环保目标治理如何促进污染减排？——基于中国首次约束性减排目标计划的分析

谌仁俊，陈彦龙，肖庆兰

一、引 言

五年计划 （规划）是中国国家治理体系的重要组成。作为目标治理的典型代表，五年计划 （规划）在改革开放之后，逐步从应用分散知识的经济计划向应用整体知识的公共事务治理规划转变[1]，成为中国推动经济转型的重大制度创新。2006年，“五年计划”转型为 “五年规划”，进一步凸显公共事务治理的重要性，尤其体现在将五年规划指标分为预期性指标和约束性指标，并利用约束性指标引导和配置资源，以确保公共事务治理目标的实现[1]。在这其中，生态环境保护成为最为典型的受益者，资源环境类未完成指标占比从 “十五”计划的66.5%下降到 “十一五”规划的41.7%，“十二五”规划仅19.5%[2]。“十一五”期间，得益于目标责任、制度调整、经济激励与重点项目等一系列组合拳，除新疆外，其他各省份均超额或顺利完成国家下达的节能目标，并确保全国单位GDP能耗下降19.2%，基本完成下降20%的目标[1]。因此，以五年规划为代表的目标治理，已成为中国节能减排的新工具[3]，发挥着具有中国特色的减排效果，是中国在环境保护方面的重要政策导向[4]。

回顾历次五年计划 （规划），中国对污染物排放提出总量控制要求始于 “九五”计划，此时纳入控制范围的污染物较多，包括烟尘、工业粉尘、二氧化硫 （SO2）、化学耗氧量 （COD）、工业固体废物等12种。从图1不难发现，工业烟 （粉）尘排放量与工业COD排放量均在此阶段迎来峰值，并在1998年跨过环境库兹涅茨曲线拐点，进入持续下降区间，不过SO2排放量在该阶段持续攀升，工业固体废物排放量增加42.1%。随后，中国在 “十五”计划将污染物控制范围缩小到SO2、烟尘、工业粉尘、COD、氨氮 （NH3-N）、工业固体废物等6种，并首次明确具体减排目标，但此时NH3-N排放量和SO2排放量反而进入快速增长区间，工业NH3-N排放量和工业SO2排放量先后在2005年和2006年到达峰值 （如图1所示）。为缓解日益严峻的生态环境压力，“十一五”规划对污染物排放总量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD两种污染物减排实施约束性目标，将减排目标的完成情况纳入地方官员晋升的重要考核中，由此成功扭转了 “十五”计划的减排失效[5]，本文将此定义为 “十一五”规划环保目标治理下的中国式减排。根据图1，工业SO2排放量和工业NH3-N排放量均在此阶段跨过环境库兹涅茨曲线拐点，进入持续下降区间；同时，工业COD排放量和工业烟 （粉）尘排放量也迎来新一轮加速减排，所有行业的主要污染物排放均得到明显遏制。

图1 主要污染物工业排放总量变化趋势 (1991—2015)①所有行业口径的排放总量数据在较长时间窗口中有缺失值，所以仅给出工业口径排放数据的变化趋势。

由此不难得出，“十一五”规划首次实施约束性减排目标计划，是中国生态环境保护的重要里程碑，其减排成效是历次五年计划 （规划）中表现最好的。特别是引入 “一票否决”的环保考核，使地方政府重新审视经济增长与生态环境保护的关系，迫使其将相当一部分精力从GDP转向生态环境保护工作上，重塑地方官员之间的GDP晋升锦标赛[6][7][8]，进而产生出一些经济效应，如通过“去”资源错配[9]以及提升存活企业全要素生产率（TFP）、阻止低TFP企业进入[10]来促进地区生产率，但也会抑制企业出口[11]，对GDP增长造成负向影响[8]。然而，更引人思考的还是 “十一五”规划搭建起的地方减排考核体系，使中国生态环境保护走向一条有别于西方的治理道路[12]，让中国减排呈现出复杂而有趣的特征。

具体而言，聚焦SO2排放等大气污染的文献，无论是省份或城市的宏观证据[8][13]，还是工业企业的微观证据[14]，均认为 “十一五”规划约束性减排目标计划 （简称 “十一五”约束性减排目标计划）取得显著的减排效果，甚至激活始于1998年的酸雨控制区和SO2污染控制区政策 （简称 “两控区”）的减排效应[8]。聚焦COD排放等水污染的文献则发现，“十一五”约束性减排目标计划虽然能显著降低当地的污染水平[15]，但却会加剧地区之间的跨界污染[16][17]，一方面为降低目标污染物COD排放的跨界污染，新建污染企业会设在远离跨界监测站的地方[18]，另一方面为逃避更严厉的规制，污染产业会从约束性目标较高的下游地区转移到约束性目标较低的上游地区[19]，进而在整体上呈现出向西新建企业 （指大气污染与水污染密集型企业）的转移污染现象[20]。此外，五年规划污染物排放总量控制计划还会与政治周期相互影响，进而使环境污染减排[21]与企业环境治理[22]更趋复杂。

综上所述，现有聚焦 “十一五”约束性减排目标计划减排效应的文献，更多还在回答是否存在减排效果，缺乏系统剖析环保目标治理下中国式减排的特征与成因。鉴于此，本文使用2001—2010年全国29个省份①由于青海缺失工业SO2和COD去除量数据、西藏缺失工业SO2去除量数据，为确保两种污染物回归的观测样本一致，本文不将这两个省份列于考虑范围之内。的平衡面板数据，采用倍差法，重点识别 “十一五”规划环保目标治理对SO2排放的影响，分别从源头治理与末端治理、环保投资与环保监管两大维度，探寻 “十一五”规划环保目标治理下中国式减排的典型特征与动力源泉。研究发现:（1）“十一五”规划环保目标治理对SO2排放实施约束性减排目标计划，能实现以末端治理为主的减排，要想实现以源头治理为主的减排转变并扩大减排效果，可以对地方施以更大的减排 “加码压力”。（2）提高环保投资的治理效率是 “十一五”规划环保目标治理下实现SO2减排的最大动力，要想激活环保监管的约束力，同样可以对地方施以更大的减排 “加码压力”，因此提高环保监管会是推动减排向源头治理转变的重要方式。（3）中央 “加码压力”对地方经济带来了负面影响，但会在污染减排上表现出空间溢出效应。对SO2排放的环保目标治理还会使工业烟 （粉）尘产生以末端治理为主的协同减排。

