国家治理视域下中国新型政党制度的独特优势与效能转化

付翔

（山东大学 马克思主义学院，山东 济南 250100）

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”［1］政党政治作为现代民主政治的基本特征，政党制度的优劣决定着一个国家治理能力水平的高低。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是“从中国土壤中生长出来的新型政党制度”［2］，以其独特而鲜明的结构优势在国家治理现代化过程中发挥着重要作用。党的十九届四中全会提出了“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”［3］的重大命题。为此，本文尝试在国家治理视域下探讨我国新型政党制度的优势、这些优势又是如何生成的、如何更好地将这些优势转化为治理效能。遵循这一逻辑理路，或有助于激发中国新型政党制度助力国家治理现代化的内在潜力和动力，进而实现政党政治的善治目标。

一、中国新型政党制度的生成逻辑

中国新型政党制度根植于中国文化土壤，是中国共产党人运用马克思主义政党理论的本土化创造，其生成和发展具有深刻的理论逻辑、文化逻辑与历史逻辑。

（一）理论逻辑：马克思主义政党理论的科学指引

马克思主义政党理论是中国新型政党制度形成和不断发展的理论渊源。

1.马克思主义经典作家关于坚持无产阶级政党领导的理论。马克思、恩格斯明确提出实现无产阶级夺取政权和共产主义的最终胜利必须坚持无产阶级政党的领导。他们认为，组织是最重要的武器，因而无产阶级革命要胜利，必须组建政党。对于组建什么样的政党才能实现这一目标，马克思、恩格斯明确给出了答案——共产党，因为“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分；在理论方面，他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”［4］413。共产党作为无产阶级中最先进、最革命的部分，也必然成为实现革命胜利的领导力量。列宁在领导俄国社会主义革命和建设的实践中继承和发展了马克思主义政党理论。列宁在 《社会民主党和临时革命政府》 一文中明确指出：“党是阶级的先进部队，是阶级的领导者和组织者，是整个运动及其根本和主要目的的代表。”［5］由此可见，把无产阶级政党作为推进社会革命的领导力量是马克思主义经典作家的共识。

2.马克思主义经典作家关于坚持无产阶级政党领导下多党合作的理论。马克思、恩格斯在 《共产党宣言》 中开宗明义地讲到：“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调。”［4］435迫于封建主义和资本主义的庞大势力，解放全人类这一艰巨的无产阶级历史使命单靠共产党人的力量在当时是难以实现的，因此，“工人阶级政党在一定的条件下完全可以利用其他政党和党派来达到自己的目的”［6］。同时，列宁也明确提出，在资产阶级民主革命时代，农民是“无产阶级的坚强可靠的同盟军”［7］。列宁认为，在社会各阶级当中，除了应该联合农民阶级以外，其他阶级如小资产阶级、知识分子在不同的条件下均有与无产阶级实行联合的可能。列宁运用阶级分析法把1905—1907 年的俄国政党分为五种基本类型，提出“没有工人民主派和资产阶级民主派的步调一致的行动，就不可能取得资产阶级民主革命的胜利”［8］，主张同一切革命民主派缔结临时的战斗联盟。

（二）文化逻辑：中华优秀传统文化的内在滋养

传统文化不仅是构建民族意识的底层逻辑，而且是影响政治制度结构的根源性因素。作为一种内生性制度，中国新型政党制度深受中华优秀传统文化的浸染与熏陶，其制度架构、运行模式与设计理念都彰显着传统文化的精神内核。

