公平合理：晋绥边区公粮条例制定与公粮征收(1945—1948)

王志峰，李 沛

(山西大学 马克思主义学院，太原 030006)

公平是指处理事情合情合理，不偏袒哪一方。《管子》曰：“天公平而无私，故美恶莫不覆，地公平而无私，故小大莫不载。”合理是指合乎道理或事理。《旧唐书·职官志二》曰：“决断不滞，与夺合理。”公平合理即是指处理事情公正，符合情理。而公道是指至公至正之道。《荀子》曰：“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。如是，则德厚者进而佞说者止，贪利者退而廉节者起。”

粮食是有关国计民生的基本生活资料，在战争年代更是一种重要的战略物资。粮食不仅关乎作战部队的士气，更关乎作战士兵的战斗效能，在某种程度上而言，粮食是决定战争胜败的关键因素。关于根据地公粮征收，学界从制度建设[1]、政治动员[2]、法律视角[3]进行了多维度的探讨，但对公粮税则制定与修改中所内含的精神主线，则鲜有专门论述。本文拟以晋绥边区(1940年2月成立后，仍沿用“山西省政府第二游击区行政公署”的名称。1941年8月，改称晋西北行政公署。1943年11月，改称晋绥边区行政公署。1949年2月，划归陕甘宁边区，成为其辖下的晋西北行政公署和晋南行政公署。为论述方便，行文中统称晋绥边区)为个案，从而探讨公粮条例中所贯穿的公平合理精神，在实际征收过程中是如何体现的？是如何达致各阶层负担的公平合理，以及各自然村负担的合理平衡的？条例中的“公平合理”又是如何转化为民众口中的“公道”的？当基层评产数字高于上级分配的公粮任务时，基层干部又是如何调整二者关系的？通过上述探讨，以期丰富对根据地公粮问题的研究。

一、公平合理精神贯穿于公粮条例中

全面抗战爆发后，阎锡山提出“切实执行合理负担”等十大纲领[《山西省民族革命十大纲领》(1937年10月)][4]总论编，29，中共则进一步强调“合理负担要使之完全合理”[5]，以充分调动各阶层民众的抗战热情。但由于对合理负担大多是原则上的规定，“没有完整的章法和细则”[6]，缺少具体可行的操作措施，执行起来不免带有极大的随意性。1940年初晋西北抗日民主政权成立后，开始正式制定公粮征收条例，宣布每年仅征收一次。而为确保战争食粮的供给、人民负担的公平合理，公粮条例细则每年都进行调整与修订[《晋西北征收救国公粮条例》(1942年11月)、《晋西北统一救国公粮征收条例》(1943年10月)、《晋绥边区统一救国公粮征收条例》(1944年10月)、《晋绥边区修正公粮征收条例》(1945年10月)、《晋绥边区公粮征收条例》(1948年11月)][4]财政编，204、214、223、631、649，以使之更加切合边区的实际情况和民众的负担能力。

(一)收入与财产

晋绥边区按农业收入性质、所付劳动及担税力的差异，对出租地、自耕地、佃耕地三种土地收入，分别制定了不同的折米标准。1942年公粮条例规定，自种地收益按六成折米计征，租出地与伙出地收益均按七成折米计征，租入地与伙入地收益则按五成折米计征。1943至1944年调整为自种地产粮按五成折米计征，租出地与伙出地(伙种地)收益以六成折米计征，租入地与伙入地收益以四成折米计征。1945至1946年调整为租入地与伙入地产粮以四成折米计征，自种地产粮、租出地与伙出地(伙种地)收益以五成折米计征。1947年公粮条例规定，各种经营形式之农产收入，粗粮一律以五成半折米计算，贫雇农则按四成折米计算；中农全户农业收入，每人平均未满一石粗粮者，以四成半折米计算。1948年再次调整，租伙地负担由业佃双方自由约定，但政府向土地所有人征收。