相比于现有文献，本文可能的边际贡献在于:在研究内容方面，本文全方位、系统性地评估“十一五”规划环保目标治理下的减排效果，识别不同约束性目标、不同中央 “加码压力”和不同目标完成意愿对全行业SO2排放和工业SO2排放的减排效应。一方面，从源头治理和末端治理两个角度，揭示 “十一五”规划环保目标治理下中国式减排的典型特征，是传统的末端治理，还是预防性的源头治理？另一方面，从环保投资和环保监管两个视角，剖析 “十一五”规划环保目标治理下中国式减排的动力源泉，是环保投资驱动，还是环保监管约束？在实践应用方面，本文研究 “十一五”规划环保目标治理下中国式减排的典型特征与动力源泉，所得结论不仅有利于深入理解目标治理下的中国式减排，还会对新时代构建现代环境治理体系，实现生态环境保护、推动 “绿水青山就是金山银山”的高质量发展产生重要启示。

二、政策背景

（一）政策梳理

目标治理下的污染物总量控制计划，采取的是将全国污染物排放总量控制目标逐级分解到地方的方式，进而形成中央对地方的目标考核制度。为扭转 “十五”计划的减排失效，“十一五”规划对污染物排放总量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD两种污染物减排实施约束性目标，将减排目标的完成情况纳入地方官员晋升的重要考核中。具体而言，“十一五”约束性减排目标计划设定SO2和COD两种污染物全国排放总量减少10%的减排目标，国家环境保护总局 （现为生态环境部）与31个省份、5个国家计划单列市①包括辽宁省大连市、浙江省宁波市、福建省厦门市、山东省青岛市和广东省深圳市。和新疆生产建设兵团政府签订 《“十一五”主要污染物总量削减目标责任书》，设定各地区排放总量控制目标，各省份②考虑到样本的可比性与数据的可获得性，本文仅分析省份层面，这样相当于把5个计划国家计划单列市和新疆生产建设兵团纳入所属省份作为一个整体对待。事实上，中央在设定所辖这6个地区省份的减排目标时，先将其作为一个整体设定一个减排目标，然后再对这6个地区单独设定一个减排目标，这相当于所属省份对这6个地区的自下分解权移交给中央。SO2减排目标如图2所示。随后《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发 [2007]15号）、《“十一五”主要污染物总量减排核查办法 （试行）》（环发 [2007]124号）、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发 [2007]36号）相继颁布，标志着中国主要污染物减排进入目标治理新阶段。

图2 “十一五”约束性减排目标计划设定的各省份SO2减排目标 (单位:%)

“十一五”时期污染物减排目标的最终确定大致经过 “国家意见—地方制定—国家批复”三个环节。首先，颁布 《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发 [2005]33号），确定以地方政府为主导的、自下而上的指标编制过程。接着，各省份、国家计划单列市和新疆生产建设兵团结合 “十五”期间全国降低10%的总量控制要求与本地区的减排实际情况，编制本地区 “十一五”规划的减排目标。然后，国家发布 “十一五”规划全国的减排目标，并于2006年8月颁布 《国务院关于 “十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函[2006]70号），将全国总体控制目标分解至各省份、国家计划单列市和新疆生产建设兵团。最后，各地区将约束性减排目标纳入本地区经济社会发展 “十一五”规划并制定年度计划，分解到市（地）、县，落实到具体的排污单位。

在地方设定减排目标阶段，共有58.1%省份明确设定减排目标，在这其中有55.6%的省份被中央调高减排目标，所以整个编制过程实际仍以中央政府为核心[23]。为进一步保障污染物排放总量控制的顺利实施，“十一五”规划特别引入严格的环保考核。首先是颁布 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发 [2005]39号），首次提出 “要把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一”，然后颁布 《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发 [2007]36号），在 《主要污染物总量减排考核办法》中明确指出，主要污染物总量减排考核要 “依照 《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定，作为对各省、自治区、直辖市人民政府领导班子和领导干部综合考核，实施严格的问责制与 ‘一票否决’制”。这一系列做法，意味着从“十一五”规划开始，地方政府将面临着巨大的减排压力。

（二）理论分析与典型事实

本文以 “十一五”约束性减排目标计划为准自然实验识别中国式减排，具有时间和空间上的合理性。首先，从时间上看，“十一五”约束性减排目标计划是历次五年计划 （规划）中减排效果最好的、最能反映中国式减排的环保目标治理政策，这得益于在目标考核制度与减排实施途径等方面做出的空前变革。其次，从空间上，现有关于环境政策的研究多集中于 “两控区”及排污权交易机制等试点政策，这些试点政策的实施地区比较有限，而 “十一五”约束性减排目标计划是一项面向全国各地区的政策，评估其减排效果可以丰富全国性环境政策的研究。不仅如此，“十一五”约束性减排目标计划会综合考虑各地区的主要污染物排放水平、环境容量与经济发展水平，设定差异化的减排目标 （如表1所示）。通过考察不同地区的应对措施，可以进一步分析环保目标治理下分地区设计约束性目标的规范性，有利于制定生态平衡下区域发展的宏观战略。总体而言，以 “十一五”约束性减排目标计划为例，考察中国式减排的特征与源泉，不失为理想的选择。

表1 “十一五”期间各省份SO2减排的央地目标设定与完成情况 (单位:%)

1.约束性目标下的污染减排。环保目标治理以目标责任制为最根本的依托。目标责任制常被应用在一些重要任务上，它的主要结构特征是:下级党委和政府为主要责任人，上级党委、政府是考核主体。通过将责任人的工作表现与其福利、待遇等挂钩，能够激发责任人的工作积极性、给予责任人强烈的任务完成动机。在以往的、单一以GDP增长为主的绩效考核体系中，地方政府为了追求经济增长而牺牲环境的做法层出不穷。相比其他环保政策，基于目标责任制的 “十一五”污染总量控制计划在评优创先活动具有 “一票否决”的 “权利”，这能够有效地改善地区环境质量，减少污染行为，这是因为官员在其职业生涯中执政的根本动机是其政治晋升的机会，这种来自晋升的激励在现实生活中往往更为直接。尽管他们依旧关心地方的经济建设，但却不得不抽出相当的精力来应对环境这一硬性指标。因此，将环境保护绩效融入政治激励中能通过影响官员晋升动力，从而激励官员重视环保问题。

