关于深化“两法衔接”的实践与思考——以犍为县为例

蔡文富

（中共犍为县委政法委员会，四川 犍为 614400）

“两法衔接”，即行政执法与刑事司法相衔接，是全面推进依法治国和深化司法体制改革的一项具体任务。“两法衔接”起源于2001 年全国整顿和规范市场经济秩序。2001 年4 月，《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》 明确提出：“加强行政执法与刑事执法的衔接”［1］，“对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”［1］。2001 年7 月，国务院颁布的 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 首次以法规形式确定“两法衔接”机制的基本框架和具体程序。经过多年的探索，2011 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门的 《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》 进一步完善了“两法衔接”机制。2014 年10 月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 再次明确指出：“健全行政执法和刑事司法衔接机制……实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”［2］2020 年8 月，国务院修订 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，不断完善“两法衔接”机制。“两法衔接”对于打击违法犯罪、规范市场秩序、加强社会治理、促进依法行政、维护公正司法具有非常重要的意义。站在新的历史起点上，深入学习贯彻习近平法治思想，全面改进和加强“两法衔接”工作，能为经济社会持续健康发展提供法治保障。

一、犍为县深化“两法衔接”的基本情况

近年来，在中共犍为县委、犍为县人民政府的坚强领导下，全县各行政执法部门与公安机关、检察机关加强沟通、强化协作，合力推进行政执法与刑事司法衔接工作，取得了明显成效。2014年以来，通过不断强化“两法衔接”工作，全县共计受理办理58 起案件，63 名犯罪嫌疑人被依法起诉，受到法律严惩，这为营造和谐稳定的社会环境和公平有序的市场环境作出了重要贡献。

（一）高度重视，精心组织

中共犍为县委、犍为县人民政府高度重视，成立了由县委副书记任组长，县委、县政府分管领导任副组长，纪委监委、检察、公安、卫计、人社等县级部门负责人为成员的“两法衔接”工作领导小组，印发了 《关于进一步加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，建立健全了联席会议、协调联动、平台运行、情况通报和案件咨询、移送、备案等一系列工作制度。领导小组先后召开了24 次联席会议，研究解决工作推进中的难题，并开展专项督导50 余次，有力地推动和保障了“两法衔接”各项工作落到实处。

（二）科技助力，平台先行

做好“两法衔接”信息共享平台的建设和运用工作，按照“统一标准、统一规划、统一建设、统一运行”的思路，将领导小组成员单位全部接入信息共享平台，并在平台操作规范、证据移送标准、法律适用等方面定期开展培训，及时解决操作运用难题。犍为县人民检察院作为牵头部门，加强对信息共享平台的日常巡查，督促成员单位及时规范录入案件信息，整改不规范案件信息。近年来，全县“两法衔接”信息共享平台始终保持稳定运行，案件移送工作不断规范，为“两法衔接”有序推进奠定了坚实基础。

（三）立足长效，完善制度

检察机关、公安机关与各行政执法部门建立了案件移送审查、衔接配合机制，明确了各自工作职责，规范了工作衔接程序，有效推动了工作落实。建立健全了以联席会议为基础、以案件协查为抓手、以情况通报为纽带的工作制度，讨论案件40 起，制定或会签相关文件8 个，通报重要案件情况20 次，构建起“两法衔接”制度的基本框架。建立了“两法衔接”工作考核评价体系，将“两法衔接”推进情况纳入全县依法治县重要考核内容，加强督查督办，严肃问责追责。

（四）延伸职能，统筹推进

以扫黑除恶专项斗争为载体，将推进“两法衔接”工作与重点行业整治、服务保障民生、查办职务犯罪等工作紧密结合起来，提升工作质效。一方面，开展了打击破坏环境资源犯罪、打击危害食品药品安全犯罪等专项整治行动，查办破坏环境案件23 件、危害食品药品安全案件5 件，有力地保障了生态环境和人民群众生命财产安全；另一方面，不断加大环保、医疗卫生、涉农等民生领域行政执法环节职务犯罪案件查处力度，先后查办犍为县食品药品监督局龙孔监管所原所长刘某贪污罚没款项案等行政执法领域职务犯罪4件、4 人，取得了良好的法律效果和社会效果。