1.“多元一体”形塑了中国新型政党制度的整体格局。作为一个统一的多民族国家，“多元一体”是维系中华民族共同体意识的重要精神纽带。所谓多元，指的是中华大地上的不同民族各具特色、相互区别；所谓一体，则是指各民族不可分割，统摄于中华民族共同体之中。在数千年的中国历史长河中，不管朝代如何更替、政权如何流转，中华各民族始终在经济上相互依存、在政治上追求统一、在文化上兼收并蓄，像石榴籽一样紧紧抱在一起。这种“多元一体”的文化熔铸于中国新型政党制度的理念设计之中，把中国共产党和各民主党派形塑为一个休戚与共的政治命运共同体。在中国新型政党制度框架内，各民主党派作为参政党，是多元；中国共产党作为执政党，是核心；民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，履行好参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的基本职能，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的政治格局［9］。

2.“和合文化”孕育了中国共产党与各民主党派的合作型党际关系。“和合文化”在中国传统哲学中占据着重要地位，是中华民族处理天人关系、人伦关系、民族关系的逻辑原则。“和合文化”强调和而不同、和谐共生，孕育了中国共产党合作共存、包容平等的政治观。一方面，“和”是指二者在达成政治共识、价值共识、行动共识的基础上，在国家治理中形成的一种和谐型党际关系，彼此和合共生。另一方面，“不同”是指各民主党派作为独具特色的参政党，保持鲜明的界别特色和相对独立性，有着自身的组织纲领和行动准则，代表着不同的阶层和群体，与共产党“和而不同”。同时，“和合文化”在中国特色的政党政治中表现为通力合作，催生了和衷共济的合作型党际关系，各民主党派在中国共产党领导下找到最大公约数、画出最大同心圆，为实现中华民族伟大复兴的中国梦形成合力。

3.“天下为公”构成了中国共产党执政理念的文化基因。“天下为公”是中国传统文化中产生的具有恒久影响和普遍价值的内核，不仅是中华民族的文化基因，也是古圣先贤的理想追求。在中国传统文化的语境中，“天下为公”有两层内涵：其一，意指统治者以天下为己任，崇尚建立一种合理公正的社会秩序，强调政治权力的公共性；其二，表征为民本主义的国家观，即民为邦本的政治伦理，强调国家权力对公共福祉服务的普遍诉求。在中国新型政党制度中，“天下为公”的深刻内涵高度契合了中国共产党立党为公、执政为民的执政理念，激励着一代代中国共产党人克己奉公、无私奉献、接续奋斗。

（三）历史逻辑：中国共产党在革命、建设、改革和新时代的实践开拓

1.中国新型政党制度胎生于中华民族“站起来”的革命历史。中国新型政党制度发轫于中国共产党在抗日民族统一战线指导下以“三三制”原则建立抗日民主政权的实践中，这一原则彰显了多党合作的制度魅力。抗日战争胜利后，中国共产党在解放全中国的历史进程中进一步加深了与民主党派的政治合作。1948 年4 月，中国共产党发布纪念“五一”劳动节口号，提出召开政治协商会议、成立民主联合政府的主张，得到各民主党派、无党派人士和社会各界热烈响应，标志着各民主党派、无党派人士公开自觉接受中国共产党的领导，揭开了中国共产党同各党派、各团体、各族各界人士协商建国的序幕，奠定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础。1949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过 《中国人民政治协商会议共同纲领》，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式建立，中国新型政党制度由此确立。新中国成立后，中国新型政党制度并没有因其过渡使命的完成而退出历史舞台，而是作为人民民主统一战线的制度安排继续发挥作用。1956 年，毛泽东同志首次提出“长期共存，互相监督”，党的八大将其确定为中国共产党与各民主党派团结合作的基本方针，这意味着中国新型政党制度正式成为一种稳定的制度架构而长期存在。

2.新型政党制度发展于中华民族“富起来”的改革历史。党的十一届三中全会召开后，统一战线和多党合作等各项工作重回正轨。1979 年6 月，邓小平同志在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第二次会议上指出，各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”［10］。这一论断重新界定了其地位和性质，为改革开放以后民主党派、多党合作的存在和发展提供了理论基础，极大地调动了民主党派乃至广大知识分子为社会主义服务的积极性。此后，中国新型政党制度逐渐步入制度化发展轨道。1982 年，党的十二大明确提出“要继续坚持 ‘长期共存，互相监督’，‘肝胆相照，荣辱与共’ 的方针”，推动了中国新型政党制度的理论创新。1992 年，党的十四大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入报告，作为建设中国特色社会主义理论和政治体制改革重要的内容，并将“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入党章。1993 年，第八届全国人民代表大会第一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，这为中国新型政党制度的发展奠定了政治基础。