因为土地大多为地主富农所有，晋绥边区遂于收入税之外，1943年增征了财产税，1945年又增征了资产米。财产税不依土地价值计算，而是依其生产量计算，即每产细粮五斗之土地计一财产富力。资产米是对地主富有者的隐蔽资财估计后进行的折米征收，是为了防止他们中的部分人“死坐死吃”，引导其将窖藏的资财转入生产投资领域。1946年初曾于短时间内取消，后决定“为求得各阶层负担公平合理起见，资产米取消后凡力能负担之民户应由县政府酌情评议征收之”[《晋绥边区行署关于公粮条例与施行细则的修改决定》(1946年8月)][4]财政编，642，“如地主富农为逃避负担而缩小生产或不事生产致负担不公者仍可酌计资产米。但对破产地主或经彻底土地改革村庄之地主其税率若干由群众民主讨论决定。”[《晋绥边区四八年度(即四七年产粮)征收公粮暂行条例》(1947年12月)][4]财政编，647

(二)实产与通产

公粮政策直接关系着农业生产，为了提高农民的生产积极性，抗战胜利后，晋绥边区将之前实行的按实产征收调整为按通产征收，以使农户的负担“合理固定”。所谓通常产量，是“根据土地的自然条件、当地一般经营条件和当地种植习惯，在既非丰收也非歉收的情况下所得到的产量”[7]82。通常产量“应依土地质量，照顾道路远近，亩数大小等条件，并参照五年来一般产量而确定，通常产量确定后，依产量情形划分等级，按等计征”[《晋绥边区修正公粮征收条例》(1945年10月)][4]财政编，632。根据土地固定标准产量，实行按标准亩计征的办法，可以激励农民精耕细作，多积肥施肥，努力提高单位面积产量。而对于怠于耕作致土地荒芜或产量降低者，则不减少公粮征收量。“土地收获因技术、用工施肥等差别而超出或不及通常产量者，仍以通常产量计算，不予增减。”[《晋绥边区公粮征收条例》(1948年11月)][4]财政编，649

1947年，晋绥三分之二的地区接连遭受旱、风、雹、冻灾害，农民收成普遍仅在三成左右，黄河沿岸各县几乎没有收成[8]。“今年边区□□春耕前后，亢旱不雨，加之去冬雨雪稀少，地下□干，影响耕耘衍期。夏秋之间，各地风雹水灾相继发生，各级政府、土改工作团，发动群众抢救补救，贷借种籽口粮并组织生产，虫害亦于同时发现，田禾损失很大。入秋来秋雨连绵，秋禾及雨后抢种小日月庄稼及荞麦秋叶的生长受到阻滞，更在九月四日，降落早霜，禾苗杀死，莜麦放青，谷子、高粱很多没有成熟，产量骤减。”[9]鉴于各地灾情轻重不等，即使户与户之间，也因地质地形有异、所种作物有别、耕锄时间不同，受灾程度亦有差异，因此该年公粮政策以“渡荒救死”为核心，要求既保证农民最低限度的口粮和种子，又保障边区最低限度的战争供给，遂取消了由上而下分配任务按通产计征的办法，改为按照实际产量由下而上按累进比例征粮。当然，这仅是特殊情况下的权宜措施，1948年晋绥农业生产恢复后，又实行了按通产计算的征收政策。

(三)调查与评议

边区公粮条例规定，县级政府接到上级所分配公粮应征数字后，应召集民意机关、下级行政人员、民众团体代表，依各区村之土地通常产量、人口等情况，进行民主讨论，将应征总数适当分配给所属各区村。各区公所接到上级分配数字后，应召集各村上述有关人员进行民主讨论，将应征公粮数目公平分配至所属各行政村或自然村。为使负担公平合理，各级政府应对土地情形及经济实况进行调查登记，以自然村为单位，由村公所会同自然村干部主持。先由自然村评议团体及村公民大会所选举之评议员组织评议，评定后的各户土地等级、收入、财产、粮数以及应征分数，应向民众公布，限期征询意见。民众及民众团体有充分根据认为评议不公者，可以申请重新调查评议。

各自然村评定后的材料及应征分数，经村民大会正式通过，再向村公所汇报，送交村代表大会审定后，呈请区公所转呈县政府批准，之后开始征收。县区政府认为调查或评议不准则可予以驳回，令其重新调查评议。评定的通常产量报经专署审核，认为已合实际，无畸轻畸重或压产压垧情形时，即予以批准确定，在今后一定年限内，按此通产负担，不再变动。通产评定后，由村政府按户填造土地产量清册三份，两份送区县备案，一份留村作为以后征粮之底册。土地发生转让买卖时，当事双方须随时向村政府申请登记。