二、存在的不足和差距

犍为县“两法衔接”工作有序开展，取得了一定的成效，但工作中还存在一些不容忽视和亟待解决的问题，主要表现在以下六个方面：

（一）对“两法衔接”工作的重视还不够

虽然“两法衔接”工作在犍为县已推进多年，但影响力有限，很多领导干部、群众，甚至一些行政执法部门对“两法衔接”还比较陌生。工作影响力直接关系到各行政执法部门对此项工作的重视程度和参与热情。有的单位高度重视“两法衔接”工作，责任明确、措施有力，能够很好地与公安机关、检察机关形成合力，执法效果显著；但有的单位片面认为“两法衔接”只是政法机关的事，对参与和推动“两法衔接”缺乏热情，工作推一下动一下，虽然采取了一些措施，但后续工作乏力，工作效果不明显。

（二）行政执法部门移送案件积极性不高

近年来，全县各行政执法部门办理行政案件近三千多件，但通过“两法衔接”移送的案件不足百件，移送率还比较低。究其原因，部分行政执法部门缺乏移送案件的积极性，有案不移、有案难移、以罚代刑等问题仍然存在。有的单位有上级下达的罚款任务指标，有的单位有犯罪案件数量的考核要求。面对部门利益或是考核压力，这些单位在查办案件的过程中对案件往往是能罚则罚，一些本应移送司法机关处理的案件也采取行政处罚。同时，法院对有的案件一旦作出罚款的刑事判决，行政执法部门就不能再就同一违法行为作出罚款的行政处罚，这在一定程度上也影响了一些单位移送案件的积极性。

（三）行政执法部门与政法机关之间信息不畅通

从犍为县的工作实践来看，行政执法部门主动向政法机关移送的案件数量较少，政法机关缺乏获取信息的有效途径，不能及时发现线索并主动出击，工作较为被动。“两法衔接”信息共享平台的管理和应用也有待进一步加强。“两法衔接”工作主要通过信息共享平台进行案件移交流转，虽然近年来信息共享平台已经逐步得到各行政执法部门的认可，利用率逐年上升，但行政处罚案件信息的录入时间延迟、信息质量不高、案件要件不齐等问题仍普遍存在，这些问题给公安机关侦查工作和检察机关监督工作带来了一定的困难。

（四）行政执法与刑事司法联动机制不完善

虽然行政执法部门与公安、监察机关的常态化协作机制已经建立，但还未有效运行，衔接、协调、配合的能力还有待进一步增强。一方面，有的行政执法部门缺乏全局观念和协作意识，不仅与公安机关、检察机关协调配合力度不强，而且与其它行政执法部门也未形成合力。另一方面，关于“两法衔接”案件移送的条件、移送的期限、移送的程序等方面的规定还不完善，“两法衔接”执法监督制度、责任追究制度、奖惩激励制度等也还不健全，在一定程度上影响了行政执法和刑事司法的顺畅衔接，也还没有充分调动起部门和执法人员、司法人员的工作主动性和积极性。

（五）行政执法队伍的素质有待提高

“两法衔接”工作涉及部门多、环节多、法律法规多，这对行政执法部门和执法人员专业素质提出了更高要求。目前，有的行政执法部门对在查办行政案件过程中发现的刑事案件犯罪线索的定性及认识不到位，使得部分移送的案件因质量不高而不能成案，进而不能及时有效地打击犯罪行为。部分行政执法部门的执法人员调整频繁、培训学习不够、业务能力不强，对刑法中有关罪名和构成要件掌握不够，对罪与非罪、此罪与彼罪等把握不准，及时收集、固定、保全证据的意识和能力不强，没有及时收集完善案件的关键性证据，给犯罪嫌疑人留下了可乘之机，影响了后续案件的侦办。