3.新型政党制度契合于中华民族“强起来”的历史进程。2018 年3 月4 日，习近平总书记在全国政协十三届一次会议民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员联组会上发表重要讲话，第一次把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度概括为“新型政党制度”，并用三个“新”和三个“有效避免”系统阐述了中国新型政党制度的鲜明特色和独特优势。从理论创新的视角来看，“新型政党制度”的概念提出和理论建设契合了突破西方垄断政党制度国际话语权的现实需要；从制度创新的视角来看，契合了提升制度自信和理论自信的必然要求；从实践创新的视角来看，契合了推动制度优势转化、提升治理效能的目标。

二、中国新型政党制度在国家治理中的独特优势

从比较政党制度视角看，作为一种独具中国特色的制度设计，中国新型政党制度在党际关系、党政关系与党社关系上相较于西方政党制度、前苏联政党制度和中国旧式政党制度有着独特的比较优势，在理论和实践上实现了双重超越。

（一）政党与政党维度：政党关系紧密团结，形成合作治理优势

艾伦·韦尔指出：“党际关系对政党制度的影响是根本性的，政党制度的动力会因党际关系变化而变得与以往截然不同。”［11］可见，政党关系是影响政党制度效能发挥的重要因素。西方政党制度下的党际关系表征为竞争型关系，这实际上契合了“没有竞争就没有民主”的西方民主价值内核。历史地看，西方政党诞生的直接原因就是不同利益集团在议会中竞争。质言之，竞争得以产生西方政党。以英国为例，“光荣革命”之后，传统的封建贵族势力和新兴的工商业资产阶级、新贵族以议会为阵地，围绕复辟与反复辟、王位继承的矛盾展开了激烈的斗争并逐渐演化为两个坚固的、毫不相容的彼此对立的政治集团，这两个政治集团就是英国两党的前身。回顾西方政党和政党制度的生成历史不难发现，竞争性的党际关系自西方政党诞生之日起就写在了其基因序列之中，并伴随着政党制度的发展而沉淀下来，凝聚为西方民主的基本价值共识。西方政党制度正是囿于其竞争性政党关系的结构性缺陷，导致其政党政治往往超出理性主义的范畴，政党关系逐渐被异化为执政党与反对党（在野党）的内耗争斗、相互掣肘，彼此之间往往是为了反对而反对，民主政治成为“否决政治”。这种轮流坐庄、恶性竞争的政党关系只会消耗国家资源，激化阶级矛盾，引发种族冲突，导致政党功能衰退。

与此相比，在中国新型政党制度框架内，中国共产党与民主党派的关系是求同存异、合作共存的新型政党关系，二者是一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。这种新型政党关系超越了西方传统政党制度中“两党制”“多党制”的政党竞争模式，也扬弃了前苏联“一党专制”的独裁式政党制度，在国家治理中展现出极大的优越性。和谐型的政党关系是政党间开展合作的前提，中国共产党与各民主党派开诚布公、心意相通，彼此不仅没有根本利益上的对立与冲突，而是怀着相同的奋斗目标与价值理念团结奋斗，这为中国新型政党制度凝聚了发展的强大合力，为助推国家治理体系和治理能力现代化提供了良好的政治前提。同时，中国新型政党制度下的政党关系也跳出了西方政党理论界定下的“一党制”“两党制”“多党制”的范畴，创造了一种人类政治文明史上崭新的政党关系，为其他发展中国家的政治实践提供了蓝本、树立了典范。