典型事实方面，从图2和表1可以看出，“十一五”规划在不同地区实施着差异化的SO2减排目标，这也最终导致差异更大的减排效果。本文以全国约束性减排目标10%①使用全国约束性减排目标10%进行分类有两方面考虑:其一，在数值上接近中位数，剔除西藏、青海后，29个省份约束性目标的中位数为广西的9.9%；其二，根据图2，约束性目标从广西到四川存在一个明显上升 “阶梯”，将广西纳入减排地区较低地区更为合理。对29个省份 （西藏、青海除外）进行分组，绘制不同地区SO2排放量的变化趋势 （如图3所示）。不难发现，无论是全行业SO2排放量，还是工业SO2排放量，两类地区在 “十五”期间均逐年增加，且变化趋势基本保持一致；进入 “十一五”规划后，两类地区均开始逐年减少，但相比于减排目标较低的地区，减排目标较高的地区下降更快。进一步考察 “十一五”期间约束性目标与全行业实际减排率、工业实

际减排率的关系，可以加强约束性目标与减排效果呈正相关的结论①限于篇幅，正文中不汇报约束性目标与全行业实际减排率、工业实际减排率关系的相关关系结果。同样的，后文典型事实2中的央地目标差异与全行业实际减排率、工业实际减排率的相关关系、典型事实3中的目标完成意愿与全行业实际减排率、工业实际减排率的相关关系结果也不在正文汇报，如有需要可通过邮件向作者索取。。因此，减排目标较高的地区面临更大的环境规制强度，相比之下被问责或 “一票否决”的风险也越高，因此更有动力做好减排工作。

图3 不同约束性目标地区SO2排放量的变化趋势 (2001—2010)

基于上述理论分析以及典型事实依据，本文提出假设1:

假设1:差异化的约束性减排目标会导致差异更大的减排效果，约束性目标越高，“十一五”约束性减排目标计划的减排效果越明显。

2.减排中的中央 “加码”压力。在地方经济增长目标设定中存在一种典型的、地方自发的“层层加码”现象[24][25][26]，与之相反，在地方约束性减排目标设定中存在一种自上向下的、地方“被迫加码”的现象。在目标责任制中，目标的设定和分配采用自上而下、集中化的方式，上级机关确立总目标，并分解和细化为具体的指标，各项指标依照等级自上而下分配，并在层级责任主体之间签订目标责任书。具体而言，各地区倾向于先设定一个较低的减排目标，然后中央在批复阶段会有意进行调整。在18个设定明确减排目标的省份中，有一半省份设定低于全国10%的减排目标，最终经中央批复调整后，有55.6%的省份被中央调高减排目标，11.1%的省份维持不变，33.3%的省份被中央调低减排目标，约束性减排目标平均水平从9.7%调高到11.0%。因此，中央和地方在在设定减排目标上存在显著差异，而这一差异可能使得地方表现出不同的减排特征。

整体而言，被中央调高减排目标的地区无论是在目标完成，还是减排效果方面，均要明显优于被中央调低的地区。相比于中央设定目标，被中央调高减排目标的地区平均多减排2.9%，被中央调低减排目标的地区平均还有3.0%的减排任务未完成。被中央调高减排目标地区的实际减排率是被中央调低减排目标地区的4.1倍，工业实际减排率是1.9倍。更进一步，本文以是否调高约束性减排目标进行分组，绘制不同地区SO2排放量的变化趋势 （如图4所示）。可以发现，无论是全行业SO2排放量，还是工业SO2排放量，两类地区在 “十五”期间均逐年增加，且变化趋势基本保持一致；进入 “十一五”规划后，两类地区均开始逐年减少，但相比于未被中央调高减排目标的地区，被中央调高减排目标的地区下降速度更快，而从2009年开始两类地区下降速度趋同。同时，本文进一步考察 “十一五”期间央地目标差异与全行业实际减排率、工业实际减排率的相关关系，可以加强央地减排目标差异与减排效果呈正相关的结论。

图4 中央是否调高地方减排目标与SO2排放量的变化趋势 (2001—2010)

基于上述理论分析以及典型事实依据，本文提出假设2:

假设2:相比于未明确提出减排目标的省份，明确提出减排目标的省份SO2减排效果更明显，而在明确提出减排目标的省份中，中央 “加码压力”越大，减排效果越明显。

3.污染减排中的超额完成意愿。对于地方官员而言，政治晋升之路就如同一个逐级淘汰的政治锦标赛，为了晋级下一轮的竞争，必须保证本轮的胜利。晋升的机会是有限的、择优的，地方官员面临一批竞争对手，而为了成功晋升，他们必须在相应的考核标准下比其他竞争者交出更好的 “成绩单”。因而长久以来，在以GDP为核心的目标考核制度下，在地方经济增长目标实现中，各级地方官员为了获得更高的晋升和连任概率，完成甚至超额完成了 “自上而下”、“层层加码”的经济绩效目标[24][25][26]。对于环保目标责任制也是如此，环境治理表现与官员的政治利益和经济利益密切相关，为各级官员提供了努力完成环保减排任务的动机。从激励的角度来说，各个省市的指标完成表现存在同级别、同时期的差距，这就为中央党委、政府在对省级党委、政府的选拔与考核中的相对绩效评估提供了依据，并进而形成了一套完善、有效、具备竞争性的 “晋升锦标赛”激励机制。

从表1可以看出在地方约束性减排目标方面，也存在一定的超额完成情况。具体来看，仅海南、西藏、青海和新疆四个省份未完成目标，云南和宁夏刚好完成目标，其余25个省份均超额完成目标。进一步可以发现，超额完成目标地区，有着较强的目标完成意愿，减排效果要明显优于未超额完成目标地区。未超额完成目标地区的减排目标均为控制排放总量不变，其减排效果也均为SO2增排。同时，目标完成意愿越高地区的减排效果也越好，北京超额完成19.4%的减排，铸就其全国最高的实际减排率39.8%。

典型事实方面，本文以是否超额完成目标进行分组，绘制不同地区SO2排放量的变化趋势（如图5所示）。可以发现，无论是全行业SO2排放量，还是工业SO2排放量，两个地区在 “十五”期间均逐年增加，其中全行业SO2排放量的变化趋势基本保持一致；进入 “十一五”规划后，未超额完成目标地区仍保持逐年上升趋势，而超额完成目标地区开始逐年减少。进一步考察 “十一五”期间目标完成意愿与全行业实际减排率、工业实际减排率的关系，可以加强目标完成意愿与减排效果呈正相关的结论。