（六）“两法衔接”过程中证据转换难

依据 《中华人民共和国刑事诉讼法》 的规定，刑事犯罪中的证据只能由审判人员、检察人员、侦查人员来收集，行政执法人员收集的证据不能作为刑事犯罪证据来使用，必须予以转换。同时，由于行政证据、刑事证据两类证据在性质、收集主体、收集方法、收集程序等诸多方面存在差异，行政证据不可直接转化为刑事证据在刑事司法程序中运用。因此，证据转换与收集难也成了行政执法与刑事司法衔接中的突出问题。很多案件在移交后因证据不合要求，公安机关往往要耗费大量精力重新调查取证。而且，由于行政执法部门手段有限，特别是不能采取强制措施，实践中往往会出现在案件移送公安机关后涉案当事人难找的困局。

三、进一步深化“两法衔接”的对策建议

针对“两法衔接”工作中的薄弱环节，各有关单位应当从完善工作机制入手，突出重点领域，强化职责履行，严格责任追究，有力有序推进“两法衔接”工作，真正做到“该移送的移送、该受理的受理、该立案的立案、该监督的监督”，为推进依法行政、促进公正司法、维护社会稳定做出积极贡献。

（一）完善“两法衔接”移送受理机制

行政执法部门在查办案件时对符合刑事立案标准、涉嫌犯罪的案件，应按照规定程序及时向公安机关移送，同时将案件移送书及有关材料抄送检察机关、政府法制办。对涉案金额或案件其他情节明显达到刑事立案标准、涉嫌犯罪的，行政执法部门可以直接移交公安机关，并协助公安机关开展工作。公安机关对行政执法部门移送的案件线索和证据材料，应按程序受理并组织精干力量审查，在规定期限内做出是否立案的决定。特别是对涉及脱贫攻坚、生态环境保护、食品药品安全、销售假冒伪劣产品等事关群众切身利益的重点领域和涉众型犯罪，坚持从快从严审查，切实维护群众合法权益。纪委监委和检察机关应严查有案不移、有案不立、以罚代刑等背后的违纪违法行为，严肃追究有关领导和责任人的责任。同时，建立检察机关提前介入制度，引导行政执法部门正确收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。各行政执法部门、公安机关应自觉接受检察机关和纪委监委的监督，以及人大代表、政协委员、社会各界包括新闻媒体的全方位监督，以此倒逼规范行政执法行为。

（二）完善“两法衔接”平台管理机制

以信息化促进“两法衔接”工作规范化，而“两法衔接”信息共享平台正是这一要求的具体化。各行政执法部门要按照有关规定，及时将行政案件录入“两法衔接”信息共享平台，以实现涉嫌犯罪案件网上移送、网上受理、网上立案、网上监督的无缝对接，促进执法资源的合理利用，提高衔接工作效率。检察机关要制作统一的信息录入指导手册，以方便各行政执法部门学习参考，并将“两法衔接”信息平台操作作为行政执法人员培训的重要内容，提升行政执法人员的“两法衔接”意识和工作能力，确保“两法衔接”工作取得成效。各联网单位应配备专人、专机进行操作，每周定时检查和监督平台的录入和使用情况，在发现行政执法部门办理涉嫌犯罪案件后，应及时提醒操作员进行案件的网上流转，促进信息平台管理应用的规范化，确保其有效运行、有效利用。纪委监委、检察机关要将信息平台巡查作为加强“两法衔接”监督的重要手段，定期或不定期巡查平台运行情况、案件录入情况等，发现问题并及时提醒有关部门进行整改，发现有案不移、移送迟延、以罚代刑等情况要迅速跟进，严查背后违纪违法问题。

（三）完善“两法衔接”打击整治机制

首先，要结合扫黑除恶专项斗争，把非法采矿、环境污染、扰乱社会秩序等违法犯罪作为“两法衔接”工作的重点，水务、环保、住建、交通等行业主管部门要同公安机关加强衔接，及时对案件进行会商研究，确保黑恶必除、除恶务尽。同时，把案件的处理纳入法治轨道，依法对涉案财物进行扣押、冻结、没收，在坚决摧毁黑恶势力经济基础的同时，确保案件经得起法律和历史的检验。其次，要针对群众反映强烈、严重危害人民群众切身利益的犯罪行为持续组织开展专项打击行动，形成高压整治态势，产生强大震慑作用，保障人民群众生命财产安全。最后，统筹整合执法力量，各行政执法部门、公安机关要与人民检察院、人民法院密切配合、整体联动、增强合力，共同打击违法犯罪，切实维护正常的经济社会秩序。此外，要加强民事行政检察工作，用好执行联动平台等工作机制，加强对行政处罚与征收排污费执行等案件的合法性审查，大力支持环保等部门依法行政。