（二）政党与政权维度：多元主体协同共治，形成协商治理优势

政党执掌国家政权是现代民主政治运行的主要方式，不同国家党政结构关系的主要区别是由一个政党还是多个政党来执掌政权、组织和开展政治活动。在西方政党政治理论体系中，政党一直被视为民主的工具。政治过程研究的开拓者之一戴维·杜鲁门曾说：“不管如何，美国政党在通常情况下是一种动员投票（最好的情况下也不过是多数选票）的工具。”［12］也就是说，政党在西方政治体制下扮演的是一种通过竞争选举获得公共政权的角色。在西方政党制度下，国家权力沦为多个党派竞相争夺的“标的”，因而这种模式必然催生出多党轮流执政的政党政治格局。在两个或多个政党通过定期竞争性选举角逐公共权力的过程中，选民只不过是被政党裹挟着参与投票的机器。为了获取更多的选票，西方政党将竞选口号吹得天花乱坠以迎合选民；为了回报利益集团的政治献金，政治家获选后滥用权力而滋生腐败；为了击败竞选党，政党之间的相互拆台与攻讦导致政治冲突频发。如此看来，西方政党的使命和价值好像除了参加竞选从而获取政权，便不剩什么了。至于获取政权之后是否兑现竞选承诺，已和政党本身关系不大了。由此可见，所谓的西方民主已然彻底沦为政治家的竞选游戏而失去了民主的本意。

与此相比，中国新型政党制度构建了以中国共产党为核心的高度一体化执政共同体［13］。中国新型政党制度与西方政党制度就其本质来说都是国家权力在不同政党间的分配，但分配的形式却迥然不同。西方政党制度下国家权力在政党间的分配是通过轮替实现的，具有强烈的排他属性，任何一个政党长期执政都将被视为专制，这是典型的分权制衡思想和零和博弈思维。在中国新型政党制度框架内，中国共产党执政、各民主党派参政议政，执政党与参政党凝聚社会各方力量，驱动多元主体同向发力。中国新型政党制度不是建立在以争夺政治权力为目标的零和博弈，而是执政党与参政党共享国家权力、共商国家大事、共同协商治理。这不仅解决了各民主党派参与国家治理的政治通道问题，而且还排除了一党独裁制和政党竞争制诱发的周期性动荡，促进了政局稳定与政策延续，实现了政党政治与国家治理的同频共振。

（三）政党与社会维度：利益代表广泛多元，形成民主治理优势

政党的根基在于社会，政党制度能否整合社会利益、整合多少人的利益是决定一个政党制度优劣与兴衰的关键。在西方政党制度理论体系中，不管是从政党诞生的历史渊源来看还是从政党的本质内涵来看，西方政党如同它的英文名字party（部分）一样，从来都只是代表部分人的利益。正如乔万尼·萨托利所说：“政党从根本上讲所含的意思是 ‘部分’，而就其本身而言，部分并不是一个贬义词。”［14］这种原生性制度缺陷决定了西方政党只能日益沦为少数政治精英和利益集团的游戏工具，代表的是少数人的利益，无法对多元化的社会利益进行有效的价值整合，从而加剧社会的撕裂，激起更为尖锐的对立。同时，西方民主政治的本质是多重政治力量在制度框架内竞争，这种竞争一定会导致政党的失败。因此，西方政党制度的运行模式决定了一个政党的执政也必然是另一个或几个政党的在野。质言之，一个政党所代表的集团利益的实现必然导致另一个集团利益的搁置，甚至是以侵害其他利益集团的形式而实现的。在这种模式下，西方议会中诉诸狂躁、求之于拳头的政客斗殴现象也就不足为怪了。

