浅谈教育专项资金预算绩效管理的优化策略——以基层中小学校为例

●李翠平

一、基层中小学开展项目资金预算绩效管理的必要性

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2019—2022年）》，要求“完善教育经费投入和管理机制，健全财政教育投入机制，全面实施绩效管理。”中小学教育经费的主要来源是财政拨款，开展预算资金尤其是项目资金预算绩效管理工作能促进教育经费的合理利用以及学校各项活动的有效开展。

近年来，中小学项目资金预算绩效管理随着预算绩效改革工作的不断推进，取得了一些成绩，绩效目标的申报、绩效监控及绩效评价工作较之前年度改进较大。但由于中小学教育属于民生工程，外部性较大，其项目资金预算绩效管理工作存在较大特殊性，需要综合考虑教育教学活动及社会效益等各方面因素，结合中小学自身特点制定其预算绩效管理模式，利用绩效评价结果对中小学教学活动的开展及学校的长远发展提供支持和帮助。

二、基层中小学项目资金预算绩效管理中存在的问题

（一）学校管理者和申请资金的业务部门对项目资金预算绩效管理工作的认识不够

在基层中小学校，学校管理者和申请资金的业务部门对项目资金预算绩效工作的认识不够，认为项目资金预算绩效管理属于财务人员的工作范畴，实际上申请预算资金的业务部门才是绩效管理工作的直接参与者，这是基层中小学项目资金预算绩效管理工作开展困难的原因之一。尽管这两年观念有所改善，但在项目资金预算绩效管理的实际工作中“谁花钱、谁报告、谁落实”贯彻不彻底，还存在以财务人员为主编制绩效目标和绩效评价的现象，影响绩效监控效果，预算执行力度存在个别迟缓现象。

此外，由于申请资金的业务部门对项目资金预算绩效管理的认识水平和熟悉度不够，绩效指标编制的科学性较差、与教育行业锲合度较弱，缺乏具体的测算过程，也很难达到项目资金预算执行绩效监控和绩效评价的目的。

（二）绩效目标指标选定不够科学合理

在整个绩效管理的过程中，绩效目标申报是最重要的环节，它影响到后期预算项目的绩效监控和绩效评价，如果绩效目标指标限定不准确，后期的绩效监控和绩效评价可能意义不大。

项目支出绩效指标包括产出指标、效益指标和满意度指标，既有量化指标又有定性指标。产出指标包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等；效益指标包含社会效益指标、可持续发展影响指标等；满意度指标包含服务对象满意度指标等。具体如下图所示：

?

某些量化指标计算过程较复杂需要经过调研、分析才能得到数据，但有些基层中小学校在填报绩效目标时并未考虑这些因素，不能更好地体现教育行业的发展需求，影响了绩效指标的准确性，从而绩效监控和绩效评价缺乏意义。例如在填报产出指标的成本指标时，很多中小学校并未了解成本指标的含义，在设置三级指标内容时，将其设置为成本节约率，年度目标值≥XX%，成本指标比较合理的三级指标可以设为成本≤XX万元（单位）。再例如，在填报产出指标的时效指标时，有些学校将三级指标设置为项目及时率，目标指标值为XX%，更合理的三级指标可以设为及时性，目标指标值为及时，两者的目标指标值不同，一个是量化指标一个是定性指标。

另外，由于教育行业本身的外部性，也存在很多定性指标如效益指标和满意度指标难以量化的特点，现阶段还未能制定既符合中小学特性又统一的绩效标准。

（三）项目资金预算绩效监控不实时、缺少全程监控

在实施项目资金预算绩效监控的过程中，存在绩效监控不及时，缺少全程动态监控。某些地区只做年中监控，不能全程监督项目资金的预算执行情况，在资金使用的各个阶段对项目资金的执行及绩效目标的完成情况进行考核。以某地区2020年为例，年中7月份财政部门对项目资金预算进行绩效监控，但由于疫情原因，2020年7月财政部门并未对基层中小学校拨款项目经费，所有绩效指标内容均未开展，这时只开展年中绩效监控是不够的，或者后期可以不定时对项目资金进行绩效监控，这样比较能真实反映各单位项目资金的预算执行情况，以及绩效目标的完成情况。

（四）绩效评价管理不够合理准确

在项目资金预算绩效评价中，大家往往关注产出指标，因为产出指标更容易获得、容易量化，但预算绩效管理应该是以结果为导向的预算，应该以效益指标为核心，而效益指标相对而言需要耗费更多的时间精力进行复杂的成本核算，难以量化体现。效益指标包含“社会效益指标”和“可持续发展影响指标”，其中“社会效益指标”对于基层中小学校来说应该是项目资金预算的绩效管理工作对社会产生的效益，既包含师生也包括家长甚至社会各界。这就很难去量化体现，可能不只需要基层中小学校自身的自评也必须介入第三方机构去对社会效益指标进行第三方评价，需要家长以及社会的调查问卷，调查问卷的真实性以及不确定性很难估量。

项目预算绩效目标设定的不合理不准确，也会导致绩效评价结果不准确；基层中小学项目资金预算绩效管理缺乏统一规范的参考标准是基层中小学校在践行绩效评价过程中的困扰。

（五）评价结果应用不够充分

预算绩效评价的初衷是改进学校工作、降低办学成本、提高办学效能，但绩效评价结果并未得到有效应用，教育项目资金的效益也很难科学衡量，未及时反馈到下一年的预算编制工作中，形成预算闭环管理，容易出现虎头蛇尾的现象，评价结果对基层中小学长远发展缺乏指导意义。