图5 不同目标完成意愿地区SO2排放量的变化趋势 (2001—2010)

基于上述理论分析以及典型事实依据，本文提出假设3:

假设3:目标完成意愿越强，“十一五”约束性减排目标计划的减排效果越明显。

4.不同约束性目标下的源头与末端减排特征。“十一五”约束性减排目标计划强调污染减排的环节，尤其是源头治理的重要性，比如在 《国务院关于 “十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函 [2006]70号）中明确提出 “从源头上减少污染”。为探讨不同约束性目标下源头与末端的减排特征，本文以工业为例①受数据可获性的限制，仅能得到各地区工业口径的相关数据。，用工业SO2产生量反映源头治理的结果，用工业SO2去除率反映末端治理的效果。使用全国约束性减排目标10%进行分组，绘制不同约束性减排目标下工业SO2产生量与工业SO2去除率的变化趋势 （如图6所示）。可以发现，无论是工业SO2产生量，还是工业SO2去除率，两个地区在 “十五”期间均逐年增加，且变化趋势基本保持一致；进入 “十一五”规划后，两个地区仍逐年增加，但相比于减排目标较低的地区，减排目标较高的地区工业SO2产生量与工业SO2去除率增速更快，尤其是工业SO2去除率还反超减排目标较低地区的水平。考虑到污染物排放量由产生量与去除率共同决定，结合典型事实1，可以得出减排目标较高地区的减排效果主要仍来自于末端治理，即提升去除率。

图6 不同约束性目标地区工业SO2产生量与工业SO2去除率的变化趋势 (2001—2010)

基于上述理论分析以及典型事实依据，本文提出假设4:

假设4:“十一五”期间的SO2减排成效主要得益于末端治理。

三、研究设计与数据选取

（一）研究设计与计量模型

从前面的典型事实可以看出，“十一五”约束性减排目标计划使SO2排放在时间和空间上均发生显著变异，时间上首次实施约束性减排使SO2绝对减排，空间上实施地区差异化的约束性减排目标而使各地区呈现差别迥异的减排特征。同时，各地区约束性减排目标的设定主要由中央政府决定[23]，受地区决策的影响较小，因此具备一定的随机性，可以说是一次良好的准自然实验。目前，有越来越多的文献利用这一点，使用倍差法对 “十一五”约束性减排目标计划展开各类评估[10][11][14][15][19][20]。不同于之前的文献，本文不仅想识别 “十一五”约束性减排目标计划的减排效应，还想捕捉在中央 “加码压力”或目标完成意愿的影响下，“十一五”约束性减排目标计划的减排特征，以探寻 “十一五”规划环保目标治理究竟如何促进污染减排。于是，本文根据典型事实1—3，构建了三组与环保目标治理有关的基准回归模型:

其中，下标i表示29个省份，t表示年份，ui t表示随机扰动项。被解释变量y表示各省份全行业SO2排放量和工业SO2排放量，同时为确保被解释变量选取的稳健性，本文还将使用人均全行业SO2排放量和人均工业SO2排放量。在核心解释变量中，post为虚拟变量，当年份处于 “十一五”期间 （2006—2010年）时为1，处于 “十五”期间 （2001—2005年）时为0；在模型 （1）中，reg表示各省份 “十一五”规划SO2的减排目标，用中央设定减排目标度量，与post进行交互，其回归系数表示 “十一五”规划在不同约束性目标下SO2减排效应的差异；在模型 （2）中，diff表示各省份 “十一五”规划SO2减排的央地目标差异，用中央设定减排目标与地方设定减排目标的差值除以地方设定减排目标度量①需要说明的，对于未明确设定减排目标的省份，本文认为其没有受到来自中央的 “加码压力”，具体理由如典型事实2，因此将其diff设为0。此外，云南设定减排目标为SO2增加量不超过10%，很难准确定义其 “加码压力”，因此在该组回归中将不予考虑。，与post进行交互，其回归系数表示 “十一五”规划在不同央地目标差异下SO2减排效应的差异；在模型 （3）中，beyond表示各省份 “十一五”规划SO2的目标完成意愿，用实际减排率与中央设定减排目标的差值度量，与post进行交互，其回归系数表示“十一五”规划在不同目标完成意愿下SO2减排效应的差异。

同时，为剔除其他因素可能对识别 “十一五”约束性减排目标计划减排效应的干扰，本文引入省级层面控制变量X，具体包括地区生产总值、人均生产总值、重工业比重。此外，还将控制省份固定效应 （δi）和年份固定效应 （ηt），为防止共线性，不再单独引入是否为 “十一五”期间的时间虚拟变量post以及约束性目标reg、央地目标差异diff、目标完成意愿beyond等省份固定变量。

（二）变量设定与数据来源

本文选取2001—2010年全国29个省份的平衡面板数据，由于西藏、青海缺失数据较多，这里不予考虑。各类数据来自2001—2010年 《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》《中国环境年鉴》和 《中国工业企业数据库》。根据以上模型设定的介绍，本文对被解释变量、核心解释变量、控制变量，以及随后的机制分析所需变量的设定如表2所示。

表2 变量解释

本文对所用各类变量进行以下数据处理。其一，价格平减。使用2001年GDP与2002—2010年GDP指数，得到以2001年为基期的不变价GDP；使用2001—2010年固定资产投资指数，对建设项目 “三同时”环保投资、工业污染源治理投资、环境污染治理投资、固定资产投资进行价格平减，以得到以2001年为基期的不变价变量。其二，部分变量的计算。由于 《中国环境年鉴》未对2001—2010年工业SO2产生量数据进行统计，使用公式 “污染产生量＝污染排放量＋污染去除量”进行计算；环境污染治理投资包括城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资与建设项目“三同时”环保投资三大部分，但考虑到城市环境基础设施建设投资主要用于燃气、集中供热、排水、园林绿化与市容环境卫生等公共服务，因此可以不纳入本文探讨的环保投资中[27]，为此本文加总工业污染源治理投资与建设项目 “三同时”环保投资得到环境污染治理投资；累计环境规章数和行政法规数由本文根据各年新增数据累计计算得到。其三，缺失值填补。本文使用线性插值法对于极少量缺失值进行填补。通过以上这些数据处理，得到各类变量的描述性统计 （如表3所示）。