（四）完善“两法衔接”人才培养机制

要加强对行政执法人员包括相关领导干部综合法律知识的教育培训，促进其熟练掌握各项法律业务知识，努力提升行政执法业务水准，准确把握违法犯罪的构成要件及罪与非罪的界定标准，熟悉立案办案的流程和收集证据的方法，提高行政执法部门发现涉嫌犯罪案件的能力，以适应“两法衔接”工作不断发展变化的需要。采取“走出去、请进来”的办法，适时组织外出集中业务培训，定期开展典型案例剖析，邀请办案人员现身说法，增强培训的针对性和实效性。同时，人员调整频繁、缺乏激励机制等是行政执法队伍素质不高的一个重要原因，各行政执法部门要将熟练掌握本单位业务，素质好、责任心强的干部充实到行政执法岗位上来，并保持行政执法队伍的相对稳定。同时，要健全完善激励奖惩机制，努力为行政执法人员创造发挥才干的舞台，对“想干事、能干事、能干成事”的执法干部优先提拔任用、优先晋职晋级，充分调动他们的工作积极性和主动性。

（五）完善“两法衔接”组织保障机制

充分发挥“两法衔接”工作联席会议制度的作用，进一步加强组织领导，落实工作责任，加强协作配合，及时协调解决“两法衔接”工作中的重大问题，确保“两法衔接”工作顺利推进。各单位主要领导和分管领导应切实落实“党政同责、一岗双责”，单位“一把手”要定期听取工作情况汇报，及时研究解决存在的突出问题，为“两法衔接”工作顺利开展提供有力的人力、物力和财力保障。各成员单位要按照“两法衔接”工作联席会议的安排部署，严格履行法定职责，积极参与配合协作，形成齐抓共管的良好工作格局。检察机关要认真履行牵头单位的职责，注意总结各成员单位推进“两法衔接”的经验做法，制定更加便于操作的联席会议、信息共享、案件通报、案件咨询、“两法衔接”工作举报等配套制度。在案件移送、受理、立案、监督等环节建立健全制度规范，切实做到衔接程序法治化、制度化，逐步形成顺畅高效的行政执法与刑事司法衔接机制。要强化“两法衔接”的宣传教育工作，积极倡导树立公正执法、文明执法的理念。要充分利用报纸、电视、微博、微信、门户网站等宣传媒介，积极宣传“两法衔接”的工作部署、工作成效、典型案件和经验做法，积极营造良好的舆论氛围，努力扩大“两法衔接”工作的成果和影响力。

（六）完善“两法衔接”督导考核机制

要进一步加大督导检查和考核考评力度，确保“两法衔接”各项工作落地落实。省、市已经将推进“两法衔接”工作作为了依法治省（市）督导考核的重要内容，将定期对各地推进情况进行督导检查。各行政执法部门应对本部门行政执法工作开展经常性的督导检查，指导、督促基层执法部门做好与刑事司法的有效衔接。纪委监委、检察、公安机关要立足自身职能，有重点、有针对性地组织开展工作督导、执法检查活动，确保“两法衔接”各个环节都依法、高效、廉洁。同时，强化对“两法衔接”工作的绩效考核考评，把是否依法移送、受理、立案、办案以及行政处罚案件录入公开情况作为依法行政考核内容纳入对各行政执法部门的专项检查和年度考核内容之中，严格考评考核。纪委监委对涉嫌犯罪案件不移送、以罚代刑、不配合检察机关监督以及公安机关对移送案件不依法办理等问题，要按规定实行监察问责。