二、各阶层负担公平合理

1941年晋绥边区修正公粮条例，宣布了“个人负担不超过收入百分之三十，总征收量不超过总产量百分之二十，负担者不少于百分之八十”[10]的总原则。尽管公粮负担面扩大到人群的80%～90%，但“在保证战争供给上，要求人民负担，同时要谁负担多少，如何负担，这又是观点立场方法各方面所表现的负担政策”[《晋绥边区历年公粮工作总结》(1940年2月—1947年10月)][4]财政编，512。晋绥边区既警惕负担挤向富户的偏向，又杜绝新解放区向穷人摊派的旧习，还对特殊人群进行了减免，力争实现各阶层负担的公平合理，而不是仅仅体现为“粗陋的平均主义”[11]。

(一)避免“抓大头”倾向

实行按通常产量征收的政策后，农民辛勤劳作所获超过通产的部分不必缴纳，一定程度可以避免“刨闹”得愈好则负担愈多的现象。但在公粮征收的实际过程中，也发生了乱评产、选上户的情形。离石杨家坪出公粮110石，12户就负担了73石多，负担面仅为30%；屈家沟全村30石公粮，富农李喜长就出了20石，被迫卖地20垧；青龙城高玉章的儿子□摊子，被加征了“活动粮”5石多，卖了4亩平地后再不“闹小贩”了[12]。与此同时，“看人评地”的现象也时有发生，即评产时不看地质单照人头，按阶级成分评定通常产量。保德刘家畔行政村，中农王牛子的向阴地每垧评了7.5斗，而一户贫农的向阳好地才评了6斗[13]。河曲六家寨中农三□年的地评了4分半，而富裕中农满谷子的地则评了6分半，其实前者应为5分，后者应为6分。满谷子大为生气，扬言要和三□年换地[14]。河曲瓦窑坡中农大窑匠与贫农付宏子“地挨地”，大窑匠评了6斗，而付宏子仅评了5斗。一气之下，大窑匠卖了20几只羊，还撂荒了一些地[15]。如此下去，富农缩小生产、中农不敢扩大生产的状况势必延续。于是边区行署在多种场合反复强调，不论投资多少、耕作如何、家庭成分怎样，主要依据地质好坏、亩数多少、道路远近等条件确定通常产量，而不应该“抓圪旦”“戴帽子”“看人定产”。

(二)防止向穷人摊派的旧习

扩大公粮的负担范围，但又避免中贫农负担过分加重，是中共阶级路线在征粮中的具体体现，也是各阶层负担公平合理的表征之一。但静乐县却一度对新区公粮一律按一般地区计征，把新区每户余米从10%比率起码提高到从15%比率起码计分。“如新区丰润自然村，全村一八〇户，负担公粮八八石，按新区计征，富农一〇户应负担二八点七九石，但按一般地区计征，只负担了二四点九六石，则少负担了三点八三石，中农五八户按新区计征，应负担四七点一七石，但按一般地区计征，负担四八点七七石，则加重了一点六石，贫农一一二户(内有二五户免征)按新区计征应负担一二点一五石，实负担了一四点三四石，便加重了二点一九石。”具体到农户而言，分数越多则负担越轻，分数越少则负担越重。“如富农李云海按新区计征分数一三〇点九分，每分五升四合二，计应负担七点〇九五石，按一般地区计征分数仍是一三〇点九分(因比率最高数已定)，每分四升四合一计(因全村分数增多每分负担减少)，只负担五点七七三石，则减轻了一点三二二石，占应负担百分之十八点六。贫农李根红，按新区计征分数三点九三分，占应负担二点一三斗，按一般地区计征分数五点八九分(因比率提高)，负担二点六斗，则加重四升七合，占应负担百分之二十二点一。”[16]黑汉沟自然村发现此问题后，引起了静乐县县领导的注意，遂决定在第二期公粮普遍开始征收时彻底纠正。