表3 各类变量的统计描述

四、实证结果与分析

（一）环保目标治理促进污染减排的整体分析

1.基准回归。本文根据模型 （1）、（2）、（3）所示的倍差法，首先给出 “十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量的整体效应结果 （如表4所示）。根据 （2）列，随着约束性目标的提高，“十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量的减排效应均会得到显著提高。根据 （4）列，随着中央 “加码压力”的提高，“十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量的减排效应均会得到显著提高。根据 （6）列，随着目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量的减排效应均会得到显著提高。典型事实1、2、3均得到实证验证。

表4 基准回归结果

2.事件分析。一方面为检验基准回归是否满足共同趋势检验，另一方面为识别 “十一五”约束性减排目标计划的时间效应，本文进一步将约束性目标reg、央地目标差异diff、目标完成意愿beyond等省份固定变量分别与各事件时间点的虚拟变量进行交互，开展事件分析。本文选取的时间范围是2001—2010年，所以 “十一五”约束性减排目标计划的事件时间τ取值范围为 [－5，4]，构建模型如下:

其中，yearτ是虚拟变量，依次与约束性目标reg、央地目标差异diff、目标完成意愿beyond进行交互。本文以政策开始前一年2005年为基期，因此τ不等于－1，回归系数ατ表示与2005年相比，τ时间地区排放差异是否发生显著变化。因此，如果在τ为 [－5，－2]时，回归系数ατ不显著，则满足共同趋势假设，反之，不满足。图7所示为 “十一五”约束性减排目标计划的事件分析。不难发现，在区分中央 “加码压力”和目标完成意愿的回归中，政策前的地区排放差异不随时间发生显著变化，满足倍差法的共同趋势假设①在区分中央 “加码压力”的回归中，2001年的回归系数同样是显著的，这是由于图8显示的是置信区间为95%的结果，实际上该回归系数在显著性水平为10%时是不显著的。；在区分约束性目标的回归中，结果并非完美，2001—2002年未能通过共同趋势检验，这有可能导致前面基准回归的减排效应被高估，为此本文采用工具变量法回归，也在稳健性部分剔除这两年重新回归。观察政策实施后的减排效应可以发现，随着约束性目标、中央 “加码压力”和目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量的减排效应均会逐年增强，尤其是在区分约束性目标与目标完成意愿的回归中，减排效应基本是逐年显著加强。

图7 事件分析结果

3.内生性问题。各个地区所面临的约束性减排目标最终由中央批复，各省自主设定的目标值与中央批复的有较大差异，因此环保目标治理具备一定的随机性。尽管如此，目标编制过程中各个地区也参与了本省约束性减排目标的制定，只是中央批复的目标受地区决策的影响较小。这依然说明了减排目标的设立可能具有一定的自选择性，本文参考余泳泽等[28]的做法，采用各省份的河流密度 （取自然对数）与post交互作为约束性目标、中央加码压力以及超额完成意愿的工具变量。河流密度数据来自曹卫斌等[29]的测算结果，用各地区河流和渠道的总长度与行政区面积和水域面积之差的比值表示。选用河流密度作为工具变量具有一定的现实依据:在相关性方面，企业在河流密度大的地区享有更低的交通运输成本，因此河流密度越大的地区越能够吸引企业入驻，从而具有数量和规模更为庞大的生产活动与污染行为，也同样更有可能被中央施行更为严格的环境治理手段。而地区的河流密度是一个自然地理指标，不会通过影响其他变量而影响到当地的生产活动与污染活动，满足工具变量的外生性假设条件[28][30]。

从表5的估计结果来看，河流密度工具变量在不同约束性目标、不同中央加码压力和不同目标完成意愿模型下的第一阶段Kleibergen-Paaprk Wald F统计量 （即KP-Wald F统计量）分别为66.83、16.51、31.68，均明显大于Stock等[31]审定的10%偏误水平下的临界值16.39，说明不存在弱工具变量问题。同时，第二阶段回归结果显示估计系数均通过了5%的显著性检验。

表5 工具变量回归结果

4.稳健性检验。结合表4基准回归和图6事件分析的结果，可以看出 “十一五”约束性减排目标计划存在显著的减排效应。为确保回归结果的稳健性，本文分别进行以下三类稳健性检验①限于篇幅，正文中不汇报稳健性检验的回归结果。如有需要，可通过邮件向作者索取。。

其一，替换被解释变量为人均排放量。中国各省份之间体量相差较大，在本文考虑的29个省份中，2010年常住人口最多的广东是宁夏的16.6倍。因此，使用全行业SO2排放量和工业SO2排放量的绝对量作为被解释变量，有可能会影响 “十一五”约束性减排目标计划减排效应的精准估计。为此，本文使用人均SO2排放总量和人均工业SO2排放量进行回归，结果发现随着约束性目标、中央 “加码压力”和目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划的减排效应均会显著增强，与基准回归结果保持一致，这说明本文得出 “十一五”约束性减排目标计划存在显著的减排效应，并不依赖于被解释变量的选择。

其二，剔除并行政策影响。在2001—2010年，存在2001年12月份加入WTO、2002年SO2排放权交易试点等并行政策，这均有可能直接或间接影响到SO2排放，并干扰对 “十一五”约束性减排目标计划减排效应的识别。正如前面的事件分析显示，在区分约束性目标的回归中2001—2002年没有通过共同趋势检验。为此，本文将样本时间缩短为2003—2010年进行回归，结果发现除对工业SO2排放量的区分中央 “加码压力”的回归不显著外，其他结果均与基准回归结果保持一致，整体上支持环保目标治理存在显著的减排效应。

其三，剔除未明确设定减排目标的省份。在基准回归中，本文认为未明确设定减排目标省份没有受到来自中央的 “加码压力”，并将其央地目标差异diff设为0，这是否会影响到回归结果？为此，本文剔除未明确设定减排目标的省份进行回归，结果发现三组回归均对全行业SO2排放量和工业SO2排放量呈现显著负向影响，与基准回归结果保持一致，支持环保目标治理存在显著的减排效应。