三、基层中小学项目资金预算绩效管理的优化策略

（一）加强学校管理者和申请资金的业务部门对项目资金预算绩效管理工作的认识

对学校管理者、申请资金的业务部门负责人和财务人员通过下发文件、组织研讨和绩效业务培训方式，加强对项目资金预算绩效管理工作的认识。争取学校管理者对预算绩效管理工作的支持，获取申请资金的业务部门对此工作的认同，转变预算绩效管理理念，意识到项目资金预算绩效管理工作的重要性。充分重视项目资金的预算绩效管理，从组织架构设计、申请项目资金的部门职责等方面提升学校预算绩效管理的专业性，在预算资金绩效目标申报、绩效监控、绩效评价、绩效评价结果应用等方面建立科学高效的管理流程，明确职责划分。

（二）合理设定项目资金预算绩效目标指标

基层中小学校在设定绩效目标时，应该根据中小学校的特点，有针对性地对项目资金预算绩效目标进行设定，尤其是教学部门应该适当论证，确保绩效目标的切实可行。采用量化和定性指标相结合的方式，参考上级部门的政策文件对该类项目的要求予以设置。

量化指标的计算过程较复杂需要经过调研、分析才能得到数据，因此在设置量化指标时，应结合以前年度项目资金的预算执行情况，对该项目想要达到目标进行量化。不仅便于后期的绩效考核，也能帮助基础中小学校管理者和申请资金的业务部门核定下一年预算，增强预算资金的科学性合理性。比如设置保障经费方面，就可以从保障师生人数、购置办公用品数量、缴纳水电通信费用次数、购置办公用品验收合格率、缴纳水电通信费用资金准确率等多角度设置绩效目标指标，全面考核保障经费的数量和质量。

由于很多定性指标如效益指标和满意度指标难以量化，基层中小学校更应该探索定性绩效目标指标的设定，可以借鉴其他预算绩效管理开展比较完善地区的经验，探索适合自身特点的定性目标指标。如“社会效益”指标和“满意度指标”对于基层中小学校，可考虑教育普及程度及社会对教学活动的满意度、师生满意度。定性指标的设定应考虑后期绩效评价的难易程度。在完善的绩效评价指标下，基层中小学校的项目预算绩效管理工作才能正常开展。

（三）加强项目资金预算绩效监控管理

在实施项目资金预算绩效监控的过程中，某些地区只有年中绩效监控，存在绩效监控不及时，缺少全程动态监控的现象。近年来，随着政府会计制度改革再加上财政逐步建立预算管理一体化平台，内含：项目库管理、预算编制管理、预算绩效管理、国库支付管理、会计核算、工资、资产、政府采购，在项目预算绩效管理工作中可实现及时取数、及时分析的目的，这样关联会极大程度减少信息获取的成本，在以后的项目预算绩效管理中可实现及时、实时预算执行监控及绩效目标完成情况监控。

（四）完善项目资金预算绩效管理评价体系

构建科学合理的项目资金预算绩效评价体系，是项目资金预算绩效管理的重点和难点。基层中小学校项目资金预算绩效评价必须与学校的教育教学活动开展紧密相关，加强项目预算绩效评价的作用主要在于提升教育教学水平、提升学校的办学能力，并且根据项目预算绩效评价提供下一年项目预算支持、降低教学成本、优化教育资源配置，实现教育资源的合理利用。

项目资金预算绩效管理评价是考核前期设置绩效目标的完成情况，必须围绕绩效目标开展绩效评价，包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、社会效益指标以及服务对象满意度指标等。其中定性指标“社会效益”指标和“服务对象满意度”指标难以量化体现，因此可以政府购买服务采购第三方机构用社会调查和问卷调查的方式进行绩效考核，如实反映绩效评价结果。项目预算绩效评价应该注重项目预算资金的使用效益，保证定性指标评价的同时也注重量化指标的评价。

（五）加强项目预算绩效评价结果应用

有效的预算绩效评价能为教育教学工作及以后年度预算编制提供重要参考，由于现阶段，大多数基层中小学校在预算绩效管理工作中编制绩效目标，进行绩效监控，完成绩效评价，并未综合考虑到预算绩效评价对今后工作以及学校长远发展方面带来的价值。绩效评价结果如果得不到有效应用，教育专项资金的效益就难以科学有效的衡量，失去了绩效评价结果的指导意义。在绩效评价结果应用中，应加强对预算绩效管理工作的整改，以上一年度评价结果为依据编制本年度预算，提升教育资源利用率。对绩效评价和信息反馈等加以优化，构建完善的项目预算绩效管理工作体系，不仅对基层中小学校起到积极作用，同时也给基层中小学校带来了新的挑战，为学校高质量发展提供了财力保障。

四、结束语

加强基层中小学项目预算绩效管理：合理设置教育专项资金预算绩效目标指标、加强预算绩效监控管理、完善预算绩效管理评价体系、加强预算绩效评价结果应用，不仅是基层中小学校当前要做的重要工作，更需要财政审计部门以及社会对其监督管理，推动教育专项资金的科学使用，提升基层中小学校的办学能力，为学校的长远发展奠定基础。