与此不同的是，在中国新型政党制度框架内，一方面，中国共产党的性质和地位决定了其始终代表和维护最广大人民的根本利益，把为人民谋幸福和为民族谋复兴作为自己的初心和使命，始终坚持群众观点和群众路线，将人民群众作为立党立国的坚实根基。另一方面，中国新型政党制度的广泛代表性和强大整合力能够调动各方面的积极性，形成政治发展中的合力。中国新型政党制度通过民主党派把不同的阶层、界别和群体团结到了国家治理体系中，畅通了民主表达渠道、完善了民主表达机制，切实保障了人民的根本利益，实现了广大人民的利益整合。由此可见，中国新型政党制度始终把人民利益放在最高位置，深刻体现了以人民为中心的发展思想，显示出广泛的利益代表功能，在合作的过程中既实现了广大工农阶级的根本利益，又照顾了新的社会阶层和群体的特殊利益，使各方诉求都能得到有效的表达与回应，由此形成了政治社会稳定、国家治理有序的善治格局。

三、中国新型政党制度优势转化为国家治理效能的现实路径

国家治理能力是国家运用相关制度管理社会公共事务、有效解决社会矛盾、确保社会和谐稳定与协调发展的能力。新时代，将中国新型政党制度嵌入国家治理体系之中，既是中国新型政党制度自身不断完善、成熟和发展的必然要求，也是充分发挥其治理效能的应有之义。

（一）坚持党的领导，凝聚价值共识与政治共识

中国共产党的领导是中国新型政党制度优势转化为国家治理效能的首要前提和根本保证。从政治过程视角来看，政党作为驱动现代民主政治运行的行为主体，一直通过扮演一个可靠的政治权威角色来保障国家治理的有序性和稳定性。在西方政治制度中，政党是靠选举获得政治权威和合法性，但是选举的前提和结果本身意味着多个权力中心，其造成的多党轮流执政却恰恰弱化了执政党的政治权威功能，这往往导致国家政策朝令夕改，缺乏连贯性和连续性，这是现代西方政党政治陷入治理困境的一个重要原因。这充分说明，具备一个坚强稳固的政党核心对于实现政党治理的善治至关重要。与西方政党政治不同，中国共产党的“政治权威”是建构在中国共产党独特的政党使命基础之上的，其合法的执政地位是历史和人民给予的。为此，推动中国新型政党制度优势转化为国家治理效能必须坚持党的集中统一领导。一方面，必须充分发挥党的领导制度体系对国家治理体系的统领作用，健全和完善党领导各项治理工作的体制机制，实现党的组织对政权和社会的全覆盖。另一方面，加强党对民主党派的思想政治引领，凝聚政治共识，增强政治感召力和政治权威性，确保民主党派在历史观、大局观上形成正确的认识，与党中央保持高度一致，为中国新型政党制度的完善与发展提供政治保障。

（二）聚焦主体建设，提升多元主体协商治理能力

习近平总书记指出：“中国共产党要持之以恒加强自身建设，民主党派也要持续加强自身建设……为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。”［15］习近平总书记从两个维度阐明了中国新型政党制度的主体建设方向，即要依靠提升中国共产党执政能力和激活民主党派政党功能双向发力。

1.进一步提升中国共产党对多党合作制度的领导力和统揽国家治理全局的能力。中国共产党是中国新型政党制度的缔造者、推动者和维护者，是将制度效能转化为治理效能的实施主体，因而提升中国共产党执政能力就成为了推动国家治理现代化的应有之义。一方面，需要不断健全和提升党把方向、谋大局、定政策和促改革的能力，增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。另一方面，在新型政党制度运行模式中，中国共产党的执政能力建设的关键，是在有效提升党自身治理能力的同时提高党引导、组织和动员其他治理主体参与国家治理的能力。人民政协是政党协商和政协协商的“主渠道”和“主阵地”，要依托人民政协构筑各民主党派、无党派人士等社会多元主体有序合作、紧密团结的制度平台和空间，将国家、政党与公众统合起来，形成一元主导、多元协作、合力共生的协同治理格局。

