的优势，实现三方合作共赢。省发展改革委协同省级有关部门和沿线地方政府，发挥省发展规划研究院作为实施机构的全过程“工程咨询+工程管理”专业优势，务实监管社会资本出资和银团融资，高效协调工程建设重难点问题，扫清项目建设“外部障碍”，为项目建设提供全天候“保姆式”服务。复星集团发挥民营联合体牵头人资本运作优势，协调民营联合体股权结构基本保持稳定，牵头融资280多亿元，确保项目建设资金得到有力保障。国铁集团积极履行行业管理职能，全力做好项目建设期质量安全监管、安全验收和运营管理，有效保障列车开行对数，实现项目稳定运营。

创新推改革，构建铁路投融资服务保障机制，树立PPP项目高效管理标杆。杭绍台铁路践行铁路建设项目投融资“谋投融管退”全过程管理理念和服务保障，项目投资便利化取得明显成效，项目事中事后监管取得创新性突破，为铁路领域投融资管理服务积累了宝贵经验。国家发展改革委简化审批程序，由传统审批制改为核准制，实行铁路行业审查、第三方评估和投融资方案评估联合评审，仅用9个月时间就完成了项目核准批复，实现先行段开工。实施机构定期开展全方位绩效评价考核，创新开展建设期全过程跟踪审计，确保项目实现预期绩效目标。杭绍台铁路有限公司作为建设主体，与中国铁设、沪昆浙江公司创新采用“EPC+咨询管理”的建设管理模式，有效保障项目建设总体目标顺利实现。

杭绍台铁路建成通车是浙江铁路投融资体制改革探索的新起点，浙江将以此为契机，继续勇当改革先锋，接续深化铁路投融资改革创新，确保项目改革成果持续巩固、惠及各方，把高铁PPP项目打造成为高质量发展、竞争力提升、现代化先行和共同富裕示范的标志性成果，以改革发展新成绩为构建新发展格局作出更大贡献。

努力方向

杭绍台铁路PPP项目投融资体制创新积累了一定的实践经验，但也面临民营资本收益保障较难、部分投资风险不可控、项目公司自主决策权利受限等问题，铁路PPP项目模式推广还需在多方面深化顶层设计。铁路投融资体制机制改革不能一蹴而就，改革依然任重道远。

探路实践铁路投融资体制改革深化创新。铁路PPP项目模式推广还需在政府投资项目监管体系、社会资本长期投资回报机制、路地合作共赢路径探索等方面进一步深化机制设计。一是完善配套支持政策举措。探索以土地综合开发净收益反哺铁路投资建设运营，支持加快杭温铁路、杭衢铁路土地综合开发试点，力争在全国率先突破。加快推动铁路PPP项目资产证券化，支持杭绍台铁路等铁路PPP项目REITs试点。二是支持杭绍台铁路项目运营期改革。支持杭绍台铁路有限公司加强与国铁集团合作，设立运价激励、线路使用费上浮等合作共赢机制，积极争取国铁集团在开行对数、旅客票价、自主运营权等方面支持，持续做好开行对数和常态化运营保障。三是稳步推进铁路PPP项目建设。在杭绍台铁路PPP模式、杭温铁路“PPP+混改”、甬舟铁路“PPP+PC”模式基础上，进一步深化投融资改革创新，支持在沪乍杭铁路等投资规模适中、预期回报较好的项目上引入社会投资，采用PPP模式投资建设，确保政府方、社会资本方合作共赢。

创新引领地方铁路项目全过程咨询管理。深化地方铁路全过程工程咨询政策支撑体系研究，研究探索铁路项目全生命周期咨询管理理论架构、标准规范、政策机制、实践探索。一是创新铁路项目全过程咨询重点机制设计。从政府投资项目监管入手，研究铁路项目的项目属性、管理体制、建设模式，探索以全过程咨询服务理念，贯穿铁路项目审批管理、推进实施、运营管理的全流程，推进铁路项目加快实施。二是创新铁路项目全过程咨询服务实施路径。以衢丽铁路二期项目全过程咨询试点为突破口，优化整合决策审批、设计流程、招投标采购流程，加强实施阶段专项咨询服务，加快全过程咨询服务团队人才建设。三是创新铁路项目全过程咨询关键环节政策设计。结合铁路项目全咨的服务目标和预期效果，从委托方式、服务主体资格条件、服务内容和模式、服务酬金计取、保障措施等五个方面提出铁路项目全过程咨询关键环节政策设计。

有力支撑全省PPP项目研究规划和评估。一是深入开展全省PPP行业政策创新。围绕省级PPP发展顶层设计，深化基础设施领域投融资改革，为基础设施领域投融资改革提供“浙江方案”。围绕重大项目建设规划，明确PPP行业发展目标，为PPP行业发展提供优越政策环境。二是协同深化省级PPP项目监督管理。围绕PPP项目实施绩效，协助省发展改革委依法合规监督项目实施，做好项目决策、建设推进、安全质量、运营管理等方面全过程监管。三是全力做好PPP项目评估咨询。围绕PPP发展前沿动态，把握国家最新政策指向，按照项目准入要求和项目审批要求，做好PPP项目的评估咨询服务。指导市县PPP项目实施工作，提供优质PPP专业咨询服务等。