(三)酌予减等减免

对于因贫困无力经营或其他特殊原因，致使本年度实际产量特低者，依据公粮条例，可以酌予减等计算，待条件恢复后再予“复等”。但也发生了不从实际出发执行减免照顾的现象。如中阳县道棠自然村不分情况，“把三十六户军、工、烈属(贫农十四户、中农十户、富农二户)全都照顾了。多者减免了该户每人平均通产的一份，少者减免了该户每人平均通产的四分之一。王家□头自然村王丕山，因系烈属又系军属，就给减免了两人的通产。工属王秉铎在金□自然村分下地，该村征粮时已给减免了一份通产，王家□头因不知道，又给他家减免了一份通产。王仲亮(系干部)在公安局羁押，也按工属给减免一份通产。”[17]此外，有些地方甚至还对二流子进行公粮减免，结果不但引发了辛勤劳作者的不满，也滋长了二流子不事生产、等待救济的思想。如崞县城关区西街二流子刘西，土改时分下3亩多好地，评下3石多通产。但刘西在庄稼还没成熟时，就将其全部倒换成别的食物吃了，结果反而被干部免征了公粮[18]。对于减等问题，“干部只当做捎办的事情，觉得二流子拿不出公粮就给减了等，引起群众不满，说：‘减等是叫二流子搞破鞋哩！’”[19]因之，边区行署对减等减免工作中发生的错误进行了批评，令干部们认真研习公粮政策中减免照顾的原则，使应照顾者得到合理照顾，不应照顾者坚决不予减免，并对二流子加强思想教育和劳动改造。

(四)各阶层负担公允

晋绥边区的公粮征收虽然在具体执行中发生过“左”或右的偏向，部分地侵犯了中农乃至贫农的利益，但基本上贯彻了“富有者多出、贫苦者少出”的原则，照顾了各阶层的基本利益，地主及富、中、贫农的负担大体平衡，与国统区地富向贫户转嫁负担形成了鲜明的反差。

根据兴县、临县、五寨、静乐、宁武、岢岚、神池等县18个自然村的调查统计，1945年公粮征收的结果显示，地主负担占实际收入的40.6%，富农负担占实际收入的33.2%，中农负担占实际收入的18.2%，贫农负担占实际收入的10.66%，其他3.44%[《晋绥边区历年公粮工作总结》(1940年2月—1947年10月)][4]财政编，509-510。根据兴县、岚县、静乐、朔州、宁武等县8个自然村的调查统计，1946年公粮征收的结果显示，地主负担占实际收入的22.6%，富农负担占实际收入的22.2%，中农负担占实际收入的12.7%，贫农负担占实际收入的4.58%[《晋绥边区历年公粮工作总结》(1940年2月—1947年10月)][4]财政编，511。根据宁武、岚县、河曲、偏关、岢岚、五寨、离石、临县、兴县、保德、崞县11县21个自然村的调查统计，1947年公粮征收的结果显示，地主缴纳公粮174.886石，占公粮总数的14.4%；富农缴纳公粮254.28石，占公粮总数的28.1%；中农缴纳公粮462.979石，占公粮总数的46.7%；贫农缴纳公粮56.424石，占公粮总数的6.2%[《晋绥边区行署一九四八年度公粮负担政策与征收工作》(1948年3月)][4]财政编，878-879。

由于自然灾害对农业生产力的破坏，陕甘宁边区后方机关移至河东(晋西北)，以及参战民兵、民工的增多等因素，晋绥边区财粮用度显著增加。同时，由于很多村庄结合土改进行征粮，中农已经占到人口的多数，又由于过分强调贫雇农路线和满足贫雇农要求，导致各阶层的负担普遍加重，中农以上阶层更重。为调剂各阶层的负担，遂规定不论收入多少，地主都按50%计征，富农都按40%计征。

三、各自然村负担公平合理

查实土地亩数、评好通常产量，不但是完成公粮征收任务的关键，而且是关乎负担是否公平合理的问题。但由于民众中落后思想的存在，不能把缴纳公粮一事和自身长远利益结合起来看待，遂出现了集体隐瞒土地和产量的“共谋”现象，结果造成各自然村公粮数字分配的不公，加大了公粮征收的难度。晋绥边区行署采取让各户、村实报地亩、丈量土地、评定通产等方式，以尽量做到户与户、自然村与自然村之间的公平合理。但囿于各种条件的制约，做到自然村之间的均衡已属不易，遑论村与村(行政村)、区与区、县与县之间的平衡，这也是各级干部在公粮分配数字上发生争执的原因之一。