（二）环保目标治理下中国式减排的典型特征:末端治理还是源头治理？

通过以上的整体分析，可以发现 “十一五”约束性减排目标计划存在显著的减排效应，即约束性目标越高、中央 “加码压力”越大、目标完成意愿越强，越有助于减排。那么，这种中国式减排的典型特征是什么，是否扭转传统的末端治理模式，加强预防性的源头治理？事实上，“十一五”约束性减排目标计划尤其强调污染减排的环节，特别是源头治理的重要性，比如在 《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函 [2006]70号）中明确提出 “从源头上减少污染”。为此，本文从末端治理与源头治理两个角度，揭示 “十一五”规划目标治理下中国式减排的典型特征。需要说明的是，由于年鉴中仅公布工业层面的SO2排放量和SO2去除量，因此该部分分析只能面向工业。考虑到工业是SO2排放的主要部门，对其进行分析具有很强的代表性，不影响本文对目标治理下中国式减排特征的剖析。同时，年鉴中还公布出工业燃料燃烧与工业生产工艺两个阶段①工业燃料燃烧阶段是工业SO2排放的主要环节，2010年全国工业燃料燃烧阶段SO2排放量占比高达84.2%。的相关数据，有利于本文深入探讨 “十一五”规划目标治理下中国式减排的源头治理与末端治理表现。

污染物排放水平主要由产生量和处理量共同决定。比如SO2排放量度量企业从厂区排放到外部的全部污染量，SO2产生量反映企业在生产过程中经环保技术等源头治理方式所产生的污染量，SO2处理量则反映企业针对SO2产生量利用脱硫设施等末端治理方式处理的污染量。为了探究环保目标治理在源头端与末端治理的贡献，本文将SO2排放量分解为SO2产生量与SO2排放率的乘积，前者可以表示污染的源头治理状况，后者可以反映污染的末端治理状况，继而能够分别考察环保目标治理减排效应进行源头与末端贡献分解。

表6给出以工业SO2产生量与工业SO2排放率为被解释变量的回归结果。根据表6，比较不同约束性目标下源头治理与末端治理的减排贡献。在其他条件不变的情况下，约束性目标每提高1%，工业SO2显著减排2.1%，其中工业SO2产生量显著降低0.9%，工业SO2排放率显著降低1.2%。减排效应中有57.0% （－0.0122/－0.0214）来自于末端治理，43.0% （－0.0093/－0.0214）来自于源头治理。同时，可以得出工业燃料燃烧阶段以源头治理为主，源头治理贡献达到56.6% （－0.0124/－0.0219）；工业生产工艺阶段以末端治理为主，末端治理贡献高达91.9% （－0.0194/－0.0211）。

表6 环保目标治理下源头治理与末端治理的减排贡献

比较不同中央 “加码压力”下源头治理与末端治理的减排贡献。在其他条件不变的情况下，中央 “加码压力”每提高一个单位，工业SO2显著减排5.5%，其中工业SO2产生量降低4.2%，工业SO2排放率降低1.3%，但不显著。减排效应中有76.7% （－0.0419/－0.0546）来自于源头治理，23.3% （－0.0127/－0.0546）来自于末端治理。同时，可以得出工业燃料燃烧阶段和工业生产工艺阶段均以源头治理为主，贡献分别达到78.9% （－0.0516/－0.0654）、85.6%（－0.0303/－0.0354）。

比较不同目标完成意愿下源头治理与末端治理的减排贡献。在其他条件不变的情况下，目标完成意愿每提高1%，工业SO2显著减排1.9%，其中工业SO2产生量显著降低0.8%，工业SO2排放率显著降低1.0%。减排效应中有45.0% （－0.00837/－0.0186）来自于源头治理，58.6%（－0.0102/－0.0174）来自于末端治理。同时，可以得出工业燃料燃烧阶段以源头治理为主，源头治理贡献达到66.7% （－0.0116/－0.0174）；工业生产工艺阶段以末端治理为主，其源头治理甚至没有出现减排效应。

（三）环保目标治理下中国式减排的动力源泉:投资驱动还是监管约束？

前文的分析表明，当一个省份受中央设定目标 “加码压力”或有着较强目标完成意愿时，会努力强化源头治理，并以其为主导。那么，支撑这一结论的背后间接机制是什么？事实上，“十一五”约束性减排目标计划在强调治理投资的同时，特别强调监管约束的重要性，比如在 《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函 [2006]70号）中明确提出 “要制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度”。为此，本文从环保投资与环保监管两个角度，采取间接机制分析手段，剖析 “十一五”规划目标治理下中国式减排的动力源泉。

1.投资驱动在环保目标治理下中国式减排中的贡献:“拉之有效”？环保投资驱动是一种传统有效的改善环境污染方式[27][32][33]，类似于投资对经济的影响，环保投资会拉动污染物减排，并且不同环保投资会对污染物减排形成不同拉力。作为源头治理的主要投资，建设项目 “三同时”环保投资具有典型的事前治理特征，要求污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，本文以此作为预防性投入反映源头治理的环保投资。作为末端治理的主要投资，工业污染源治理投资具有典型的事后治理特征，用于工业大气污染、水污染、固体废弃物等污染物治理投资，本文以此作为补偿性投入反映末端治理的环保投资。

同时，在环保投资规模有限的情况下，提高环保投资效率是环保投资驱动减排的一项重要内容，反映环保投资驱动的质量。因此，为捕捉环保投资驱动在 “十一五”约束性减排目标计划中的减排贡献，需要综合环保投资规模与环保投资效率两个角度，在 “量”和 “质”上进行全面评估。为此，本文分别用环境治理投资额、建设项目 “三同时”环保投资、工业污染源治理投资反映环保投资规模，用单位环境治理投资额排放量、单位建设项目 “三同时”环保投资产生量、单位工业污染源治理投资去除量反映环保投资效率，依次对其进行回归，结果如表7所示。

表7 环保目标治理下投资驱动的减排贡献

根据表7，随着约束性目标的提高，“十一五”约束性减排目标计划没有显著影响到环保投资的 “量”，但会通过末端治理投资的 “质”提升环保投资的 “质”，即显著提高单位工业污染源治理投资去除量，进而显著降低单位环境治理投资额排放量；随着中央 “加码压力”的提高，“十一五”约束性减排目标计划通过末端治理投资的 “量”和 “质”降低环保投资的 “量”，即显著降低工业污染源治理投资并提高单位工业污染源治理投资去除量，进而显著降低环境治理投资额；随着目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划会通过末端治理投资的 “量”和 “质”提升环保投资的 “质”，即显著提高单位工业污染源治理投资去除量并降低工业污染源治理投资，进而显著降低单位环境治理投资额排放量。