2.强化民主党派自身建设，提升其履职尽责的意识与能力。民主党派作为中国特色社会主义参政党，是中国新型政党制度的关键主体，其政党意识和治理能力的提高对于制度有效执行而言至关重要。对此，习近平总书记要求民主党派要“做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，增强责任和担当，共同把中国的事情办好”［2］。这为民主党派明确各自的身份定位和职责内容、参与国家治理并发挥主体建设作用指明了方向。思想是行动的先导，要通过思想政治建设提高民主党派的政党责任意识和使命意识。各民主党派应主动承担参政议政的使命与责任，认识到作为参政党对我国政党制度优势发挥的重要作用，激发各党派成员积极履职和协商议政的主动性。同时，作为参政党的各民主党派也需要强化自身建设，努力提高“政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”［16］。这就需要通过创新民主党派干部培养、选拔、使用和监管机制，规范其应履行和承担的责任，从而更好地发挥其建言资政的职能作用。

（三）优化制度供给，推动多党合作体制机制完善

制度优势是一个国家的最大优势，但制度优势不会自动转化为制度竞争力，需要通过一定的程序环节、体制机制把制度优势的潜能激发出来。

1.完善政治协商相关体制机制。现代国家治理的本质是民主治理，中国新型政党制度作为协商式民主的制度化呈现，与选举民主一起统摄于中国特色社会主义民主制度之中。对此，要充分发挥中国新型政党制度协商式民主的制度优势。一方面，要完善协商意识强化机制，通过协商意识生成机制、协商意识塑造机制、协商意识考核机制将协商原则内化于心、外化于行，推动协商意识转化为协商自觉。另一方面，要完善协商议事程序机制，包括规范协商议题提出机制、议题筛选机制、成果转化落实机制和结果反馈机制，尤其是建立健全协商成果的采纳和监督机制，规范工作流程，明确规定协商后的成果必须及时发送至有关部门进行落实，并将落实后的情况予以反馈，进而推动协商成果的转化运用。

2.完善民主监督相关体制机制。不同于西方政党制度的“异体监督”原则，中国新型政党制度的民主监督是一种非权力的柔性的协商式监督。相较于西方政党制度下的反对党和在野党的竞争性、对抗性监督，中国新型政党制度的民主监督的目的是帮助中国共产党和政府切实解决现实问题，减少决策失误，弥补决策疏漏，从而更好地推动工作。对此，要想更加凸显新型政党制度民主监督的功能和价值，就必须构建起民主党派发挥民主监督职能的运行和保障机制，使其监督职能的发挥能够长期化、规范化。一方面，要积极探索民主党派开展民主监督的新形式，完善专项监督、联合监督、项目式监督等新形式。例如，在脱贫攻坚战中，受中共中央委托，各民主党派充分发挥了专项监督的特殊功能，尤其是在8 个脱贫任务繁重的中西部省区，各民主党派对地方政府脱贫工作的政策落实、决策部署、成果验收进行了高质量监督，为顺利实现党的第一个百年奋斗目标贡献了统战力量。另一方面，要推进民主监督同其他类型监督的同频共振，促进多种监督方式之间的结构调适与功能优化，提高民主监督质效。

3.完善参政议政相关体制机制。参政议政是民主党派的基本职能，它既发扬了社会主义民主形式，又保证了科学民主决策。要推动主题选定、调查分析、集中研讨和撰文建言四个环节制度化建设。首先，要建立健全选题机制，优化选题设置，突出选题的界别优势，确保选题选到要点上、议政议到关键处。其次，要完善选题调研机制，要深入基层、深入实际、深入群众开展考察调研，不断加大对重点、难点和热点问题的调查研究力度。再次，要完善议题研讨机制，就拟形成的关键议题要多方论证，反复斟酌，共同谋划。最后，要完善成果生成机制，优化议题成果评价和激励政策，推进议题成果的流动、共享及转化，破解议题成果转化为政策效能的“最后一公里”难题。