(一)查实土地亩数

为了减少公粮负担额，很多村都采取了隐瞒土地、缩小地亩的办法。崞县二区共有54个自然村，隐瞒土地的策略便是花样百出：“平川村庄因人多地少，土改时大部分土地都经过丈量，所以隐瞒的办法是多除道路，一般的是大路除一丈，小道除五尺，圪堎除三尺，地边除五寸，有的还超过此数；坟地除的更多，一般在□固围除三尺，有的不论坟墓多少或坟墓大小，一律除去一亩。再一种办法是丈地时加大尺寸，如板镇铺代表丈地时，私自议定每丈加五寸，用此办法全村即隐瞒土地五百亩。山地和边坡村庄，人少地多，地远且坏，因土改较迟，未来得及丈量，大都采用‘七折八扣’的办法隐瞒，如炭峪村，好地是八扣，赖地是七扣，全村隐瞒土地四分之一。黑沟村用同样办法隐瞒五分之二的土地。”[20]在区村代表会议上，上级领导一方面强调隐瞒耕地的错误及造成的危害，另一方面组织3个支点村开展分组讨论。由于事先对大芳支点村的情况有所了解，所以特别着重对该组代表进行教育引导，并动员其在大会上带头检讨。当大芳支点村主动报出1000余亩黑地后，李家庄、板镇铺、南村、黑沟等29个村也先后报出隐瞒的黑地共计4000余亩。

一般来说，地质好坏容易掌握，道路远近也没有问题，但关于地亩大小，却往往容易引起争执。因为村与村之间的测量方式有差异，有的是用步弓丈量，有的是习惯沿用，后者数值比前者要小些。边区行署遂强调，应“改现存的以垧为单位计算平地，为以亩为单位，确实亩数大小的差别”，“县、区干部要掌握丈量土地的技术与能力，然后进行对村干部的教育，并发动群众共同来作。”[21]不少村积累了丈地评产的经验，如离石武回庄行政村选出7个人组成丈地委员会，分头到各自然村工作，并由各自然村贫农团和中农积极分子成立“丈地组”。为了减少土地和产量隐瞒现象的发生，代表大会还提出各自然村可以互派6～7人到他村深入检查[22]。不过汾西勍香、西村、它支等支点村也曾就此提出疑问：50个人长期外出离家丈地，到哪个村都是吃派饭，对各村来说都是个不小的负担[23]。

(二)评定通常产量

即便地亩数搞实了，但由于地质的不同，出产量仍然会有差异。而在通产评定的过程中，各村都试图把外村产量抬高，把本村产量压低。如神府薛家会村“把每垧平均通产二斗零二合，隐瞒成一斗七升”[24]；兴县冯家庄村“每垧山地最高才评通产四斗半”，而与之相邻的吕家湾村，“同样地质却评到七斗半”[25]。如若发现本村所评通产高于他村，则会央求上级立即予以更正。如离石街上村刚开始评产时，“好坪地每亩一石，中常的每亩七斗，不好的每亩四斗，好塔地五斗，中常的四斗半，不好的三斗，第二天听到其他村产量低，他们说：‘我们错算了，打不下那来(那些)，坪地每亩四斗，塔地每亩二斗二，山地每亩一斗，就正嵌。’”[26]

农村情况历来复杂，历史积怨也颇多，个别村甚至会借此打击报复他村。如“贺家山和马茂庄之山地本来差不多，但因岐子沟村对贺家山有意见，就故意要给抬高产量，说：‘我们村一块不好山地还三亩打了一石五斗，他村每亩才平均二斗三升一合，再往上加吧！’”马茂庄的平地通产评为六斗半，但“岐子沟对马茂庄带头不满意，硬要给加成七斗，后来大家通不过，并对岐子沟的报复思想作了批评，最后合理地评定出适当通产。大家都说：‘自私自利也吃不开，还是实实在在才能闹好问题，以后可不敢压低产量了’”[27]。

(三)各自然村负担均衡

同一行政村下辖若干自然村，且有大村小村之分、山地村川地村之别，干部亦有多有少。经过核实地亩、评定通产后，可基本消除负担不均的状况，达致同一行政村内各自然村之间的均衡。如兴县二区高家村行政村共有11个自然村，其中赵家川口与高家村同属川地村，户口也不相上下。赵家川口有平地480垧，实产棉花28800斤，山地1400垧，实产粗粮490石，共折合细粮1973石，负担公粮167石，占实际收入的8.46%；高家村有平地300垧，实产棉花21000斤，山地1500垧，实产粗粮525石，共折细米1522石，负担公粮152石，占实际收入的10%。下属四窊自然村是个山地村，有平地22垧，实产棉花1320斤，山地550垧，产粗粮275石，共折合细粮215.5石，负担公粮26石，占实际收入的13.1%。可见高家村公粮负担比赵家川口重15.4%，四窊公粮负担比赵家川口重35.4%。