而对于建设项目 “三同时”环保投资的 “量”和 “质”，无论是在更高的约束性目标、更高的中央 “加码”压力还是更高的目标完成意愿下，均不发生显著变化。结合上文对于工业污染源治理投资的分析，本文发现源头治理并未能得到激活，环保目标治理未能引致地方政府从 “源头上减少污染”。环保目标治理对SO2减排仍以末端治理为主与中国偏向末端的环保投资结构有关，目标治理促进了末端治理投资的 “质”的提升进而促进了污染减排，尤其当提高中央 “加码压力”或目标完成意愿时，甚至能做到成本低、效率高的投资双赢。

2.监管约束在环保目标治理下中国式减排中的贡献:“管之有道”？改革开放以来，中国陆续出台一系列中央与地方的生态环境保护法律法规，逐渐形成具有中国特色的生态环境保护法律体系，这也成为实施环境政策的重要保障[34][35]。因此，为识别环保监管约束在目标治理下中国式减排中的贡献，本文分别从地方环保立法与地方环保执法两个方面进行全面评估。参考包群等[30]的做法，地方环保立法分别使用地方环保法规累计颁布数和地方环保行政规章累计颁布数表示，前者由地方人民代表大会制定，后者由地方人民政府制定，两者所具有的法律效力有所差异，环保行政规章因立法执法的灵活性更受地方青睐，两者相结合能很好反映地方对约束性减排的法律法规力度；地方环保执法分别使用单位GDP环境行政处罚案件数和单位被征收企业排污费表示。对其依次进行回归，结果如表8所示。

表8 环保目标治理下监管约束的减排贡献

根据表8，除在中央 “加码压力”的回归中，地方环保行政规章累计颁布数和单位GDP环境行政处罚案件数会得到显著增加外，其他结果均显示 “十一五”约束性减排目标计划对地方环保立法和地方环保执法没有显著的改善效果。因此，“十一五”约束性减排目标计划未能使中国根治环保法律法规不完备、执法低效的顽疾，只有当中央实施 “加码压力”时才会起到作用，相比于环保投资驱动而言，环保监督约束还不是 “十一五”约束性减排目标计划的主要减排渠道。

五、进一步分析

（一）环保目标治理的经济效应

本文不仅从宏观层面剖析环保目标治理下中国式减排的特征与源泉，还从市场规模和企业经济绩效的视角分析了环保目标治理的经济效应。在市场规模方面，本文使用新增工业企业单位数量和新增重污染工业企业数量表征市场规模的变动。具体地，依据 《中国工业企业数据库》中企业开业年份来确定该企业是否为新增企业。对于重污染企业，首先依据环境保护部 （现为生态环境部）、国家统计局、农业部于2010年共同发布的 《第一次全国污染源普查公报》确定了六个二氧化硫排放重污染二位数行业，再依据企业的成立年份以及所属行业确认是否为新增重污染企业，最后分省份加总计数得到各省市新增重污染企业数量数据。在基准回归模型的基础上，将被解释变量替换为新增企业数量和新增重污染企业数量，用以分析环保目标治理对市场规模的影响。

对于企业经济绩效的评估，将是否为重污染行业虚拟变量与三组环保目标治理核心交互项交互，再纳入政策的二元交互项，构造了饱和的三重差分模型，分析环保目标治理是否对重污染企业与非重污染企业的经济绩效造成差异性影响。由于模型中纳入了行业与年份的交互固定效应吸收了行业与年份的二重交互项，纳入了企业固定效应吸收了目标治理一元变量、企业重污染行业虚拟变量以及两者的交互项，故在模型中将这些变量删去，同时引入了企业层面的控制变量Z（包括企业年龄、企业年龄的平方项、固定资产净值、企业从业人数、主营业务成本、管理费用），最终模型构建如下。

表9的回归结果表明，除了中央 “加码压力”的提高对工业企业数量有显著负向作用，其他两类环保目标治理并未对工业企业市场规模造成显著影响。在重污染行业方面，随着约束性目标的提高、中央 “加码压力”的提高以及目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划均会显著降低各省新增重污染企业的数量，这说明针对二氧化硫的环保目标治理影响到了相关污染行业的市场规模。进一步采用三重差分法估计环保目标治理对于企业经济绩效的影响发现，在更高的约束性目标和更高的目标完成意愿下，企业的经济绩效在经济显著性和统计显著性上均不显著。而更高的中央 “加码压力”会导致重污染企业的总产值降低，经济绩效受到负面影响。这说明只要中央 “加码压力”适度，环保目标治理在逼迫地方减排的同时并不会对企业的经济绩效带来太大的不良影响。

表9 环保目标治理的经济效应

（二）环保目标治理的空间溢出效应

污染在地理空间上存在一定的集聚现象，污染产业趋向于向环境规制较弱的地区集聚。各地区环境规制标准和执行的差异性给污染企业提供了通过跨地区转移回避环境治理的空间，本地的高规制将造成周边地区污染加剧。聚焦COD排放的文献便发现，“十一五”约束性减排目标计划虽然能显著降低当地的污染水平[15]，但却会加剧地区之间的跨界污染[16][17]。作为一种以目标责任制为基础的环保目标治理不仅对各地实行强力的目标考核，还会促使地方政府形成同级竞争。一方面，本地较好的环境表现会对邻近的城市形成标杆激励，产生示范效应，强化邻近地区的治污努力。另一方面，本地较强的目标治理政策可能也会有政策上的溢出，导致邻近地区的低污染排放。为了识别环保目标治理下污染的溢出效应，本文运用空间双重差分的方法估计了环保目标治理对周边省市的空间溢出效应。具体地，基于省市间的邻接关系设置了0－1空间权重矩阵，即假设环保目标治理不仅会影响本地区的污染治理，而且还会对邻近省市产生空间溢出效应。通过在基准回归模型中加入环保目标治理和其他控制变量的滞后项，建立如下空间杜宾模型（Spatial Dubin Model，SDM），此处以不同约束性目标下的模型为例:

如表10所示。W*reg×post表示不同约束性目标的空间溢出效应，其回归系数显著为负，这说明约束性目标治理不仅对本地区的二氧化硫排放具有规制效果，其空间溢出效应还对邻地工业二氧化硫排放具有负向作用，即相邻省市的约束性目标增加会使得本地区的二氧化硫有所下降，起到示范和模仿的作用。而在不同的约束性目标下，Spatialrho空间自回归系数并不显著，说明在不同约束性目标下周围地区的二氧化硫排放并未影响到本地区的二氧化硫排放。