当时该区正普遍开展公粮征收工作，自然村之间的负担平衡遂成为亟待解决的问题。经初步研究决定，行政村以后分配公粮任务时，“首先应将各自然村土地，按地质估计实产多少，全行政村用细米总折起来，负担占实收入百分之几，然后根据各自然村所折合的细粮数目，从全行政村的负担数，求出各自然村应负担的数目。”如高家村行政村这一年共收入细粮4045石，这一年分配的公粮任务是573.5石，全行政村总负担占总收入的9.5%；各自然村都按9.5%的比例来算，则赵家川口应负担公粮187.4石，高家村应负担147.4石，四窊应负担20.5石。高家村行政村提供了平衡自然村负担的一种思路，“目前二区其余各村正根据此种计算办法以求得各村更进一步的负担公平，同时各自然村必须达到全面真正贯彻通产，坚决避免各村通产不平衡的现象。”[28]

余 论

晋绥边区特别是晋西北地区土地瘠瘦，而脱产人员的比重又相对较高，再加上对陕甘宁边区的支援，因此扣除公粮负担后的人均余粮普遍不敷所需，可以说晋绥民众为人民解放事业做出了巨大的贡献和牺牲。历年来各级干部对公粮分配的合理与否经常争执不下，间或出现公粮分配数低于本地所评通产数时，压低通产标准来“迁就”公粮任务数字的现象。在这种情况下，晋绥边区既要保障大规模的财政用度，又要保证民众负担的公平合理，故而每年都会修正和调整公粮政策，并通过基层党员干部进行有效征收，最终使得条例体现出的“公平合理”转化为民众口中的“公道”。

第一，晋绥民众竭尽所能地支援了人民解放事业。晋绥边区每亩地的平均产量约为7升5合，每人平均收获量约为6斗4升，如果加上副业收入，人均收获量将近9斗[29]。每人平均生活消耗约为5斗多，大约折合细粮150斤[30]，而农业生产还需要一定的费用。1945年农民公粮负担占粮食产量的20%，扣除负担后的人均余粮普遍达不到最低需要水平；1946年农民公粮负担占粮食产量的12.75%，扣除负担后的人均余粮为166斤；1947年农民公粮负担占粮食产量的22.8%，扣除负担后的人均余粮为103.5斤；1948年晋绥边区老区、半老区农民公粮负担占粮食产量的11.72%，扣除负担后的人均余粮为196斤，而晋南地区农民公粮负担占粮食产量的22.29%，扣除负担后的人均余粮为224斤[31]315、424、427。

1949年2月陕甘宁边区合并晋绥边区，颁布了统一的《陕甘宁边区农业税暂行条例》，原晋绥边区的晋西北、晋南地区改行陕甘宁边区的农业税征收办法。据1946至1948年三年的统计，晋绥边区共征收公粮1398897.81石、公草13645万斤。在粮食收入中，公粮为1276340.34石，占全部粮食收入的91.24%，其他代购粮、调入粮、缴获粮等各项粮食占8.76%。共支付粮食1353411.36石，其中军用粮占45.46%，党政民用粮占11.54%，财政变价粮占8.83%，调外粮占13.74%，民政优抚救灾粮占4.33%，建设、运输、什支、损耗、减免等各项占17.18%；结余公粮45486.45石，占全部公粮支出的3.25%。在这三年中，晋绥边区共支援陕甘宁边区粮食19.2万石，占晋绥公粮总支出的13.74%[31]457。“正由于根据地千千万万农民的自觉，才保证了历年农业税征收的完成，才保证了革命战争的物质供应。”[7]107

第二，干部和民众有时候会降低通产数字来低就于上级分配的公粮数字。晋绥边区历年来都是由上而下分配征粮任务，由边区到县再到区村。在战争年代，由于很难抽调出大量人力进行全面系统的调查，大多是在对少数试点村调查的基础上所做的主观评估，如此就会出现公粮数字与农户收入之间不协调的现象。“领导上对民力调查研究太少，几乎是每年一次分配任务，单纯研究条例的公平合理，对人民实际收入、生活、负担力研究则少，而每年分配任务又多凭军事需要与主观估计，分配任务后，检查了解也较不够，因此有个别地区因负担加重而影响了人民的生活。”[《晋绥边区历年公粮工作总结》(1940年2月—1947年10月)][4]财政编，515

为了减轻本地区的负担额，各级干部历年来多在分配数字上争吵不休，因之上级领导再三对地区本位意识提出严肃批评。而如果上级分配的公粮任务低于本地区的通产数字，各级干部一般会选择降低通产数字以低就分配数字，而不是抬高通产数字以高就分配数字。如按所在区规定的13.8%的征收比例，王家山行政村应交纳公粮182石，但该村前此通产评为每亩1斗6升6合，如果按此通产标准纳粮，则将超过所分配的182石任务数，于是村干部索性就将每亩通产降低了1升[32]。又如××村村民发现“通产计征比任务要求超出了三十三石多，于是就在应征粮上，每石平均勾消了一斗六升通产”[33]。与之类似，如果自然村所评通产高于所属行政村的估算，自然村也会压低已评通产。如中阳坪上行政村将刘家窊自然村的每亩山地通产标准定为1斗5升，将石家咀自然村的每亩山地通产标准定为1斗5升5，刘家窊遂将曾按地质评定的每亩山地通产由1斗5升4合3降为1斗5升零3，石家咀则将曾按地质评定的每亩山地通产由1斗5升9合降为1斗5升4合4[17]。晋绥边区行署强调指出，“上级政府分配给县区的公粮数字，乃是一种估计数字”[32]，“但有些县、区，却把估计数字分配到村，以致把按通产比例征收数字仅供掌握参考，一变而为□以更改通产比例迁就估计数字，形成本末倒置、发生降低或提高比例与通产的现象。这种作法与行署指示的精神是违背的，可以说是无政府无纪律状态的具体表现之一。”[34]

第三，公粮条例体现出的“公平合理”转化为民众口中的“公道”。晋绥边区作为征税主体，希望大量养兵，以巩固和扩大根据地，而具有“理性经济人”头脑的农民作为征税对象，则权衡利弊、计算得失，希望以最小代价获取最大利益。因此，“如何既实现财政收入的目标，又符合负担公平的追求，并与乡村社会实际相结合，一直是处于矛盾、磨合和调整之中。”[1]晋绥边区每年都会根据战争需要和民众担税力，于粮食收获季节适时地修正公粮征收条例，可以说考虑并照顾到了纳税主体的物质负担能力和心理承受能力。与此同时大力开展农业生产建设，如组织互助合作、开荒地兴水利、鼓励副业收入等，从而使民众在负担绝对值增大的同时能降低负担的相对值。多种措施并举之下，晋绥边区不仅高效地完成了公粮征收任务，而且有效地调剂了社会各阶层的负担，保障了各阶层负担的公平合理。当土地通产评定并固定化后，其土地收获量比通常产量稍低的王秃子说：“政府办得一年比一年公道，我还要大闹生产哩！”[15]；河曲六家寨群众反映：“今年可公道啦，头头点点都弄合适了”[35]；中农王德富认为：“今年的办法再不能公道合理了。按通产征，人的心劲儿就大了。”[33]

为了确保群众实报亩数和通产，边区行署还做通党员干部思想，使其形成骨干力量，发挥榜样引领作用，从而加深群众对中共的信任：“党员干部一定要带头实报通产，要随时动员群众也实报，把公粮闹的真正公道。”[36]离石枣林行政村曾召开支部党员大会、各自然村代表会议，对公粮条例进行研究，使大家思想上有了实报通产的决心。党员杨元只说：“党员一定要起领导作用，咱们先实报，群众就会报上来”；贺秀山说：“咱一定要大公无私，不光自己实报，还要把全村通产都评实在，这才能把公粮闹公平哩！”[27]党员干部不但在公粮征收中尽职尽责，而且还以模范带头作用促进了普通群众的实报行为。“抗日根据地的税收比起国统区来要公平得多，因而根据地的税收工作比起国统区来弊病也要少得多。这并没有防止抗税事件发生，但减少了这种情况。”[37]学者对抗战时期根据地的这段论述，同样适合于解放战争时期。相比于阎锡山统治下的村治腐败，中共基层干部的高效、廉洁作风有效地抑制了公粮征收中的贪污、浪费、损耗等积弊，也使征收过程做到了公开、公正、公平。