表10 环保目标治理的空间溢出效应

W*diff×post表示不同中央 “加码压力”的空间溢出效应，其回归系数显著为负，这说明中央 “加码压力”不仅对本地区的二氧化硫排放具有规制效果，其空间溢出效应还对邻地工业二氧化硫排放具有负向作用，即相邻省市的中央 “加码压力”增加会使得本地区的二氧化硫有所下降，起到良好的示范和模仿作用。Spatialrho空间自回归系数显著为正，说明在不同中央 “加码压力”下周围地区的二氧化硫排放会影响本地区的二氧化硫排放，呈现明显的空间集聚现象。

W*beyond×post表示不同目标完成意愿的空间溢出效应，其回归系数并不显著，这说明目标完成意愿仅对本地区的二氧化硫排放具有规制效果，不具有空间溢出效应。Spatialrho空间自回归系数并不显著，说明在不同目标完成意愿下周围地区二氧化硫排放并未影响到本地区的二氧化硫排放。

（三）环保目标治理的协同减排效应

从图1可以看出，工业烟 （粉）尘排放量在 “十一五”期间进入一个快速下降的区间，这是否与同为大气污染物的SO2排放被实施约束性目标有关？换而言之，对SO2排放实施约束性目标是否存在对其他污染物的协同减排效应？根据环境保护部 （现为生态环境部）、国家统计局、农业部（现为农业农村部）于2010年共同发布的 《第一次全国污染源普查公报》，电力热力的生产和供应业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制品制造业等四个二位数行业是工业SO2排放与工业烟尘排放的共同大户，分别占其排放量的79.7%、77.7%，非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、石油加工炼焦及核燃料加工业是工业SO2排放与工业粉尘排放的共同大户，占工业粉尘排放量的62.2%。因此，从污染源角度来看，对SO2排放实施约束性目标有可能对工业烟 （粉）尘排放产生出协同减排效应。

图8给出以全国约束性减排目标10%分组，不同地区工业烟 （粉）尘排放的变化趋势，从图中可以看出两类地区在 “十五”期间均先降后升再降，变化趋势基本一致，进入 “十一五”规划后，两类地区均开始逐年减少，但相比于减排目标较低的地区，减排目标较高的地区下降更快。进一步，表11给出对工业烟 （粉）尘排放量的协同减排检验。不难发现，随着约束性目标的提高，“十一五”约束性减排目标计划对工业烟 （粉）尘排放量、工业烟尘排放量和工业粉尘排放量的减排效应均会得到显著提高。因此，“十一五”约束性减排目标计划面向SO2实施约束性目标，会对工业烟 （粉）尘排放量产生出显著的协同减排效应。同样，这种协同减排也以末端治理为主，末端治理的贡献在工业烟 （粉）尘、工业烟尘、工业粉尘中分别达到66.8% （－0.0173/－0.0259）、75.7% （－0.0174/－0.0230）与53.0% （－0.0149/－0.0281）。

图8 不同约束性目标地区工业烟 (粉)尘排放量的变化趋势

表11 环保目标治理的协同减排效应

六、结论与政策启示

以五年规划为代表的目标治理是中国推动经济转型的制度创新，尤其是 “十一五”规划首次实施约束性减排目标计划，取得历次五年计划 （规划）中最好的减排效果，是中国生态环境保护的重要里程碑。因此，“十一五”约束性减排目标计划是识别环保目标治理下中国式减排的最佳选择。为此，本文使用2001—2010年全国29个省份的平衡面板数据，采用倍差法识别 “十一五”规划环保目标治理下中国式减排的典型特征与动力源泉。本文发现:

1.整体而言，随着约束性目标、中央 “加码压力”和目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划对全行业SO2排放量和工业SO2排放量均呈现出显著的减排效应，尤其在受到中央“加码压力”时，减排效应会更为明显。该结果得到一系列稳健性检验的支持。

2.减排特征方面，本文从末端治理与源头治理两个角度进行揭示，研究发现 “十一五”约束性减排目标计划的减排主要以末端治理为主，唯有中央对地方实施 “加码压力”才会使减排向源头治理倾斜。具体而言，随着约束性目标和目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划对工业SO2减排与工业生产工艺阶段SO2减排以末端治理为主，对工业燃料燃烧阶段SO2减排以源头治理为主，但随着中央 “加码压力”的提高，对工业SO2减排、工业生产工艺阶段SO2减排、工业燃料燃烧阶段SO2减排均会以源头治理为主，所有环节完成从偏向末端治理转向重视源头治理转变，由此取得更大的减排成效。

3.减排源泉方面，本文从环保投资与环保监管两个角度进行剖析，研究发现 “十一五”约束性减排目标计划的减排主要依靠环保投资效率的改善，唯有中央对地方实施 “加码压力”才会提高环保监管的约束力。具体而言，随着约束性目标、目标完成意愿的提高，“十一五”约束性减排目标计划会通过改善末端治理投资的 “质”提升整个环保投资的效率，而随着中央 “加码压力”的提高，“十一五”约束性减排目标计划会显著改善地方环保立法与地方环保执法，分别增加地方环保行政规章累计颁布数和单位GDP环境行政处罚案件数。

4.拓展分析方面，本文分析环保目标治理的经济效应发现，约束性目标和目标超额完成意愿并未带来明显负面影响，而中央 “加码压力”对市场规模和经济绩效具有显著的影响；溢出效应分析表明，不同约束性目标和不同目标完成意愿下，周围地区二氧化硫排放并未影响到本地区的二氧化硫排放，而中央 “加码压力”不仅对本地区的二氧化硫排放具有规制效果，其空间溢出效应还在相邻地区的二氧化硫排放中具有负向作用。对SO2排放的目标治理还会使工业烟 （粉）尘产生出以末端治理为主的协同减排效应。

“十一五”规划凭借在污染物目标考核制度与减排实施途径等方面做出的空前变革，取得显著的减排效果。然而，这一约束性减排目标计划仍然是一种自上向下的命令-控制机制，在制度设计与激励机制上仍存在较大的提升空间。通过本文的实证分析，要想使环保目标治理产生更大减排，新时代可以继续实施差异化的约束性目标减排，但至少需要从以下三方面进行改善:其一，进一步加强源头治理，创新 “三同时”制度；其二，提高环保投资的治理效率，放大环保投资的减排效应；其三，激活环保监管约束，既要 “拉”也要 “管”，促成减排的 “驱动-约束”双动能。